KENTSEL DOĞRUSAL ALTYAPILAR: BARCELONA

 

 

            Bu araştırma yazarın OECD danışmanı olarak OECD’nin “Kentsel Altyapı Politikaları Projesi” çerçevesinde hazırladığı iki örnek olaydan ikincisidir.  Birinci örnek olay ise aynı sorunların incelendiği Ankara ile ilgilidir. Ankara ile ilgili çalışma Türk İdare Dergisi’nin 414 üncü sayısında yayınlanmıştır. OECD’nin bu çalışması 1991 yılında “Urban Infrastructure: Finance and Management” başlıklı yayını ile sonuçlanmış bulunmaktadır.

 

            OECD’nin yukarıda belirtilen Proje çalışması OECD ülkelerinde kentsel doğrusal (lineer) altyapı hizmetlerinin yönetimi konusunda egemen olan özellikleri çözümlemek, gelişen yeni eğilimleri belirlemek ve böylelikle de üye ülkelerin gerek kentlerin yaşlanmasından ve gerekse hızlı kentleşme nedeniyle aşırı ölçüde büyümesinden kaynaklanan altyapı sorunlarının çözümü için üye ülkelere politika önerilerinde bulunma çabalarına katkıda bulunmak amacını taşımaktadır. Doğal olarak böyle bir amacın gerçekleştirilmesi üye ülkelerin değişik toplumsal ve ekonomik kalkınmışlık düzeyini temsil eden çeşitli kentlerinde karşılaşılan sorunların niteliklerin öğrenilmesini, sorunların çözümü için geliştirilen yaklaşımların irdelenmesini ve uygulanan çözüm yollarının incelenmesini gerekli kılacaktır. Bu amaçla Türkiye’den Ankara ve İspanya’dan Barcelona kentleri seçilmiş ve bu kentlerdeki içme suyu, kanalizasyon, yağmursuyu drenajı, karayolu yapımı ve kitle taşımacılığı gibi hizmetler inceleme konusu yapılmıştır.

 

               Barcelona örnek olayında inceleme konusu olan kentsel doğrusal altyapı hizmetleri içme suyu temini, kanalizasyon, yağmur suyu drenajı, kitle taşımacılığı, kent içi yollar ve karayolları olmuştur.

 

            Yapılan inceleme çalışmaları sırasında bu hizmetlere ilişkin olarak önce ülke genelindeki kentleşme olgusu, ülkenin içinde bulunduğu ekonomik koşullar ve yerel yönetimlerin genel nitelikli özellikleri ele alınmıştır. Araştırmanın ikinci bölümünde Barcelona özelinde kentsel nüfus azalması olgusu incelenmiş, altyapı hizmetleri ile ilgili taleplerin şimdiki ve gelecekteki düzeyi ile bu taleplerin karşılanması için kamu tarafından topluma sunulan hizmet “arzı”nın içinde bulunduğu koşullar irdeleme konusu yapılmış ve iki olgu arasındaki farklılaşmanın ortadan kaldırılması için geliştirilen politikalar değerlendirilmiştir. “Arz ve talep”e ilişkin irdelemeyi hizmetlerin sunumundan sorumlu kurumsal yapıya ilişkin değerlendirme izlemiş ve bu çerçevede izlenen politikalarla finansal yapı arasındaki ilişkiler ele alınmıştır. Örnek olay incelemesinin son iki bölümü ise Barcelona ile ilgili olarak geliştirilen politikaların içerdiği yenilikler ile ortaya çıkan sonuçların belirlenmesi olmuştur. Türkçe özet esas itibariyle bu iki bölüm üzerinde yoğunlaşacaktır.

 

            Barcelona ile ilgili olarak saptanan dört temel özellik aşağıda belirtilmiştir:

 

1.   Kentin nüfusu, az da olsa, giderek azalmaktadır.

2.   Kentin ekonomik bazı endüstriden hizmet ve ticaret sektörüne doğru bir gelişme göstermektedir.

3.   1978 Anayasası ile federal Devlet benzeri yeni bir siyasal ve yönetsel yapı oluşturulmuş ve 17 özerk bölge (generalitat) kurulmuştur.

4.   1992 yılında Barcelona’da gerçekleşen yaz Olimpiyat oyunları nedeniyle yapılması gereken altyapı çalışmaları kentsel ekonomik bazın ve kentsel doğrusal hizmetlerin yeniden düzenlenmesi için önemli bir etmen olmuştur.

 

 

Temel Altyapı Politikaları ve Akçalı Koşullar

 

Politika Hedefleri

 

             Barcelona’da doğrusal altyapı hizmeti üreten tüm kurumların hedefini iş ve hizmet üretiminde en fazla etkenliğin elde edilmesi oluşturmaktadır. İzlenen politikaların ikinci önemli hedefi ise endüstrinin kentten uzaklaşması, buna dayalı olarak kentteki nüfus yoğunluğunun azalması ve kent ekonomisinin giderek daha çok ticarete dayalı bir görünüm alması sonucuna yol açan ekonomik temel değişimi ile ilgili olarak kente yeni bir makro form kazandırılmak istenmesidir. Doğal olarak 1992 Olimpiyat oyunları kent için ayrı bir gurur kaynağı olmuştur. Olimpiyat oyunları nedeniyle yapılan çalışmalar kentin makro formunun yeniden oluşturulmasında ve metropoliten alanda altyapının iyileştirilmesinde önemli rol oynamıştır. Olimpiyat köyü daha sonraları kentteki konut sorununun azaltılması için değerlendirilmiş, yapılan çevre yolları nedeniyle kent içinde ulaşılabilirlik artmış ve Olimpiyat nedeniyle yapılan spor kompleksleri kentin spor ve boş zamanları değerlendirme ile ilgili gereksinimlerinin giderilmesine önemli katkılarda bulunmuştur.

 

Programlar ve Akçalı Yapı

 

İçme suyu Temini ve Dağıtımı

 

            Kentte içme suyu yüz yılı aşkın bir süreden bu yana özel bir şirket tarafından temin edilmektedir. Bu şirkete göre, yakın bir gelecekte su sıkıntısı beklenmemekte ve nicelik olarak yeterli su temin edilmiş bulunmaktadır. Buna ek olarak dağıtım ağı ve arıtma tesisleri uluslararası ölçünleri tatmin edecek düzeyde bulunmaktadır. Ana sorun suyun niteliği ile ilgilidir. Bazı nitelik parametrelerinin -özellikle tuzlarla ilgili olanlar- iyileştirilmesi ve bu amaçla bazı önlemlerin alınması gerekmektedir.

 

            Suyun fiyatlandırılması yöntemi oldukça karmaşıktır. Şebekedeki su kaybı ve ücreti tahsil edilemeyen su miktarları kabul edilebilir düzeydedir. Su fiyatını saptama yetkisi ilgili kamu yönetimine ait olmakla birlikte su şirketi tarafından yapılan artış önerileri genellikle kabul görmektedir.

 

            Şirket sürekli olarak kar etmekte ve sistemin geliştirilmesi ile ilgili tüm yatırımlar şirket kaynaklarınca karşılanmaktadır.

 

            Sonuç olarak belirtilmelidir ki içme suyu temini ve dağıtımı işleri verimlilikle yürütülmekte ve suyun niteliklerinin geliştirilmesi koşuluyla uzun erimde herhangi bir su sorununun ortaya çıkması beklenmemektedir.

Kanalizasyon ve Yağmur suyu Drenajı

 

            Kentin topografik koşullarının yol açtığı sorunlara ve sistemin yaşlılığına karşın kanalizasyon sistemi kent sakinlerine etkili bir düzeyde hizmet sunmaktadır. Orta erimli dönemde gerçekleştirilmek istenen iki hedef saptanmıştır: Olimpiyat bölgesindeki kapasiteyi artırmak üzere Olimpiyat oyunlarından önce yeni ‘galeri’ler yaparak sistemi iyileştirmek ve kentin atık sularının tümünün arıtılması hedefini gerçekleştirecek olan arıtma sisteminin son ünitesini yaparak atık su arıtma sistemini en iyi düzeye ulaştırmak.

 

            Bununla birlikte, sistem içindeki ikincil ve üçüncül arıtma tesislerinin payını önemli ölçüde artırmak ve metropoliten alanın yakın çevresinde yer alan ve arıtılmadan denize deşarj edilen atık evsel ve endüstriyel suların arıtılması ile ilgili tesislerin kurulması gerekmektedir. Halen özel sektöre yaptırılmakta olan kanalizasyon sisteminin bakım ve onarım çalışmalarının gelecekte de özel sektör eliyle yapılması planlanmaktadır.

 

            Ancak, kentte sıklıkla görülen şiddetli sağanak yağmurlar nedeniyle oluşan suyun uzaklaştırılması ile ilgili sistemlerin yetersizliği sel ve su basmalarına neden olmaktadır.  Bu amaçla bir ana plan hazırlanmış ve uygulama sorumluluğu Barcelona belediyesine verilmiştir.

 

            Akçalı açıdan herhangi bir önemli sorun gözlemlenmemiştir. Olası tek gizil risk enflasyonla ve enflasyon nedeniyle yapım maliyetlerinin artması ile ilgilidir.

 

Kitle Taşımacılığı

 

            Bölgede egemen olan toplumsal ve ekonomik eğilimlere göre kitle taşımacılığını kullanan yolcu sayısında bir artış beklenmemektedir. Bu nedenle mevcut metroya bölgesel bir özellik kazandırılması ve bu nedenle de hatların uzatılması ve sistemin genişletilmesi planlanmaktadır. Bu yolda hazırlanmış olan planın kentte yaşayanların hareketliliğinin artmasından kaynaklanan banliyölere yönelik ulaşım talebinin karşılanmasına yardımcı olması beklenmektedir.

 

            Kent içinde Olimpiyat oyunları nedeniyle oyunların yapılacağı Montjuich bölgesi ile kent merkezi arasındaki ulaşımın geliştirilmesi amacıyla kısa bir yeni güzergâh yapılması üzerinde düşünülmüştür. Konuyla ilgili kurumlar arasında önemli bir görüş ayrılığı ortaya çıkmıştır. Bu konuda Generalitat’dan kente akçalı bağış sağlanmaması önemli bir finansman sorunu yaratmış ve bu güzergâhı isteyen ve destekleyen Barcelona belediyesi yap-işlet-devret sistemiyle sorunu çözmeyi planlamıştır.

 

Otobüs taşımacılığı açısından olaya bakıldığında ise var olan filonun talebi karşılamak açısından yeterli olduğu ve önceliğin bilgisayarlara ve telsiz bağlantılı bir sisteme dayanan modern teknolojik önlemlerin devreye sokularak sistemin teknolojik ve yönetsel kapasitesinin artırılmasına verildiği gözlemlenmiştir.

 

Generalitat’ya ait olan bölgesel demiryolunun gelecekte geliştirilmesi beklenmemekte ve demiryolunun esas olarak banliyö ulaşımı için kullanılması planlanmaktadır. Bu alandaki ana yatırımların güzergâh değişiklikleri, çift hat ve sistemin elektriklendirilmesi ile ilgili olması beklenmektedir.

 

Ulusal demiryolu sistemi ise yeni yapılan terminal ve geliştirilen ağ nedeniyle kent halkına ulusal ve uluslararası bağlamda oldukça yeterli bir hizmet sunmaktadır. Yakın gelecekte bu alanda önemli bir yatırım beklenmemektedir.

 

Yollar

 

            Ulusal hükümetin denetimi altındaki karayolu kurumundan bölgesel yerel yönetime devredilen önemli miktardaki yol ağına karşın yolların yüzde 20’si trafiğin yüzde 45’ini taşımaktadır. Ulusal Bayındırlık Bakanlığı’nın yerel taşra örgütü bölgede Devlet yol ağını genişletmeyi ve belediyelere teknik ve akçalı yardım yapmayı planlamaktadır. Önemli bir akçalı sorun beklenmemekle birlikte bazı projelerin yap-işlet-devret modeliyle gerçekleştirilmesi amaçlanmaktadır. 

 

            Bölgesel karayolu kurumu 2000 yılına kadar uzanan bir ana plan hazırlamıştır. Planın amacı yol ağını genişletmek ve taşıma kapasitesini artırmaktır. Yol yapımında bölge yönetiminin tercihlerini ve akçalı sınırlılıklarını yansıtacak şekilde yol yapımında özel sektöre oldukça fazla bir yer verildiği gözlemlenmiştir.

 

            Kent düzeyinde ise yol altyapısı ile ilgili gereksinimlerin iki alanda yoğunlaştığı görülmüştür: kent içi trafik tıkanıklıklarını önlemek ve ulaşılabilirliği artırmak ve kentin gelecekte alacağı makro formu ve Olimpiyat oyunlarını destekleyecek sistemler oluşturmak. Bu bağlamda, kıyı bölgesinde ve kent merkezinde iki otoyol yapılmıştır. Ancak, kent içinde otopark sorununun önemli boyutlara ulaştığı ve yakın bir ilgi gerektirdiği görülmüştür.

 

            Kentsel ve bölgesel yerel yönetimler düzeyinde akçalı sınırlılıkların önemli boyutlara ulaştığı görülmektedir. Giderek artan taşıt aracı sayısı, halkın giderek yükselen satın alma gücü ve artan ulusal otomobil üretme kapasitesi karayolları üzerindeki taşıt sayısını artırmakta ve buna karşılık ek kapasite arzı -yeni yol yapımı anlamında- öteki Avrupa ülkeleriyle kıyaslandığında yetersiz kalmaktadır. 

 

            Sonuç olarak, yeni otoyollara, bölünmüş yollara, karayollarına ve caddelere gereksinim duyulmakta ve bu yatırımların yapılması için daha fazla akçalı kaynak yaratılması gerekmektedir.

 

Yenilik Unsuru İçeren Kentsel Politikalar

 

Strateji

 

            Barcelona’da izlenmekte olan altyapılarla ilgili stratejiler aşağıda belirtilmiştir:

 

n Kentin gelecekteki gelişmelerini denetlemek,

n Hizmet açıklarını kapatmak ve

n Doğrusal altyapıların yönetiminin etkenlik ve verimlilik düzeyini artırmak.

 

            Her şeyden önce kent yöneticileri ve plancıları kentsel işlevler, kent imajı ve destek hizmetleri bağlamında kentin gelecekteki başarım düzeyini denetim altında tutmaya olağanüstü bir önem vermektedirler. Bu konuda en önemli değişim kentin ekonomik temelinde gözlemlenmekte ve kent endüstriyel bir kent olmaktan hizmet sektörünün egemen olduğu bir kent konumuna gelmektedir. Bu amaçla izlenen politika stratejisi kentin iki merkezini görsel, artistik, kültürel ve işlevsel olanakları kullanarak yeni metropoliten imaj bağlamında restore etmek ve yeniden canlandırmak ve metropoliten alanın yeni rolünü güçlendirmek üzere kentsel altyapı kapasitelerini iyileştirmektir. Bu strateji ile kentin yaşlanmasından kaynaklanan sorunların çözümlenmesi, iş olanaklarının yeniden kazanılması ve böylelikle de metropoliten alandaki sistemik işlevlerin yeniden canlandırılması umut edilmektedir.

 

            İkincisi, kent yöneticileri doğrusal altyapılarla ilgili nitel ve nicel eksikliklerin giderilmesine büyük bir önem vermektedir. Normal koşullar altında kent doğrusal altyapılar açısından etkili bir hizmet üretme gücüne sahiptir. Ancak, bu altyapıların aşırı kullanımlar, olağanüstü durumlar ve yeni ortaya çıkmaya başlayan toplumsal ve ekonomik eğilimler nedenleriyle ortaya çıkabilecek hizmet taleplerinin yol açabileceği hizmet eksikliklerinin giderilmesi ve başarım (performans) düzeylerinin artırılması gerekmektedir. Bu bağlamda dikkat çekici sorunlar arasında yağmursuyu drenajı, kent merkezine ulaşılabilirlikte karşılaşılan zorluklar, yolların taşıma kapasitesinin sınırlılığı ve çevre koruma çalışmaları yer almaktadır.

           

            Üçüncüsü, hizmet üretiminde verimlilik ve etkenliğin artırılmasına büyük bir önem verilmektedir. Özerk bölgesel yönetimlerin kurulması, yerinden yönetimin güçlendirilmesi, merkezde yoğunlaşmış yetki ve görevlerin bölgesel ve yerel yönetimlere aktarılması, özelleştirilmeye daha fazla önem verilmesi, yeni örgütler kurulması ve yönetimde yüksek teknolojinin kullanılması bu yolda atılan adımların örnekleridir.

 

            Ancak, tüm bu çalışmalar bazı sınırlılıklara konu olmaktadır. Bu çerçevede en önemli sınırlamayı 1978 Anayasası’nın getirdiği siyasal ve yönetsel sistemin yeniliği oluşturmaktadır.  İkincisi, çeşitli yönetim düzeyleri arasındaki siyasal görüş ve öncelik farklılaşmasının kurumlar arasında işbirliği ve eşgüdümün sağlanmasında bazı sınırlılıklar yarattığı gözlemlenmiştir. Üçüncüsü, hızla artan talebe, ekonominin canlılığına, azalan enflasyon hızına ve dış ticaret dengesinde elde edilen fazlalıklara karşın ortaya çıkan kentsel doğrusal altyapı gereksinimi ve talebi karşısında akçalı yetersizlikler ve sınırlılıklar büyük bir önem taşımaktadır.  Son olarak,  kentin oldukça eski olan tarihi ve ortaçağdan kalma kent merkezi kimi çok yaşlanmış ve eski yerleşim merkezlerinin ve marjinal (kaçak) konut alanlarının yenilenme, yeniden canlandırılma, restorasyon ve yer değiştirme gereksinimini ortaya çıkarmaktadır.

 

            Ne var ki, Barcelona’da doğrusal altyapıların yönetimi açısından var olan olanakların ortaya çıkan sınırlılıklardan çok daha fazla olduğu anlaşılmaktadır. Sonuç olarak belirtilmelidir ki, ‘21 asır Barcelona imajı’nın gerçekleştirilmesi yolunda çok az bir engel vardır.

 

 

 

 

Yenilikler                 

           

               Barcelona örnek olayında dikkat çeken yeniliklerden birini Olimpiyat oyunlarının kentin uzun erimli global hedeflerinin gerçekleştirilmesi çalışmalarında hız artıran, devingenlik getiren ve bu yoldaki irade ve kararlılığı geliştiren katalitik bir unsur olarak kullanılması oluşturmaktadır. Bu çerçevede yapılan yatırımlar kentin gelecekteki altyapısal ve alansal hedefleri ile tam bir uyum içindedir. Olimpiyat yatırımları kentsel makro formun elde edilmesi için harcanması gereken zamanı oldukça kısaltmış bulunmaktadır.

 

            Örneğin, Olimpiyat oyunları nedeniyle yeniden düzenlenen dört önemli kent alt merkezi kentin gelecekteki makro formu içinde yer alan on iki yeni kentsel alt merkezin (downtown) oluşturulması planının tamamlayıcı bir parçası olmak durumundadır. Kentte yapılan iki çevre yolu gerek Olimpiyatlar sırasında ve gerekse daha sonra kent içi ulaşılabilirlik olgusunu esaslı ölçüde geliştirmiştir. Olimpiyatlar nedeniyle yapılan tüneller kentin gelecekteki ulaşım koşullarının iyileştirilmesinde Olimpiyat oyunları sırasında karşılaşılacak sorunların çözümlenmesinden daha fazla rol oynayacaktır. Kitle taşımacılığının geliştirilmesi de benzer bir işlev üstlenecektir.

 

            Sonuç olarak, Olimpiyat oyunlarından Barcelona’nın gelecekteki hedefleri ve gelişmesi yolunda yararlanılması hayranlık yaratacak bir politik strateji olarak ortaya çıkmıştır.

 

            Yukarıda kent ölçeğinde değinilen stratejiye ek olarak, metropoliten ve bölge ölçeğindeki yönetimlerin uyguladığı politikalarda da yenilik unsuru taşıyan yönler gözlemlenmektedir. Bunlardan biri yap-işlet-devret yönteminin giderek daha artması ve yabancı sermayenin gelişi ile güçlenen doğrusal altyapıların yönetiminde özelleştirmenin daha fazla bir rol oynamaya başlamasıdır.

 

            Yapılan açıklamalar bağlamında iki önemli politika hedefi ortaya çıkmaktadır:

 

n Yeni bir kentsel makro forma, destekleyici hizmetlere, tesislere ve altyapılara dayalı gelişmiş bir kent imajı yaratarak kentin değişmekte olan toplumsal ve ekonomik koşullara uyumunu sağlamak ve

n Kentin bölgesel rol ve işlevlerini geliştirmek ve kentsel yaşam ölçünlerinin iyileştirilmesini sağlamak yolunda daha fazla ve daha iyi altyapıya duyulan gereksinimleri gidermek.

 

            Bu hedeflere aşağıda belirtilen stratejilerin gerçekleştirilmesi yoluyla ulaşılması planlanmıştır:

 

n Özerk bölgesel yönetimler kurarak siyasal yeniden yapılanma ve yerinden yönetim,

n Yönetsel yerinden yönetim, merkezdeki yoğunluğun azaltılması ve yerel yönetimlere görev ve yetki devri,

n Bölge (generalitat) düzeyinde daha fazla özelleştirmeye yer verilmesi,

n Kent düzeyinde etkili bir nazım planlama sisteminin oluşturulması,

n Kentsel doğrusal altyapı yatırımlarında giderek artan ulusal ve yabancı özel sermaye,

n Akçalı özerklik ve kamu harcamalarında giderek artan bölgesel ve yerel pay ve

n Gelişmiş teknoloji kullanımına verilen öncelik.

 

            Ancak, hemen belirtilmelidir ki, ulusal ekonomik ve akçalı koşulların olumluluğu ve nüfus artış hızının yavaşlaması yukarıda özetlenen stratejilerin başarıya ulaşmasında önemli bir pay sahibi olmuştur.

           

Uygulama Sorunları

 

            Ülkede gerçekleştirilen siyasal ve yönetsel yerinden yönetim nedeniyle yeni siyasal yapının çeşitli düzeylerinde değişik siyasal partiler tarafından temsil olunan farklı siyasal görüşler denetimi ele almışlardır. Bu durum söz konusu düzeyler arasında değişen önceliklere, ideolojilere, inançlara ve çıkarlara bağlı olarak bazı eşgüdüm ve işbirliği sorunlarının ortaya çıkmasına neden olmaktadır. Her kurum kendi hedeflerini gerçekleştirme yolunda uğraş vermekte ancak kurumlar arası iletişim ve işbirliği her zaman istenilen düzeyde olmayabilmektedir. Ancak, kentsel sorunlar üzerindeki ilgi ve tartışma düzeyi dahi İspanya’daki demokrasinin canlılığını göstermektedir. 

 

Çevresel Özellikler

 

            İçerik ve kapsam yönünden İspanyol çevre mevzuatı pek çok AB ülkesine benzer konumda ise de simgesel cezalar ve kurumsal yetersizlikler nedeniyle uygulama aynı etkenlik düzeyinde görülmemektedir. Denize doğrudan deşarj edilen atık sular ve iç sulardaki aşırı kirlilikler İspanyol halkı kadar ekolojik flora ve faunanın da olumsuz olarak etkilenmesine neden olmaktadır. Ancak, hemen belirtilmelidir ki, Barcelona ve çevresinde çevresel kalite özellikleri giderek gelişmektedir. Aşağıda da belirtildiği üzere, kentte gerçekleştirilmekte olan altyapı iyileştirmeleri kentsel çevre kalitesi üzerinde olumlu etkiler yaratmaktadır:

 

n Kentle deniz arasında gelişen ulaşım koridoru,

n Yeni kent içi otoyollar nedeniyle araçların artan hareket yeteneği,

n Azalan trafik tıkanıklıkları,

n Çizgisel kaynaklardan doğan hava kirliliği düzeyinin azalması,

n Deniz deşarjlarının daha iyi denetimi nedeniyle deniz ve kıyı kirliliklerinde görülen azalma,

n Yolların artan taşıma kapasitesi,  gelişen yol peyzajı ve yollarda uygulanan gürültü bariyerleri nedenleriyle azalan gürültü düzeyi,

n Kent peyzajının ve kentsel mobilyaların gelişmesi,

n Boş zamanlar için daha fazla yeşil alan yaratılması ve

n Sel ve taşkınların önlenmesi.