YEREL YÖNETİMLER YASA TASARISI

 

 

Doç. Dr. Firuz Demir YAŞAMIŞ

Sabancı Üniversitesi Öğretim Üyesi

 

 

 

 

Bakanlar Kurulu tarafından yasalaşmak üzere TBMM’ne gönderilen “Merkezi İdareyle Mahalli İdareler Arasında Görev Bölüşümü ve Hizmet İlişkilerinin Esasları ile Mahalli İdarelerle İlgili Çeşitli Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Tasarısı” başlıklı Yasa Tasarısı TBMM’nin ilgili komisyonlarında görüşülmektedir. Hazırlayıcıları tarafından, kamuoyuna “gerçek” yerel yönetim reformu olarak benimsetilmeye çalışılan bu metin, Türkiye’de yerel yönetimlerin geliştirilmesi ve iyileştirilmesi konularında gereksinim duyulan yönetsel düzeltim çalışmalarına iyi bir örnek olabilmenin çok uzağında bulunuyor.

 

Yasa Tasarısı, İçişleri Bakanlığı’nda son 10 yılda aynı konuda hazırlanmış 4-5 yasa tasarısı denemesinden ayıklanan yaklaşık 80 kadar maddeden oluşuyor. Ancak, ortaya çıkarılan bu uzun metinden -yerel yönetim düzeltimi bağlamında- anlamlı ve umut verici bir sonuç çıkartmak olanaklı değil.

 

Yazının sınırlı olan hacmi, taslağın yanlış ve hatalı yönlerinin tümünün burada örneklendirilmesini ve açıklanmasını zorlaştırıyor. Ancak, bu sınırlılığa karşın, henüz çok geç olmadan, başta TBMM olmak üzere, ilgili çevrelerin Yasa Tasarısı’nın yetersizliği ve isabetsizliği konularında uyarılmalarında yarar bulunmaktadır.

 

Tasarı’nın yetersizliği henüz başlık okunurken ortaya çıkıyor. Başlıkta yanlış kullanılan Türkçe ve yetersiz dilbilgisi okuyanlarda daha ilk bakışta bir can sıkıntısı yaratıyor. Bu durum bir an için ihmal edildiğinde, aslında yasa tasarılarının “amaç” maddesinde yer alması gereken açıklama Tasarı’nın ve Birinci Bölüm’ün başlığında kendisine yer bulmaktadır: “merkezi idare ile yerel yönetimler arasında görev bölüşümü yapmak”, “merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki hizmet ilişkilerinin esaslarını belirlemek” ve “konu ile ilgili çeşitli yasalarda değişiklik yapmak”.

 

Hemen belirtmek gerekirki, Türkiye gerçek anlamda yerel yönetim düzeltimine gereksinim duymaktadır. Bu gereksinime yol açan iki temel neden vardır: AB ile bütünleşme çabaları çerçevesinde ülkenin kamu yönetimi kapasitesini ve bu arada doğal olarak yerel yönetim sistemini (AB’nin “subsidiarity” ilkesini gerçekleştirecek şekilde) geliştirmek ve Türkiye’de son elli yıldan bu yana yaşanan ve çok olumsuz sonuçlar üreten kentleşme, kentsel büyüme ve kentsel gelişme olgusunu denetim altına almak, yönlendirmek ve yönetmek zorunluluğu.

 

Türkiye’de yerel yönetim düzeltimini gerekli kılan temel sorunsal, kimi anakentleşmiş ve kimi yalnızca fiziksel olarak büyümüş çeşitli ölçekteki kentlerde ve beldelerde yaşanmaktadır. Kentsel altyapılar yetersizdir. Kentte yaşayanlara yeterli düzeyde kentsel hizmet üretilememektedir. Konut açığı büyümüştür. Kentsel plan yapılamamaktadır. Büyük kentlerde nüfusun yarısı gecekondulaşmış alanlarda yaşamaktadır. Kısacası, kentlerimiz yönetilmemektedir.

 

Yukarıda yalnızca bazı ana başlıkları verilen kentleşmeye ilişkin sorunlar böylesine ortada iken, Yasa Tasarısı, yönetsel ve kurumsal düzeltim yolundaki tercihini belediyelerin güçlendirilmesinden ve geliştirilmesinden yana değil, merkezi yönetimin atanmış temsilcisinin denetiminde bulunan ve varlık nedeni kuşkulu olan il özel idarelerinden yana kullanmaktadır. Hemen altı çizilmek gerekirki, bu tercih vahim bir hatadır.

 

 

Tasarı, ilk maddesiyle, kamu hizmetlerinin merkezi ve yerel yönetimler arasında paylaşımına ilişkin bazı hükümler getirmektedir. Ayrıntılı örneklerine girmemekle birlikte, hemen belirtmek gerekirki, bu hükümler ve düzenlemeler bir bilimsel araştırmaya dayanmamakta; taslağı kaleme alanların bireysel ve indi düşüncelerini yansıtmakta ve kendi içinde ciddi ve somut çelişkiler, muğlaklıklar ve yetersizlikler barındırmaktadır.

 

Bu maddenin yasalaşması durumunda Türk kamu yönetimi tam bir karmaşa içine düşecek, bakanlıklar ne yapacaklarını bilemez olacak, özel idareler çok ciddi bir örgütlenme, personel bulma ve yönetim süreçleri geliştirme sıkıntısı ve kaynak yetersizliği içine düşecek ve kentlerde son derece yoğunlaşmış olan kentsel sorunlar etkili çözümler bulamayacaktır. Anlaşılmaktadır ki, Tasarı’yı hazırlayanlar bu konuda, yalnızca bir kaç yasa hükmünü değiştirmeye çalışmakla yetinmiş, böyle geniş çaplı ve köktenci nitelikli bir yönetsel değişmenin gerekli kılacağı ayrıntılı hazırlıkları yapmamış ve değişimi zamana ve il yönetimlerinin yeteneklerine terk etmiştir. Tasarı’nın ilgili kurum ve kuruluşların temsilcileriyle yapılan ve uzun süren hazırlık tartışmalarında da bu konu ilgililerin dikkatini çekmemiştir.

 

Yasa Tasarısı, merkezi yönetimin belediyeler üzerindeki yönetsel gözetim (vasilik) yetkilerini koyulaştırmaktadır. Personel alımından, iç örgüt düzenlerinin belediyeler tarafından özgürce kurulabilmesine ve sermaye piyasalarından borç alabilmekten kardeş kent ilişkilerine kadar değişen pek çok alan yeni yönetsel gözetim uygulamalarına konu edilmektedir. Oysa, çağdaş yerel yönetim anlayışı çerçevesinde bunun tam tersi bir stratejinin tercih edilmesi gerekirdi.

 

Tasarının bazı hükümleri gelişigüzel ve ayrıntıları planlanmadan yazılmıştır. Örneğin, “Mahalli İdareler Ortak Kurulu” başlıklı üçüncü maddede yerel yönetimlerin gelişmesi konusunda kendisine önemli işlevler yüklemeye çalışılan söz konusu Kurul’un kimlerden oluşacağı kesinlikle ve açıklıkla anlaşılamamakta ve kullanacağı yasal yetkilerin ve yaptırımların neler olacağına değinilmemektedir. Bu yargı, Tasarı’nın oldukça özensiz bir şekilde hazırlandığını göstermektedir.

 

Yasa Tasarısı, daha sonraki bölümlerinde, belediyelere, büyükşehir belediyelerine, il özel idarelerine, yerel yönetimlerin gelirlerine, kentsel planlamaya ve yerel yönetim personelinin özlük haklarına ilişkin bazı yasalarda kimi değişiklikler yapılmasını öngörmektedir. Ancak, bu bölümlerde yapılmak istenen değişiklikler ele alındığında, hemen hiçbirinin belediyelerin kentsel gelişme ve büyümeyi daha etkili şekilde yönetebilme yetkinliklerinin geliştirilmesi kavramıyla ilgili olmadığı ve bu yoldaki temel endişeye yanıt verecek nitelikte olmadığı görülmektedir. Bu bağlamda, belediye kurabilmek için nüfus ölçütü 2000’den 7500’e çıkartılmakta ve aralarında 4-5 kilometre uzaklık bulunan yerleşim yerlerinin belediye örgütü kurabilmelerine olanak verilmektedir. Bu ölçütlere ayrıca “konut/nüfus” ve “işyeri/nüfus” oranına dayalı ölçütler eklenmektedir.

 

Oysa, Türkiye’de belediyelerin, kururmsal gelişme bağlamında, içinde bulundukları gerçek gereksinim, özellikle nüfusu 50.000’i aşmış ve fiziksel olarak genişlemiş/büyümüş kentlerde ve aralarında çok az uzaklık bulunan beldeler arasında etkili, verimli ve ekonomik hizmet üretimine olanak verecek yeni kurumsal yapıların, iç örgütlenme düzenlerinin, kaynak planlama süreçlerinin ve sonuç üretecek çalışma yöntemlerinin geliştirilmesi sorunudur. Tasarıda bu bağlamda hiç bir yenilik bulunmamakla birlikte, bazı işlerin (zaten belediyelerin mevcut yasal sistem içinde genel yetkileri çerçevesinde olan) “yap-işlet-devret modeli” ile yapılabileceğine ve belediye meclislerinin ve il genel meclislerinin dönem toplantılarının açılışları sırasında yapılması gereken törenlere ilişkin gereksiz düzenlemelere yer verilmektedir.

 

Tasarı, yenilik bağlamında, belediye başkanlarının ve meclis üyelerinin aylık ödenekleri ve huzur hakları, bunların ve ailelerinin sağlık giderleri, başkanların ve meclis üyelerinin Emekli Sandığı ile ilişkilendirilmeleri, belediye başkanlarına makam otomobili verilmesi ve belediye başkanlarının  spor klüplerinin başkanı ve yönetim kurulu üyesi olamamaları ile ilgili düzenlemeler içermektedir. Bu arada, belediye başkanları için önemli olduğu ifade edilen “yeşil” pasaport isteğinin ise unutulduğu anlaşılmaktadır.

 

Bir ülkede yerel yönetim düzeltimi sorunsalı bu başlıklara indirgenebiliyorsa, orada hızlı kentsel büyümenin denetim altına alınabilmesinden ve kentlerde çok büyük ölçeklere ulaşmış olan kentsel hizmet sorunlarının çözümünden söz edebilmek olanaklı değildir.

 

Tasarının iddialı olduğu bir başka alanda, yerel yönetimlerin gelirlerini artırdığı savıdır. Tasarıyla, “konaklama vergisi”, “haberleşme vergisi”, “ortak bahisli kumar oyunlarından vergi” ve TRT ve özel radyo ve televizyon kurumlarının reklam gelirlerinden “vergi” alınması öngörülmektedir. Ancak, yerel yönetimler için son derecede önemli olan bu alandaki düzenlemelerde dahi kimi yetersizlikler görülmektedir.

 

Örneğin, Tasarı ile, “katı atık bedeli” adı altında yeni bir düzenleme getirilmekte ve atık su bedeli ile birlikte alınacak bu bedelin su faturasını geçemeyeceği hükme bağlanmaktadır. Bir kere, çevresel vergilerin oran ve miktarının, atık üreticisinin olumsuz ve yanlış çevresel davranışlarını düzeltebilecek ve atık miktarını azalmaya zorlayacak ağırlıkta olması gerekir. Su bedeli kadar bir katı atık toplama bedeli bu amaca hizmet edemez. İkincisi, yürürlükte bulunan “Çevre Temizliği Vergisi” ile bu yeni bedel arasındaki ilişkinin ne olacağı Tasarı’da yeterince anlaşılamamaktadır. Eğer, her ikisi de birlikte yürürlükte kalacaksa, bu takdirde, “bir koyundan iki post çıkartılmış” olur ve vergilendirme ilkeleri açısından böyle bir durumun kabulü olanaksızdır. Üçüncüsü, getirilen yeni vergilerden ve değiştirilen vergi oranlarından sonra toplam ne kadar yeni gelir elde edilebileceği ve belediyelerin akçal durumlarında nasıl bir iyileşme olacağı konularında herhangi bir çalışmanın Tasarı’yı hazırlayanlar ya da Maliye Bakanlığı tarafından yapılmadığı anlaşılmaktadır. Bu durumda, yeni düzenlemelerin yerel yönetimlerin akçal sıkıntılarını ne denli çözebileceği konusunda bir kestirimde bulunmak olanağı ortaya çıkmamaktadır. Bu, önemli bir yetersizliktir.

 

Son bir noktaya daha değinmekte yarar var. Böylesine bir Yasa Tasarısı hazırlanırken “Mevzuat Etki İrdelemesi” çalışması yapılmalıdır. Ülkemizde henüz bilinmeyen bir kavram olan bu çalışma, yürürlüğe konması tasarlanan yeni yasal önermelerin ve düzenlemelerin ekonomik, toplumsal ve siyasal etkilerinin önceden belirlenmesini ve böylelikle de önlemlerin daha iyi planlamasını amaçlar. Yerel yönetim düzeltimi gibi iddialı bir girişim başlatılmadan önce bu tür bir çalışmanın yapılması ve bu çalışmanın da ayrıntılı, yeterli, güvenilir ve geçerli bilimsel araştırmalarla desteklenmesi gerekir. Oysa, bu yapılmamış ve bunun yerine 1983’lerde geliştirilen “büyük şehir belediyesi sistemi”nin hazırlıklarında olduğu gibi, bir kaç gün içinde rastgele yazılan yasal metinlerle Türk kentlerini ve yerel yönetimlerini kurtarmak alışkanlığı bu son girişimde de yinelenmiştir.

 

Uyarmak isterim: Yer darlığı nedeniyle çok genel çizgileriyle incelemeye çalıştığım söz konusu Yasa Tasarısı, bir yerel yönetim düzeltimi girişimi değildir. Bu girişimle kentlerimizin, yerel yönetimlerimizin ve kentlerde yaşamakta olan ve nüfusumuzun yüzde 60’ını oluşturan insanlarımızın kent yönetimlerine ilişkin sıkıntılarını hafifletebilmek olanaklı değildir.

 

Yerel yönetim düzeltiminde temel strateji, il özel idarelerinin değil, belediyelerin yetkinlik düzeyinin artırılması olmalıdır. Tasarı, bu temel soruna yanıt üretebilmekten uzaktır.

 

Ancak, amaç, “gerçek” yerel yönetim düzeltimi değil de, yerel yönetimlerin günlük bazı sorunlarını gidermek ise, o takdirde, tasarıya bu iddiayı kazandıran “merkezi idareyle mahalli idareler arasında görev bölüşümü ve hizmet ilişkilerinin esasları” başlıklı birinci bölüm Tasarı’dan çıkartılmalıdır.