URBAN LINEAR INFRASTRUCTURE

PROVISION IN ANKARA

 

Water, Sewerage, Underground Transportation and Mass Transit

 

 

ANKARA'DA KENTSEL DOĞRUSAL

 

ALTYAPI HİZMETLERİNİN YÖNETİMİ

 

İçme suyu, Kanalizasyon, Metro ve Kitle Taşımacılığı

 

 

 

 

 

Doç. Dr. Firuz Demir YAŞAMIŞ

 

 

 

TÜRKÇE ÖZET

 

Ankara'da Kentsel Doğrusal Altyapı Hizmetlerinin Yönetimi" başlıklı bu araştırma yazarın OECD danışmanı olarak OECD'nin "Kentsel Altyapı Politikaları Projesi" çerçevesinde hazırladığı iki örnek olaydan birincisidir. İkinci örnek olay ise aynı sorun­ların incelendiği İspanya'nın Barcelona kenti ile ilgilidir. Bu çalışma da Türk İdare Dergisi'nin daha sonraki sayılarında yayın­lanacaktır. OECD'nin bu proje çalışması 1991 yılında "Urban Infra­structure: Finance and Management" başlıklı yayını ile sonuçlan­mış bulunmaktadır.

 

OECD’nin yukarıda belirtilen Proje çalışması OECD ülkelerinde kentsel doğrusal (lineer) altyapı hizmetlerinin yönetimi konusunda egemen olan özellikleri çözümlemek, gelişen yeni eğilimleri belirlemek ve böylelikle de üye ülkelerin gerek kentlerin yaşlanmasından ve gerekse hızlı kentleşme nedeniyle aşırı ölçüde büyümesinden kaynaklanan altyapı sorunlarının çözümü için üye ülkelere politika önerilerinde bulunma çabalarına katkıda bulunma amacını taşımaktadır. Doğal olarak böyle bir amacın gerçekleştirilmesi üye ülkelerin değişik toplumsal ve ekonomik kalkınmışlık düzeyini temsil eden çeşitli kentlerinde karşılaşılan sorunların niteliklerinin öğrenilmesini, sorunların çözümü için geliştirilen yaklaşımların irdelenmesini ve uygulanan çözüm yollarını çözümlenmesini gerekli kılacaktır. Bu amaçla Türkiye'den Ankara ve İspanya'dan Barcelona kentleri seçilmiş ve bu kentlerdeki içme suyu, kanalizasyon, yağursuyu drenajı, karayolu yapılmış ve kitle taşımacılığı gibi hizmetler inceleme konusu yapılmıştır. İnceleme her iki kentte de 1989 yılında yapılmıştır.

 

Ankara Örnek Olayı'nda inceleme konusu olan kentsel doğrusal altyapı hizmetleri su temini, kanalizasyon, yağmursuyu drenajı, metro ve kitle taşımacılığı olmuştur.

 

Yapılan inceleme çalışmaları sırasında bu hizmetlere ilişkin olarak önce ülke genelindeki kentleşme olgusu, ülkenin içinde bulunduğu ekonomik koşullar ve yerel yönetimlerin ve özellikle belediyelerin genel nitelikli özellikleri ele alınmıştır. 

 

Araştırmanın ikinci bölümünde Ankara özelinde kentsel büyüme olgusu incelenmiş ve altyapı hizmetleri ile ilgili gereksinimler saptanmaya çalışılmıştır. Bu bağlamda, inceleme konusu olan hizmetlerle ilgili "talep"lerin şimdiki ve gelecekteki düzeyi ile  bu taleplerin karşılanması için kamu tarafından topluma sunulan hizmet "arz"ının içinde bulunduğu koşullar irdeleme konusu ya­ pılmış ve iki olgu arasındaki farklılaşmanın ortadan kaldırılması için geliştirilen politikalar değerlendirilmiştir. "Arz ve talep"e ilişkin irdelemeyi hizmetlerin sunumundan sorumlu kurum­sal yapıya ilişkin değerlendirme izlemiş ve bu çerçevede izlenen politikalarla finansal yapı arasındaki ilişkiler ele alınmıştır.

 

Örnek olay incelemesinin son iki bölümü ise Ankara ile ilgili olarak geliştirilen politikaların içerdiği yenilikler ile ortaya çıkan sonuçların belirlenmesi oluşturmuştur. Türkçe özet esas itibariyle bu iki bölüm üzerinde yoğunlaşacaktır.

 

---

Su Temini, Kanalizasyon ve Yağmursuyu Drenajı

---

 

---

Uygulanan Politikalar

---

 

Ankara kentinde altyapı hizmetlerinin yönetimi ile ilgili

ilk temel özellik tümüyle yerel yönetimlerin sorumluluğu altında

olan  hizmet üretme anlayışından özeksel yönetimle yerel yöne­ı

timler arasında görev ve sorumluluk paylaşımını esas alan bir

yönetim politikasına geçilmesidir. Bu geçişin temelinde yatan

neden ise yerel yönetimlerin teknik, akçalı ve örgütsel zayıflık­ı

ları yanında özeksel yönetime bağlı birimlerin göreli üstünlüğü olgusudur. Bir başka temel neden de giderek artan kentsel seçmen sayısının siyasal iktidarı belirlemedeki payının kesin bir

üstünlüğe sahip duruma gelmiş olmasıdır.

 

İkinci temel özellik suya ilişkin hizmet taleplerinin, su

temini hariç, çok büyük boyutlara ulaşmış olmasıdır. İçmesuyu arıtma tesisleri, içmesuyu dağıtım şebekesi ve pissu arıtma tesisleri ile ilgili altyapı gereksinimi büyük boyutlara ı

ulaşmıştır. Kanalizasyon gereksinimi ise ülke çapında henüz yeni algılanmaya başlanmıştır.

 

Üçüncü özellik gelecekte ortaya çıkacak gereksinim ile ilgilidir. Hızla büyümekte olan kentle ilgili yeterli önlemler alınmadığı takdirde yaşanmakta olan sorunların boyutları giderek

daha büyüyecektir.

 

Dördüncü  özellik  ülkede egemen olan yüksek enflasyon nedeniyle hizmet girdilerinin maliyetinin hızla yükselmesidir.

 

Beşinci özelik yapılması gereken yatırım miktarı ile bütçe

olanakları arasındaki önemli dengesizlikir. 1989 yılı itibariyle

belediyenin su ve kanalizasyon için ayırabildiği yatırım ödeneği

toplam yatırımın ancak yüzde 1.4'üne ulaşabilmektedir.

 

Altıncı özellik yüksek hizmet maliyetine karşın şebekede

kaybolan su miktarı, ücreti tahsil edilemeyen su miktarı ve kaçak

kulanılan su miktarından oluşan toplam kayıp miktarının (unac­counted for water) çok fazla olmasıdır.

 

Yukarıda belirtilen özellikler Ankara kentinin planlama,

örgütlenme, finansman ve uygulama bağlamında kentsel altyapıların

yönetimi konusunda önemli sorunlar içinde olduğunu göstermekte­

dir. Ortaya çıkan sorunların boyutlarının büyüklüğü karşısında  belediyenin sahip olduğu yönetsel kapasite oldukça yetersiz bir görünüm sunmaktadır. Özcesi, kentte kısıtlılıklar olanaklardan çok daha fazladır.

 

---

Yeni Politika Yaklaşımları

---

 

Arz ve talep arasındaki önemli farkın giderilmesi yolunda gerek özeksel ve gerekse yerel kamu yöneticilerinin  ortaya koydukları yeni  politika ve yaklaşımların temel özelliği finans­ı man sorununun çözümü için uluslararası kredi kuruluşlarından  ıborç  alınması yöntemidir. Bir başka anlatımla iç finansman için dış  borçlanma  yöntemi giderek sisteme egemen olmakta ve bu nedenle kentsel hizmetler yeni bir uluslararası ticaret malı konumuna gelmektedir.

 

---

Stratejiler

---

 

Yukarıda özetlenen yeni politika hem dış borç verenler ve

hem de alan ülke/belediye açısından karşılıklı sorumlulukların

ortaya çıkması ile sonuçlanacaktır. Herşeyden önce bu tür bir

ilişki yalnızca ticari bir olgu olarak görülmemeli ve

endüstrileşme, tarımda makineleşme ve kentleşme süreçlerinin

ayrılmaz bir parçası olarak görülmelidir. İkincisi, borç veren

ülkeler önceliklerini kırsal kalkınma projelerinden  kentsel kalkınma projelerine çevirmeli ve kentsel olgular kuzey-güney diyaloğunda daha fazla pay sahibi olmalıdır. Bu diyaloğun başarılı olması  ise kredi sağlayan ülkelerin aşağıdaki stratejileri izlenmesine bağlı görülmektedir:

 

- sıkı ve koşullara bağlı kredi yerine daha çok 'yumuşak

kredi' verilmesi

 

- daha düşük faiz oranları uygulanması

 

- projeler için daha fazla bağış olanakları sağlanması

 

- özellikle gelişmiş teknoloji alanında daha fazla teknik

yardım sağlanması

 

- "kurumsal gelişme"ye ve kurumsal kapasitenin artırılmasına 

daha fazla önem verilmesi

 

- kredi verilen ülkelerin belediye personeli için ülke içinde ve dışında daha fazla eğitim olanakları sağlanması.

 

Kredi alan ülkelerin izlemeleri gereken strateji aşağıda

belirtilmiştir:

 

- uluslararası borçlanmanın iç finansman sorunlarının

çözümlenmesi için "en kolay" yol olarak görülmemesi

 

- finansman seçenekleri konusunda olumlu ve olumsuz unsur­

ları irdeleyen incelemelerin yapılması

 

- uluslararası işbirliğinin ülkenin gelecekteki kalkınması

için gerekli kapasitenin oluşturulması yolunda bir araç olarak

görülmesi

 

- özeksel yönetimin akut konuma gelmiş yerel sorunların

çözümü için katkılarını artırması.

 

---

Uygulama Sorunları

---

 

Dış kaynaklardan elde edilen kredilerle  kentsel yatırımla­

rın gerçekleştirilmesi yaklaşımında ortaya çıktığı görülen sorun­ıların başında kredi veren ülkenin teknolojik tercihleri ve baskı­ıları gelmektedir. Ankara'nın kentsel pissu arıtımı için kredi vermek  isteyen  iki  kuruluştan biri olan Dünya Bankası stabi­lizasyon havuzlarının egemen olduğu bir sistemi önerirken Alman KfW kuruluşu aktif çamur tekniğinin seçilmesi gerektiğini öne

sürmüştür.

 

 

---

Değerlendirme ve Sonuçlar

---

 

Yukarıda özetlenen yeni politikanın yarar ve maliyetleri akçal, ekonomik ve fiziksel açılardan ele alınmalıdır. Akçal açıdan elde edilen yarar finansman sorununun çözümlenmiş olması­ıdır. Ancak, buna karşılık, ödenmesi gereken faizler, geri ödeme süreci, maliyetin geri dönüşü ilkesinin uygulanması ve krediye eklenen bazı "ön koşullar" önemli bir maliyet unsurunu da birlikte getirmektedir. Ekonomik  açıdan elde edilen yarar ise enflasyon nedeniyle gelecekte çok daha fazlaya mal olacak bir yatırımın daha az maliyetle erçekleştirilebilmesinin olanak kazanmasıdır. Ancak, ekonomik açıdan dış borçlanma dışındaki seçeneklerin de irdelenmesi gerekmektedir. "Dış borçlanma tek yol mudur? İç borçlanma yolu ile sorunun daha ekonomik bir şekilde çözümlenmesi olanağı var mıdır? Yatırım karlı mıdır? Maliyetin geri dönüşü nasıl sağlanacaktır?" gibi sorulara yanıt aranmalı­ıdır. Fiziksel açıdan elde edilen daha fazla şebeke, daha iyi hizmet kalitesi, sağlık ve çevresel kalite koşullarının iyileştirilmesi önemli olumluluklardır. Gözlemlenen en önemli fiziksel sorun ise teknolojik açıdan dışa bağımlılıktır. 

 

Ortaya çıkan bu yarar ve maliyetlere karşın uygulanan çözümle kentsel altyapıların yönetiminde verimlilik ve etkili­liğin daha yüksek bir oranda gerçekleştirilmiş olduğu anlaşılmıştır. Çok kısa zamanda önemli oranda boru döşenmiş, atıksu arıtımı tesisi  'yapılabilir' konuma gelmiş  ve inşaat süresi oldukça kısaltılmıştır. Belki de en önemli yarar, önlenen pek çok sağlık sorunu nedeniyle,  çevre sağlığı ve genel sağlık alanlarında elde edilmiştir.

 

Yöntemin en fazla dikkat çekici yanı ise projenin tamamlanma

süresinin oldukça kısalmış olmasıdır. Klasik bütçe olanakları ile ancak altmış yılda bitirilebilecek bir yatırımın yedi-sekiz yıl içinde bitirilmesi güvence altına alınmıştır. Üstelik yalnızca kentte yaşamakta olan insanların sorunları çözümlenmemiş gelecek kuşakların da yararlanacağı olanaklar gerçekleştirilmiştir.

 

Ankara'nın su ve kanalizasyona ilişkin sorunlarının ince­lendiği örnek olaydan çıkan temel sonuç tatmin edilmesi gereken

hizmet beklentileri karşısında sahip olunan kaynakların oldukça sınırlı kalmasıdır. Sorunu özetleyebilecek terim ise "akçal bunalım"dır. Akçal bunalım yanında yönetim alanında önemli buna­ı

lımların yaşanmakta olduğu görülmektedir. Geliştirilmesi gereken yönetsel  beceriler arasında sorumluluk yönetimi, yönetim muha­sebesi, bilişim sistemleri, başarım yönetimi, izlenmesi ve değer­lendirilmesi, kısa ve orta erimli hedeflerin belirlenmesi anla­mında stratejik planlama, yarar-maliyet çözümlemesi, nakit akış çözümlemesi, etkili işlevsel örgütleme, iletişim, işbirliği ve denetim sistemleri, görev yinelemeleri ve boşluklarının önlenme­si, maliyetin geri dönüşü ilkesinin  yaygınlık  kazanması, in­sangücü yetiştirme ve planlaması bağlamında insangücü geliştirme çalışmaları yer almaktadır. Bu sorunlara yeterli çözümler sağla­namadığı takdirde akçal sorunların etkili bir şekilde çözümlenme­si fazla bir anlam taşımayacaktır.

 

Özcesi, kentsel altyapı hizmetlerinin yönetimi konusunda ortaya çıkan sorunları iki ana grupta toplayabilmek olanaklı görülmektedir: akçal sınırlılıklar ve kurumsal kapasite sınırlı­lıkları.

 

Ankara örneğinin irdelenmesi kentsel altyapı hizmetlerinin yönetiminde başarıyı güvence altına alacak politikaların aşağıdaki gibi olmasını gerekli kılmaktadır:

 

Dış kredi alan ülkeler açısından;

- Kredi ve bağışlar 'akçal bunalım'ın aşılması için en kolay yol olarak görülmemelidir.

 

- Dış kredi yoluna ancak tüm ulusal kaynaklar değerlendirildikten sonra başvurulmalıdır.

 

- Bu yöntem dış kaynaklara bağımlı kalmakla sonuçlanmamalı­ı

dır.

 

- Bu yöntem ancak uzun erimli ekonomik çıkarlar açısından uygun bulunduğu takdirde son çare olarak görülmelidir.

 

 

    

---

---

 

- Alınan kredi teknoloji ve know-how transferi icin bir aracı olarak kapasite artırımı ve kurumsal gelişme amacıyla kullanılmalıdır.

 

Kredi veren ülkeler açısından;

 

- Kırsal ve tarımsal projelerden kentlere yönelik teknik yardıma yönelinmelidir.

 

- Bağışlara konulan "ön koşullar" en az düzeye indirilmeli­dir.

 

- Asıl ağırlık yerel düzeyde kurumsal gelişmeyi sağlayarak hizmet üretme kapasitesinin geliştirilmesine verilmelidir.

 

 

---

Ankara'da Metro ve Kitle Taşımacılığı

---

 

Ankara'da, (örnek olay incelemesinin dışında kalan ve ince­lemeden sonra gerçekleştirilen Ankaray'ın devreye girmesinden önce)  egemen olan  kitle  taşımacılığının temel özelliklerini kentin iki merkezli bir yapıya sahip olması, ana radyal arterler­den oluşması, merkezlerde artan ulaşım yoğunluğu, özel ve kamusal taşımacılığın sistem içinde birlikte yer alması ve motorlu ulaşıma olan talebin kentteki nüfus artış hızından daha yüksek  bir hızla artması oluşturmaktadır. Yapılan araştırmalar kentte toplam ulaşım sayısının 1995'de, 1985'e göre, yüzde 210 arttığını ve bu artışın 2005'de yüzde 302'ye ve 2015'de yüzde 406'ya ulaşacağını göstermektedir.

 

Ortaya çıkan  ulaşım  talebinin  karşılanmasının esas iti

bariyle kitlesel ulaşımın yer altına kaydırılması ile olabileceği düşünülmektedir. Bu bağlamda Ankara'da geçmişte de bazı girişimler yapılmıştır. Metro ile ilgili ilk çalışma 1960'lı yıllarda fransız Sofretu şirketi tarafından gerçekleştirilmiştir. Proje dış teknolojiye aşırı bağımlılığı ve akçal yetersizlikler nedeniyle Bayındırlık Bakanlığı tarafından reddedilmiştir. İkinci girişim 1970'li yıllarda yapılmış ve hazırlanan proje oluşturulan bakanlıklararası kurul tarafından ulaşım master planına dayanma­ı

dan hazırlanmış olması, proje ile kentin nazım imar planı arasın­ı

da çelişkiler bulunması ve akçal planlamanın gerçekçi bulunmaması nedenleriyle reddedilmiştir. Üçüncü girişim 1980'li yıllarda yapılmıştır. Bu konuda kendisine görev verilen belçikalı danışmanlık şirketi yalnızca bir rapor hazırlamakla yetinmiştir.

Ankara'daki geçmiş metro girişimlerindeki başarısızlığın temelinde yatan nedenlerin karar verme makamlarının belirsizliği, ulaşım master planın yokluğu, metro projeleri ile nazım imar planı arasındaki tutarsızlıklar ve yetersiz akçal kaynaklar ol­duğu anlaşılmaktadır.

 

1990'lara doğru başlayan dördüncü girişim, bir anlamda bu eksiklikleri  gidermeye çalışarak daha farklı bir yaklaşımı gerçekleştirmeye çalışmıştır. Herşeyden önce karar verme yetkisi büyük şehir belediyesine verilmiş; Kanada hükumetinden sağlanan bağış ile kent için bir ulaşım ana planı yapılmış ve kentin nazım planı ile ulaşım ana planı arasında tutarlılık sağlanmıştır. Son temel unsur olan akçal sorunun çözümü de yap-işlet-devret mode­linde aranmış ve ilgili firmalardan bu yolda öneriler alınmıştır. Alınan ilk öneriler bu modelin ilgili firmalar tarafından çekici bulunmadığı ve bu firmaların Türk hükumetinden yolcu ve fiyat güvencesi istedikleri anlaşılmıştır.

 

Yap-işlet-devret modeli (ki incelemeinin yapıldığı yıllardan sonra gerçekleşemeyeceği anlaşılmıştır) başlangıçta kentsel altyapıların yönetimi için incelemeye değer çok değişik bir model olarak ortaya çıkmıştır. Bu modelin oldukça ileri bir aşamaya ulaşmasını sağlayan ana etmenler ise özeksel yönetimin konu ile yakın bir şekilde ilgilenmesi, Kanada ile Türkiye arasında bu yolda iyi ilişkilerin kurulmuş olması ve özel girişimin kamu hizmetinde daha fazla rol oynamak istekliliği göstermesidir.

 

Özetlemek  gerekirse, sistemi başarıya doğru yönelten  ana politika ve yaklaşımın "özelleştirme" anlayışı olduğu görülmekte­dir.

 

Bu yaklaşımın gerçekleştiğinin varsayılması durumunda elde edilebilecek yararlar arasında  kentsel altyapılar icin ulusal ve

uluslararası özel yatırımın devreye girmesi, yabancı sermayenin ülkeye gelmesi ve kentsel altyapılara  yönelmesi, yeni ve şmiş teknolojinin ülkeye transferi, iyi ve etkili yönetimin güvence altına alınması, faiz ödemelerinin  kolaylaşması, ülkenin saygınlığının artması ve kentsel altyapıların kamusal bütçe

üzerinde herhangi bir yük yaratmaksızın gerçekleştirilmesi yer

almaktadır. Bunun yanında inşaatın kısa sürede bitirilmesi,

gecikmenin önlenmesi, etkilik ve verimliliğin artması beklene­bilecek öteki yararlar arasında bulunmaktadır.

 

Yaşanan olumsuzlukların başında ise sistemin özeksel yönetim

tarafından geliştirilmesi gelmektedir. Yerel yönetim olayların ıgelişiminde oldukça edilgen bir konumda kalmıştır. Nitekim, örnek

olay raporunun hazırlanmasından sonra meydana gelen siyasal

gelişmeler nedeniyle, iktidar partisinin değişmesi ve yerel yöne­tim seçimlerini bir başka partinin kazanması sonucunda tarafların konuya ve birbirlerine bakışı eskisi kadar sıcak olmamış, proje daha sonraki yıllarda askıya alınmış ve yerel yönetim yalnızca kendi olanakları ile sorunu çözme yükümlülüğü ile başbaşa kalmıştır. Bunun sonucu olarak, Japonya'da yapılan tahvil satışından elde edilen gelirle Ankaray'ın (ana ulaşım planında yer almamaktadır) gerçekleştirilmesine karşın metronun gerçekleştirilmesi henüz tamamlanamamış ve bu yolda önemli gecik­melerle karşılaşılmıştır.

 

Yap-işlet-devret yaklaşımı ile metro sorununun çözümlenmeye çalışıldığı dönemde karşılaşılan güçlüklerin başında konu ile ilgili yanların deneyim birikimlerinin yetersizliği gelmektedir. Belediye yönetiminde önemli bir teknik bilgi eksikliği

gözlenmiştir. Ulusal düzeyde de benzer bir deneyim eksikliği görülmüştür. Ulusal hükumet de bu modelin kentsel hizmetler için 

nasıl kullanılabileceği konusunda açık ve net bir tutuma sahip

olamamıştır. Aynı deneyimsizlik sistemin devreye sokmak üzere

oluşturulan özel sektör konsorsiyumunda da ortaya çıkmıştır.

Daha sonraki yıllarda başarısızlığa uğramış olsa bile bu dönemde başarı olasılığının ortaya çıkmasını sağlayan ana unsur­lar aşağıda belirtilmiştir:

 

- geçmiş başarısızlıkların nedenlerinin iyi ve dikkatli bir

şekilde incelenmesi ve çözümlenmesi

 

- sorunun etkili bir kent yaşamı için önemli bir engel olarak görülmesi

 

- özeksel ve yerel yönetimler arasında, belirli bir süre için dahi olsa, etkili bir işbirliğinin kurulabilmiş olması

 

- akçal ve teknik sorunların giderilmesi için çekici ve yenilikçi politika ve stratejilerin tasarlanabilmiş olması.