Belediyelerin Şirketleşme Yetkilerinin Cumhurbaşkanı İznine Bağlanması: Anayasa ve Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı Açısından Bir Değerlendirme

 

Prof. Dr. Firuz Demir Yaşamış

Öz

Bu çalışma, belediyelerin şirket kurma ve şirketlere iştirak etme yetkilerinin Cumhurbaşkanı iznine bağlanmasını öngören yasal düzenlemeyi, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 127. maddesi ile Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı çerçevesinde incelemektedir. 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’da yapılan değişiklikle, yerel yönetimlerin ve bunlara bağlı kuruluşların her türlü şirketleşme ve iştirak işlemi genel ve önleyici bir izin rejimine bağlı kılınmıştır. Çalışmada öncelikle düzenlemenin gerekçesi ile normatif kapsamı arasındaki ilişki ele alınmakta ve gerekçede ileri sürülen sınırlı denetim sorunları karşısında normun son derece geniş bir müdahale alanı öngördüğü ortaya konulmaktadır. Ardından düzenleme, anayasal yerel özerklik anlayışı ve yönetsel vasiliğin sınırları bakımından değerlendirilmekte ve belediyelerin araç seçme yetkisinin merkezi yürütme organının takdirine bağlanmasının Anayasa’nın 127. maddesiyle bağdaşmadığı sonucuna ulaşılmaktadır. Son olarak Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın 3. ve 8. maddeleri ışığında yapılan incelemede, düzenlemenin hukuka uygunluk denetimi sınırlarını aşan, genel ve önleyici bir yönetsel denetim süreci kurduğu ve Şart’la uyumlu olmadığı saptanmaktadır.

Anahtar Kelimeler: Yerel yönetimler, belediye şirketleri, yönetsel vasilik, yerel özerklik, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı

Abstract

This article examines the legislative amendment subjecting municipalities’ authority to establish companies and to participate in existing companies to the approval of the President, within the framework of Article 127 of the Constitution of the Republic of Türkiye and the European Charter of Local Self-Government. The amendment to Law No. 4046 on Privatization Practices introduces a general and preventive authorization regime covering all forms of company establishment and shareholding by local authorities and their affiliated entities. The study first analyzes the relationship between the stated legislative justification and the normative scope of the regulation, demonstrating a clear disproportion between the limited problems identified in the rationale and the extensive restrictions imposed by the norm. It then assesses the regulation in light of constitutional principles governing local autonomy and administrative tutelage, concluding that subjecting municipalities’ choice of organizational and financial instruments to a continuous prior authorization exceeds the constitutional limits of administrative supervision. Finally, the regulation is evaluated under Articles 3 and 8 of the European Charter of Local Self-Government, leading to the conclusion that the general and preventive nature of the authorization mechanism is incompatible with the Charter’s standards on local autonomy and the restriction of administrative supervision to legality control.

Keywords: Local governments, municipal companies, administrative tutelage, local autonomy, European Charter of Local Self-Government

GİRİŞ

Yerel yönetimlerin şirket kurma ve şirketlere iştirak etme yetkileri, yerel ortak gereksinmelerin karşılanmasında başvurulan yönetsel ve mali araçlar arasında önemli bir yer tutmaktadır. Bu yetkiler, yerel hizmetlerin farklı örgütlenme modelleri aracılığıyla yürütülmesine olanak tanıdığı ölçüde, yerel yönetimlerin işlevsel ve araçsal özerkliğinin bir parçası olarak değerlendirilmektedir. Son dönemde bu alana ilişkin yapılan yasal değişiklik, yerel yönetimlerin söz konusu yetkilerinin kapsamı ve sınırları bakımından yeni bir hukuksal tartışmayı gündeme getirmiştir.

“Bazı Kanunlar ile 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına İlişkin Kanun Teklifi”nin 17. maddesiyle, 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’un 26. maddesinin dördüncü fıkrası yeniden düzenlenmiştir. Yapılan değişiklikle yerel yönetimlerin, bağlı kuruluşlarının, yerel yönetim birliklerinin ve bunlar tarafından kurulan veya sermayesinin yarısından fazlasına doğrudan ya da dolaylı olarak sahip olunan şirketlerin yeni şirket veya kooperatif kurması, mevcut veya kurulacak şirket ve kooperatiflere sermaye katılımında bulunması ile bedelsiz devir yoluyla olanlar dahil her türlü pay edinimi ve ortaklık işlemi Cumhurbaşkanının iznine bağlı kılınmıştır. Böylece yerel yönetimlerin şirketleşme ve iştirak siyasaları bakımından genel ve önleyici bir ön izin rejimi kurulmuştur. Madde metni şöyledir: “MADDE 17- 24/11/1994 tarihli ve 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanunun 26 ncı maddesinin dördüncü fıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. ‘Mahalli yönetimler, bağlı kuruluşları, mahalli yönetim birlikleri ve bunlar tarafından kurulan şirketler ile bunların doğrudan doğruya ya da dolaylı olarak, birlikte veya ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlasına sahip oldukları şirketlerin yeni şirket kurması, kooperatif kurması, yarısından fazla hissesine sahip olduğu kooperatiflerin yeni şirket veya kooperatif kurması, mevcut veya kurulacak şirketlere veya kooperatiflere sermaye katılımında bulunulması, bedelsiz devir yoluyla olanlar da dahil olmak üzere her türlü hisse edinimi, şirket veya kooperatife ortak olunması Cumhurbaşkanının iznine tabidir."

Düzenlemenin gerekçesinde, yerel yönetimlerin şirket kurması ve sermaye katılımına ilişkin mevcut hükümlerin dolaylı veya bedelsiz (hibe yoluyla) şirket edinimi bakımından yeterince açık olmadığı, bu belirsizliğin uygulamada aksaklıklara yol açtığı ifade edilmektedir. Gerekçeye göre söz konusu belirsizlik, belediyelerin bedelsiz şirket edinimi veya belediye şirketleri aracılığıyla yeni şirketler kurulması uygulamalarının yaygınlaşmasına neden olmakta ve bu durum da denetimin zayıfladığı bir alan yaratmakta ve özellikle belediyelerin görev alanı dışında kalan ya da mali açıdan yetersiz veya riskli şirketlere kamu kaynağı aktarılması sonucunu doğurabilmektedir. Kanun koyucu, bu sorunların giderilmesi amacıyla yerel yönetimlerin dolaylı veya bedelsiz şirket edinimi ile şirket ve kooperatiflere ortak olma süreçlerinin kurala bağlanmasını hedeflediğini belirtmektedir. Gerekçe şöyle: “Mahalli yönetimlerin şirket kurması, mevcut veya kurulacak şirketlere sermaye katılımında bulunması Cumhurbaşkanın iznine tabi olmasına rağmen dolaylı veya bedelsiz (hibe yoluyla) şirket edinimi hakkında madde hükmü yeterince açık olmadığı için uygulamada aksaklıklar yaşanmaktadır. Bu durum, belediyelerin bedelsiz şirket edinimi veya belediye şirketinin şirket kurması uygulamasının yaygınlaşmasına ve belediyelerin uygulamalarının denetimsiz alanda kalmasına ve bilhassa belediyelerin çalışma alanında kalmayan veya mali durumu yetersiz ya da riskli olan şirketlere kamu kaynağının harcanmasına sebep olmaktadır. Düzenleme ile mahalli yönetimlerin, bunların bağlı kuruluşlarının, bu yönetimlerin üyesi oldukları birliklerin, bunlar tarafından kurulan şirketlerin ve bunların doğrudan doğruya ya da dolaylı olarak birlikte veya ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlasına sahip oldukları şirketlerin dolaylı veya bedelsiz (hibe yoluyla) şirket edinimi ile kooperatif kurulması, bunlara ortak olunması gibi iktisadi teşekküllere her türlü hisse, şirket, kooperatif ediniminin kurala bağlanması ve kurulmuş olan şirketlerde daha sonra yapılacak diğer türlü edinimlerin Cumhurbaşkanı onayına tabi kılınması amaçlanmaktadır.”

Ancak gerek yasa metninin kapsamı gerekse öngörülen izin sürecinin niteliği, düzenlemenin etkilerinin yalnızca gerekçede belirtilen sınırlı sorun alanıyla sınırlı kalıp kalmadığı sorusunu gündeme getirmektedir. Belediyelerin şirket kurma ve iştirak etme yetkilerinin tamamının Cumhurbaşkanı iznine bağlı kılınması, yerel yönetimlerin karar alma serbestisi ve araç seçme yetkisi bakımından anayasal ve uluslararası hukuk düzeyinde değerlendirilmesi gereken sonuçlar doğurmaktadır.

Bu çalışma, söz konusu yasal düzenlemeyi iki temel normatif mihenk taşı ışığında incelemeyi amaçlamaktadır. İlk olarak Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 127. maddesinde yer alan yerel yönetim tanımı, yönetsel vasilik (vesayet) anlayışı ve yerel özerkliğin anayasal sınırları ele alınacaktır. İkinci olarak, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın ilgili hükümleri, Türkiye’nin koyduğu çekinceler de dikkate alınarak değerlendirilecek ve düzenlemenin Şart’ın öngördüğü yerel özerklik ölçünleriyle uyumu tartışılacaktır. Bu çerçevede çalışma, yasa metni ile gerekçesi arasındaki ilişkiyi de dikkate alarak, yeni düzenlemenin yerel yönetimlerin araçsal özerkliği üzerindeki etkisini ortaya koymayı hedeflemektedir.

Amaç ve Hedefler

Bu çalışmanın temel amacı, belediyelerin şirket kurma ve şirketlere iştirak etme yetkilerinin Cumhurbaşkanı iznine bağlanmasını öngören yasal düzenlemeyi, yerel yönetim özerkliğinin anayasal ve uluslararası hukuk boyutları çerçevesinde incelemektir. Çalışma, söz konusu düzenlemenin yalnızca teknik bir yönetsel denetim önlemi olup olmadığını değil, yerel yönetimlerin karar alma özgürlüğü ve araç seçme yetkisi üzerindeki etkilerini de değerlendirmeyi hedeflemektedir.

Bu genel amaç doğrultusunda çalışmanın somut hedefleri şunlardır:

Anayasal Çerçeveyi Ortaya Koymak: Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 127. maddesi ışığında yerel yönetim kavramını, yönetsel vasilik anlayışını ve yerel özerkliğin anayasal sınırlarını çözümlemek, belediyelerin şirketleşme ve iştirak yetkilerinin bu çerçevede nasıl konumlandığını tartışmak.

Düzenlemenin Niteliğini Belirlemek: İncelenen yasal değişikliğin, yönetsel vasiliğin hukuka uygunluk denetimi sınırları içinde kalıp kalmadığını veya yerindelik denetimine dönüşen genel ve önleyici bir izin rejimi oluşturup oluşturmadığını ortaya koymak.

Uluslararası Hukuk Boyutunu Değerlendirmek: Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın ilgili hükümlerini ve Türkiye’nin koyduğu çekinceleri dikkate alarak, düzenlemenin Şart’ın öngördüğü yerel özerklik ölçünleriyle uyumunu incelemek.

Gerekçe–Norm İlişkisini İrdelemek: Kanun gerekçesinde belirtilen amaçlar ile düzenlemenin normatif kapsamı arasındaki ilişkiyi çözümleyerek, getirilen önlemlerin gerekçede ifade edilen sorunlarla orantılı olup olmadığını değerlendirmek.

Yerel Özerklik Üzerindeki Etkiyi Saptamak: Düzenlemenin belediyelerin araçsal ve işlevsel özerkliği üzerindeki etkilerini ortaya koyarak, yerel demokrasi ve yerinden yönetim ilkeleri bakımından doğurduğu sonuçları saptamak.

Bu hedefler doğrultusunda çalışma, belediyelerin şirketleşme ve iştirak yetkilerine ilişkin yeni düzenlemenin, Anayasa ve Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı çerçevesinde nasıl konumlandırılması gerektiğine ilişkin hukuksal bir değerlendirme sunmayı amaçlamaktadır.

Araştırma Soruları

Bu çalışma, belediyelerin şirket kurma ve şirketlere iştirak etme yetkilerinin Cumhurbaşkanı iznine bağlanmasını öngören yasal düzenlemeyi anayasal ve uluslararası hukuk bakış açısından değerlendirmek amacıyla aşağıdaki araştırma sorularına yanıt aramaktadır:

Belediyelerin şirket kurma ve iştirak etme yetkileri, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 127. maddesinde tanımlanan yerel yönetim kavramı ve yönetsel vasilik anlayışı çerçevesinde nasıl konumlandırılmalıdır?

İncelenen yasal düzenleme, yönetsel vasiliğin hukuka uygunluk denetimiyle sınırlı kalması ilkesine uygun mudur, yoksa yerel yönetimlerin karar alma özgürlüğünü sınırlayan önleyici ve yerindelik temelli bir izin rejimi mi kurmaktadır?

Belediyelerin her türlü şirket ve kooperatif ediniminin Cumhurbaşkanı iznine bağlı kılınması, yerel yönetimlerin araçsal ve işlevsel özerkliği üzerinde ne tür etkiler doğurmaktadır?

Düzenlemenin kanun gerekçesinde ileri sürülen belirsizlik, denetim ve kamu kaynağının korunması gerekçeleri ile düzenlemenin normatif kapsamı ve yoğunluğu arasında bir orantı bulunmakta mıdır?

Söz konusu düzenleme, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın yerel özerkliğe ilişkin hükümleri bakımından nasıl değerlendirilmelidir ve Türkiye’nin koyduğu çekinceler, bu tür bir genel ön izin rejimini meşrulaştırmak için yeterli midir?

İncelenen yasal değişiklik, Anayasa ve Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı birlikte değerlendirildiğinde, yerel demokrasi ve yerinden yönetim ilkeleri açısından ne tür yapısal sonuçlar doğurmaktadır?

Bu sorular aracılığıyla çalışma, belediyelerin şirketleşme ve iştirak yetkilerine ilişkin yeni düzenlemenin, yalnızca yönetsel bir teknik düzenleme mi yoksa yerel özerkliğin sınırlarını yeniden tanımlayan bir normatif müdahale mi olduğu sorusuna hukuksal bir yanıt geliştirmeyi amaçlamaktadır.

YÖNTEM

Bu çalışma, nitel ve normatif bir hukuk araştırması olarak tasarlanmıştır. İncelemede, belediyelerin şirket kurma ve şirketlere iştirak etme yetkilerinin Cumhurbaşkanı iznine bağlanmasını öngören yasal düzenleme, anayasal ve uluslararası hukuk normları çerçevesinde öğretisel çözümleme yöntemiyle ele alınmaktadır. Çalışma, deneysel veri veya istatistiksel yöntemlere değil, norm metinlerinin, gerekçelerinin ve ilgili hukuksal ilkelerin sistemli değerlendirilmesine dayanmaktadır.

Araştırma kapsamında öncelikle, 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’un 26. maddesinde yapılan değişikliğin normatif içeriği ile kanun gerekçesi birlikte ele alınmış ve gerekçe ile düzenlemenin kapsamı arasındaki ilişki çözümlenmiştir. Bu bağlamda, düzenlemenin hedeflediği sorun alanı ile öngördüğü hukuksal araç arasındaki orantılılık ve uyum sorunu incelenmiştir.

Çalışmanın anayasal boyutunda, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 127. maddesi esas alınarak yerel yönetim kavramı, yönetsel vasilik anlayışı ve yerel özerkliğin sınırları öğretisel yorum yöntemiyle değerlendirilmiştir. Bu aşamada, yerel yönetimlerin şirket kurma ve iştirak etme yetkilerinin anayasal sistem içindeki konumu ve bu yetkilere getirilen sınırlamaların vasilik sınırlarıyla uyumu tartışılmıştır.

Uluslararası hukuk boyutunda ise Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın ilgili hükümleri incelenmiş ve Türkiye’nin Şart’a koyduğu çekinceler de dikkate alınarak düzenlemenin Şart’ın öngördüğü yerel özerklik ölçünleriyle uyumu değerlendirilmiştir. Bu çerçevede, Şart’ın lafzı kadar Avrupa Konseyi organlarının yerleşik yorum ve ilkeleri de referans alınmıştır.

Çalışma, karşılaştırmalı hukuk incelemesi veya yargı içtihadının ayrıntılı çözümlemesi gibi alanlara sınırlı ölçüde değinmekte ve esas olarak ‘norm–gerekçe–ilke’ ilişkisi üzerinden bir hukuksal değerlendirme sunmayı amaçlamaktadır. Bu yönüyle araştırma, mevcut düzenlemenin hukuksal niteliğini ve yerel özerklik üzerindeki etkilerini ortaya koymaya odaklanan eleştirel fakat betimleyici bir yöntem izlemektedir.

KURAMSAL ÇERÇEVE

Yerel yönetimlerin yetki alanı ve bu yetkilere getirilen sınırlamaların değerlendirilmesi, yalnızca pozitif hukuk kurallarına dayanılarak değil, aynı zamanda yerel özerklik, yönetsel vasilik ve yerinden yönetim kavramları çerçevesinde ele alınmalıdır. Bu çalışma, belediyelerin şirket kurma ve şirketlere iştirak etme yetkilerinin Cumhurbaşkanı iznine bağlanmasını söz konusu kavramların oluşturduğu kuramsal zemin üzerinden değerlendirmektedir.

Yerinden Yönetim ve Yerel Özerklik

Yerinden yönetim ilkesi, kamu hizmetlerinin halka en yakın yönetsel birimler tarafından yürütülmesini esas alır ve demokratik yönetim anlayışının temel unsurlarından biri olarak kabul edilir. Yerel özerklik ise bu ilkenin kurumsal ifadesi olup, yerel yönetimlerin kendi sorumluluk alanları içinde karar alma özgürlüğüne, örgütlenme yeteneğine ve yönetsel araç seçme özgürlüğüne sahip olmasını gerektirir. Bu bağlamda yerel özerklik, yalnızca görevlerin yerel yönetimlere devredilmesini değil, bu görevlerin nasıl yerine getirileceğine ilişkin takdir yetkisinin de yerel düzeyde kullanılmasını ifade eder. Yerel yönetimlerin şirket kurma ve şirketlere iştirak etme yetkileri, bu takdir yetkisinin araçsal görünümünü oluşturur. Kamu hizmetlerinin doğrudan yönetim eliyle değil, şirketler veya benzeri iktisadi teşekküller aracılığıyla yürütülmesi, çağdaş yerel yönetim uygulamalarında yaygın olarak başvurulan bir yöntemdir. Bu nedenle şirketleşme ve iştirak yetkileri, yerel özerkliğin ikincil bir unsuru değil, işlevsel boyutunun tamamlayıcı parçası olarak değerlendirilmelidir.

Yönetsel Vasilik Kavramı ve Sınırları

Yönetsel vasilik, merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerindeki sınırlı denetim yetkisini ifade eder ve tekil (üniter) devlet yapısının bir gereği olarak kabul edilir. Bununla birlikte vasilik yetkisi, yerel yönetimlerin hiyerarşik olarak merkeze bağlı olduğu anlamına gelmez. Kuramsal olarak yönetsel vasilik, olağan dışı, kanunla açıkça belirlenmiş ve ağırlıklı olarak hukuka uygunluk denetimiyle sınırlı bir müdahale biçimi olarak tanımlanır. Yerel yönetim yazınında vasilik yetkisinin sınırlarını aşan düzenlemeler, yerel özerkliğin zedelenmesi veya işlevsiz duruma gelmesi riskini doğurur. Özellikle yerel yönetimlerin karar alma süreçlerinin genel ve sürekli bir ön izne bağlanması, vasilik denetiminin yerindelik denetimine dönüşmesi olarak kabul edilmektedir. Bu tür düzenlemeler, yerel yönetimlerin kendi sorumlulukları altında karar alma yeteneğini ortadan kaldırabilmektedir.

Araçsal (İşlevsel) Özerklik Kavramı

Kuramsal çerçevenin üçüncü ayağını, yerel özerkliğin araçsal veya işlevsel boyutu oluşturmaktadır. Araçsal özerklik, yerel yönetimlerin kendilerine verilen görevleri yerine getirirken hangi yönetsel, mali ve örgütsel araçları kullanacaklarına özgürce karar verebilmelerini ifade eder. Bu bağlamda, yetkilerin tanınması kadar bu yetkilerin nasıl kullanılacağına ilişkin özgürlük de önem taşır. Belediyelerin şirket kurma, şirketlere iştirak etme veya kooperatiflere ortak olma yetkileri, araçsal özerkliğin somut görünümlerindendir. Bu yetkilerin genel ve önleyici bir izin mekanizmasına bağlı kılınması, yerel yönetimlerin görevlerini yerine getirirken kullanabilecekleri araçların merkezi yönetim tarafından belirlenmesi sonucunu doğurur. Kuramsal olarak bu durum, yerel özerkliğin varlığını korusa dahi, içeriğinin boşaltılması riskini beraberinde getirir.

Kuramsal Çerçevenin Çalışmaya Katkısı

Bu çalışma, yukarıda ortaya konulan kuramsal çerçeve ışığında, belediyelerin şirketleşme ve iştirak yetkilerine getirilen sınırlamayı, yalnızca yetki devri veya denetim sorunu olarak değil, yerel özerkliğin araçsal boyutunu etkileyen yapısal bir müdahale olarak ele almaktadır. Bu çerçeve, düzenlemenin Anayasa ve Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı bakımından değerlendirilmesinde temel referans noktalarını oluşturmaktadır.

YASAL ÇERÇEVE

Belediyelerin şirket kurma ve şirketlere iştirak etme yetkileri, Türk hukukunda birden fazla normatif kaynağa dayanmaktadır. Bu yetkilerin kapsamı ve sınırları, başta Anayasa olmak üzere belediye mevzuatı, kamu iktisadi teşebbüslerine ilişkin düzenlemeler ve son olarak 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun çerçevesinde şekillenmektedir. İncelenen yasal değişikliğin hukuksal niteliğinin doğru değerlendirilebilmesi için, söz konusu düzenlemelerin sistemli bütünlük içinde ele alınması gerekmektedir.

Anayasal Çerçeve

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 127. maddesi, yerel yönetimleri “il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organları seçmenler tarafından seçilen kamu tüzel kişileri” olarak tanımlamaktadır. Aynı maddede, merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerindeki yönetsel vasilik yetkisinin kapsamı da belirlenmiş ve bu yetkinin, yerel hizmetlerin yönetimin bütünlüğü içinde yürütülmesi ve kamu görevlerinde birlik sağlanması amacıyla kullanılabileceği ifade edilmiştir. Anayasal düzenleme, yerel yönetimlere tanınan özerkliği mutlak bir serbestlik olarak değil, yönetsel vasilik le dengelenmiş bir yerinden yönetim modeli olarak öngörmektedir. Bu çerçevede belediyelerin şirket kurma ve iştirak etme yetkileri, Anayasa’da açıkça düzenlenmemiş olmakla birlikte, yerel ortak gereksinmelerin karşılanmasına yönelik araçlar kapsamında dolaylı olarak anayasal koruma alanı içinde değerlendirilmektedir.

Belediye Mevzuatı ve Şirketleşme Yetkisi

5393 sayılı Belediye Kanunu, belediyelere görev ve yetkileri çerçevesinde şirket kurma ve şirketlere iştirak etme olanağı tanımaktadır. Kanun’un ilgili hükümleri uyarınca belediyeler, görev alanlarıyla sınırlı olmak kaydıyla ve belediye meclisinin kararıyla, kamu hizmetlerinin yürütülmesi amacıyla şirket kurabilmekte veya mevcut şirketlere ortak olabilmektedir. Bu düzenleme, belediye meclisini şirketleşme ve iştirak kararlarının asli karar organı olarak konumlandırmaktadır. Belediye şirketleri, her ne kadar özel hukuk hükümlerine bağlı olmakla birlikte, kuruluş amaçları ve kamu kaynağı kullanımı nedeniyle kamu hukuku ile yakın bir ilişki içinde etkinlik göstermektedir. Bu nedenle belediye şirketlerine ilişkin düzenlemeler hem yerel yönetimlerin özerkliği hem de kamu kaynaklarının korunması bakımından duyarlı bir dengeyi gerektirmektedir.

4046 Sayılı Kanun ve Özelleştirme Hukuku Bağlamı

4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun, esas itibarıyla kamuya ait iktisadi varlıkların özelleştirilmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemektedir. Kanun’un 26. maddesi, kamu yönetimlerinin şirket kurma ve sermaye katılımına ilişkin sınırlamalar getiren hükümler içermektedir. İncelenen düzenleme ile bu maddenin dördüncü fıkrası değiştirilmiş ve yerel yönetimlerin ve bunlara bağlı kuruluşların şirket kurma, şirketlere iştirak etme ve her türlü pay edinimi işlemleri Cumhurbaşkanı iznine bağlı kılınmıştır. Bu değişiklikle birlikte, belediyelerin şirketleşme ve iştirak yetkileri, klasik belediye mevzuatı çerçevesinden çıkarılarak, özelleştirme hukukunun merkezi ve izin temelli mantığı içine alınmıştır. Böylece yerel yönetimlerin iktisadi etkinliklerine ilişkin karar süreçlerinde merkezi yürütme organının rolü belirgin biçimde artırılmıştır.

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı ve Türkiye’nin Çekinceleri

Türkiye’nin 1988 yılında imzalayıp 1992 yılında yürürlüğe koyduğu Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, yerel yönetimlerin özerkliğine ilişkin uluslararası asgari ölçünleri belirlemektedir. Şart, Anayasa’nın 90. maddesi uyarınca usulüne uygun şekilde yürürlüğe girmiş bir uluslararası sözleşme olarak, iç hukukta kanun hükmündedir. Bu yönüyle Şart, yerel yönetimlere ilişkin yasal düzenlemelerin değerlendirilmesinde dikkate alınması gereken bağlayıcı bir normatif çerçeve sunmaktadır.

Şart’ın 3. maddesinde yerel özerklik, “yerel makamların, kanunlarla belirlenen sınırlar içinde, kamu işlerinin önemli bir bölümünü kendi sorumlulukları altında ve yerel halkın yararına düzenleme ve yönetme hakkı ve yeteneği” olarak tanımlanmaktadır. Aynı maddede, bu hakkın yerel makamların seçilmiş organları tarafından kullanılacağı vurgulanmaktadır. Bu tanım, yerel özerkliğin yalnızca görevlerin devrini değil, bu görevlerin yerine getirilmesinde karar alma ve araç seçme özgürlüğünü de içerdiğini göstermektedir.

Şart’ın 4. maddesi, yerel yönetimlerin yetkilerinin kapsamına ve kullanımına ilişkin temel ilkeleri düzenlemektedir. Maddenin özellikle üçüncü ve dördüncü fıkralarında, kamu sorumluluklarının halka en yakın makamlar tarafından kullanılması gerektiği ve yerel makamların kendilerine verilen yetkileri, kanunla belirlenen sınırlar içinde serbestçe kullanabilmeleri gerektiği belirtilmektedir. Bu hükümler, yerel yönetimlerin hizmet sunumunda kullanacakları örgütsel ve mali araçların seçiminde takdir yetkisine sahip olmalarını öngörmektedir.

Yönetsel vasiliğe ilişkin düzenleme ise Şart’ın 8. maddesinde yer almaktadır. Buna göre, yerel makamlar üzerindeki yönetsel denetim, kural olarak yalnızca hukuka uygunluk denetimi ile sınırlı olmalı ve yerindelik denetimi ise ancak kanunla açıkça öngörülen ve olağan dışı durumlarda olanaklı olmalıdır. Ayrıca denetimin kapsam ve yoğunluğunun korunmak istenen çıkarla orantılı olması gerektiği ifade edilmektedir.

Türkiye, Şart’ı onaylarken bazı maddelere çekince koymuştur. Bu çekinceler, ağırlıklı olarak yerel yönetimlerin mali özerkliği, personel rejimi ve merkezi yönetimin denetim yetkileriyle ilişkilidir. Bununla birlikte Türkiye, Şart’ın yerel özerkliğin tanımını içeren 3. maddesine ve yönetsel denetimin sınırlarını belirleyen 8. maddesine çekince koymamıştır. Dolayısıyla yerel yönetimlerin karar alma özgürlüğü ve yönetsel vasiliğin sınırlandırılması ilkeleri Türkiye bakımından bağlayıcılığını korumaktadır.

Bu çerçevede Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, belediyelerin şirket kurma ve şirketlere iştirak etme yetkilerinin değerlendirilmesinde, yalnızca genel bir ilke metni değil, Türkiye’nin taraf olduğu ve iç hukukta geçerli olan bir normatif referans olarak önem taşımaktadır. İncelenen yasal düzenlemenin, Şart’ın öngördüğü yerel özerklik ve yönetsel denetim ölçünleriyle uyumu çalışmanın ilerleyen bölümlerinde ayrıntılı olarak ele alınacaktır.

Yeni Düzenlemenin Hukuksal Konumu

4046 sayılı Kanun’da yapılan değişiklik, belediyelerin şirket kurma ve iştirak etme yetkilerini tümüyle ortadan kaldırmamakta, ancak bu yetkilerin kullanılmasını Cumhurbaşkanının ön iznine bağlamaktadır. Bu yönüyle düzenleme, belediyelerin söz konusu yetkilerini şartlı ve izinli bir yetki durumuna getirmektedir. Yasal çerçeve bakımından bu durum, belediyelerin yerel karar organları tarafından alınan kararların, merkezi yönetim tarafından önceden denetlenmesini öngören bir mekanizmanın kurulması anlamına gelmektedir. Bu mekanizmanın, yönetsel vasilik sınırları içinde kalıp kalmadığı ve yerel özerklik üzerindeki etkileri, çalışmanın ilerleyen bölümlerinde anayasal ve uluslararası hukuk ölçütleri ışığında ayrıca ele alınacaktır.

YAZIN TARAMASI

Yerel yönetimlerin özerkliği, yönetsel vasilik ve merkezi yönetimin denetim yetkileri, Türk anayasa hukuku ve yönetim hukuku yazınında uzun süredir tartışılan konular arasında yer almaktadır. Bu tartışmalar, özellikle yerel yönetimlerin karar alma özgürlüğünün kapsamı ve merkezi yönetimin müdahale sınırları ekseninde yoğunlaşmaktadır. İncelenen yasal düzenleme, bu klasik tartışmaları güncel bir normatif müdahale bağlamında yeniden gündeme getirmektedir.

Türk Hukuk Yazınında Yerel Özerklik ve Yönetsel Vasilik

Türk hukuk yazınında yerel özerklik, çoğunlukla Anayasa’nın 127. maddesi çerçevesinde ele alınmakta ve yerel yönetimlerin özerkliğinin mutlak olmadığı, yönetsel vasilik ile dengelendiği vurgulanmaktadır. Ancak öğretide egemen görüş, yönetsel vasiliğin olağan dışı, kanunla açıkça düzenlenmiş ve ağırlıklı olarak hukuka uygunluk denetimiyle sınırlı olması gerektiği yönündedir. Yerindelik denetiminin ise anayasal sistem içinde sınırlı ve olağan dışı bir alan olduğu kabul edilmektedir. Bu çerçevede bazı yazarlar, merkezi yönetimin önleyici izin mekanizmaları yoluyla yerel yönetimlerin karar süreçlerine sürekli müdahalesinin, yerel özerkliği işlevsiz duruma getirebileceğini ileri sürmektedir. Özellikle belediye meclislerinin takdir yetkisini ortadan kaldıran veya bu yetkiyi merkezi yönetimin onayına bağlayan düzenlemelerin yönetsel vasilik sınırlarını zorladığı öğretide sıkça dile getirilmektedir.

Belediye Şirketleri ve Araçsal Özerklik Tartışmaları

Belediyelerin şirket kurma ve şirketlere iştirak etme yetkileri, Türk yönetim hukuku yazınında görece daha sınırlı fakat giderek artan bir ilgiyle ele alınmaktadır. Bu alandaki çalışmalar, belediye şirketlerini bir yandan kamu hizmetlerinin etkili yürütülmesi bakımından esnek araçlar olarak değerlendirirken, diğer yandan kamu kaynağının kullanımı ve denetimi açısından riskli alanlar olarak görmektedir. Öğretide yaygın kabul gören yaklaşım, belediye şirketlerinin yerel yönetimlerin araçsal veya işlevsel özerkliğinin bir uzantısı olduğu yönündedir. Buna göre, yerel yönetimlere görev yüklemek yeterli değildir ve bu görevlerin hangi örgütsel ve mali araçlarla yerine getirileceğine karar verme yetkisi de yerel düzeyde kalmalıdır. Bu bağlamda şirketleşme ve iştirak yetkilerinin genel ve önleyici izin rejimlerine bağlı kılınması araçsal özerkliğin sınırlandırılması olarak değerlendirilmektedir.

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı Üzerine Yazın

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı gerek Türk hukuk yazınında gerekse karşılaştırmalı çalışmalarda yerel özerkliğin asgari ölçünlerini belirleyen temel bir referans metin olarak ele alınmaktadır. Yazında özellikle Şart’ın 3. ve 8. maddeleri üzerinde durulmakta ve yerel yönetimlerin karar alma özgürlüğü ile yönetsel denetimin sınırları arasındaki denge tartışılmaktadır. Öğretide baskın görüş, Şart’ın yönetsel denetimi kural olarak hukuka uygunlukla sınırladığı ve önleyici, genel izin mekanizmalarına uzak durduğu yönündedir. Türkiye’nin Şart’a koyduğu çekincelerin ise bu temel yaklaşımı tümüyle ortadan kaldırmadığı ve özellikle 3. ve 8. maddeler bakımından bağlayıcılığın devam ettiği vurgulanmaktadır. Bu nedenle merkezi yönetimin yerel yönetimlerin araç seçimine sistemli biçimde müdahale eden düzenlemelerinin Şart’la uyumu yazında eleştirel biçimde değerlendirilmektedir.

Yazındaki Boşluk ve Çalışmanın Katkısı

Mevcut yazın, yerel özerklik, yönetsel vasilik ve belediye şirketleri konularını genellikle ayrı ayrı ele almakta ve şirketleşme ve iştirak yetkilerinin merkezi yürütme organının ön iznine bağlanmasının anayasal ve uluslararası hukuk bakımından birlikte değerlendirilmesine sınırlı ölçüde yer vermektedir. Özellikle 4046 sayılı Kanun’da yapılan son değişiklik bağlamında, ‘gerekçe–norm’ ilişkisini ve ön izin rejiminin yapısal etkilerini bütüncül biçimde ele alan çalışmalar henüz yeterince gelişmemiştir. Bu çalışma, söz konusu boşluğu doldurmayı amaçlamakta ve belediyelerin şirket kurma ve iştirak etme yetkilerine getirilen sınırlamayı Anayasa’nın 127. maddesi ile Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nı birlikte dikkate alan bir çözümleme ile değerlendirmektedir. Bu yönüyle çalışma, yerel özerkliğin araçsal boyutuna odaklanan normatif bir katkı sunmayı hedeflemektedir.

ÇÖZÜMLEME

Ön izin rejimi, yerel yönetimlerin kendi yetki alanlarına giren bir konuda karar almadan önce merkezi yönetimin takdirine bağlı kılınmasıdır ve bu yönüyle klasik vasilik denetiminden ayrılır.

Anayasa’nın 127. Maddesi Çerçevesinde Ön İzin Rejiminin Değerlendirilmesi

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 127. maddesi, yerel yönetimleri ortak yerel gereksinmeleri karşılamak üzere kurulan ve karar organları seçimle oluşan kamu tüzel kişileri olarak tanımlamaktadır. Aynı maddede merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerindeki yönetsel vasilik yetkisi kabul edilmekle birlikte bu yetkinin amacı ve sınırları açıkça belirlenmiştir. Buna göre yönetsel vasilik, yerel hizmetlerin yönetimin bütünlüğü içinde yürütülmesi, kamu görevlerinde birlik sağlanması ve kamu yararının korunması amacıyla kullanılabilecek olağan dışı bir denetim mekanizmasıdır.

Anayasa’nın 127. maddesinden çıkan temel ilke, yerel yönetimlerin merkezi yönetime hiyerarşik olarak bağlı olmadığı, buna karşılık sınırlı bir vasilik denetimine bağlı olduklarıdır. Bu çerçevede yönetsel vasilik, yerel yönetimlerin kararlarını önceden belirleyen veya onların yerine geçen bir yetki değil, alınan kararların hukuka uygunluğunu denetlemeye yönelik ikincil bir müdahale biçimi olarak anlaşılmaktadır. Anayasa Mahkemesi içtihadında da yönetsel vasiliğin, yerel özerkliği ortadan kaldıracak veya işlevsiz kılacak biçimde genişletilemeyeceği vurgulanmaktadır.

Belediyelerin şirket kurma ve şirketlere iştirak etme yetkilerinin tümünün Cumhurbaşkanı iznine bağlanması, bu anayasal çerçeve bakımından özel bir önem taşımaktadır. Zira söz konusu düzenleme, belirli bir işlem veya olağan dışı bir durum için değil, belediyelerin şirketleşme ve iştirak alanındaki bütün kararlarını kapsayan genel ve önleyici bir izin rejimi öngörmektedir. Bu durum, yönetsel vasiliğin klasik denetim anlayışından uzaklaşarak, yerel karar süreçlerine doğrudan etki eden bir mekanizmaya dönüşmesi riskini beraberinde getirmektedir.

Ön izin rejiminin kapsamının bu denli geniş tutulması, belediye meclislerinin yerel hizmetlerin yürütülmesine ilişkin araç seçme yetkisini sınırlandırmakta ve yerel yönetimlerin karar alma sürecini merkezi yürütme organının takdirine bağımlı kılmaktadır. Bu bağlamda düzenlemenin, yönetsel vasiliğin hukuka uygunluk denetimiyle sınırlı kalması gerektiği yönündeki anayasal ilkeyle ne ölçüde bağdaştığı tartışmaya açıktır.

Dolayısıyla Anayasa’nın 127. maddesi açısından temel sorun, düzenlemenin yerel yönetimlerin şirket kurma ve iştirak etme yetkisini tümüyle ortadan kaldırıp kaldırmadığı değil, bu yetkinin kullanılmasını sürekli ve genel bir ön izne tabi kılarak yerel özerkliğin anayasal güvencesini zayıflatıp zayıflatmadığıdır. Bu sorunun yanıtı, düzenlemenin yönetsel vasilik sınırları içinde kalıp kalmadığının belirlenmesi bakımından belirleyici niteliktedir.

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın 8. Maddesi Işığında Yönetsel Denetimin Niteliği

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın 8. maddesi, yerel yönetimler üzerindeki yönetsel denetimin kapsam ve sınırlarını açık biçimde düzenlemektedir. Maddenin birinci fıkrasına göre, yerel makamlar üzerindeki yönetsel denetim, kural olarak yalnızca hukuka uygunluk denetimi ile sınırlıdır. Yerindelik denetimi ise ancak kanunla açıkça öngörülmüş olması ve olağan dışı nitelik taşıması durumunda olanaklı kabul edilmektedir.

Şart’ın 8. maddesinin ikinci ve üçüncü fıkraları, denetimin ölçülülük ilkesine uygun olması gerektiğini vurgulamaktadır. Buna göre yönetsel denetimin kapsamı ve yoğunluğu, korunmak istenen kamu yararıyla orantılı olmalı ve yerel makamların takdir yetkisini anlamsız kılacak bir müdahaleye dönüşmemelidir. Bu hükümler, yönetsel denetimin yerel özerkliği sınırlayan değil, onu dengeleyen bir mekanizma olması gerektiği anlayışına dayanmaktadır.

Türkiye, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nı onaylarken 8. maddeye çekince koymamıştır. Bu durum, yerel yönetimler üzerindeki yönetsel denetimin hukuka uygunlukla sınırlı olması ve önleyici nitelik taşımaması gerektiği ilkesinin Türkiye bakımından bağlayıcı olduğunu göstermektedir. Dolayısıyla belediyelerin şirket kurma ve iştirak etme yetkilerinin değerlendirilmesinde, Şart’ın 8. maddesi önemli bir normatif referans noktası oluşturmaktadır.

İncelenen yasal düzenleme, belediyelerin şirket ve kooperatif edinimine ilişkin kararlarını, herhangi bir hukuka aykırılık saptaması aranmaksızın Cumhurbaşkanının ön iznine bağlamaktadır. Bu yönüyle düzenleme, yerel yönetimlerin somut işlem ve kararlarının sonradan denetlenmesini değil, karar alma yetkisinin kullanılmasını önceden ve genel olarak sınırlamayı hedeflemektedir. Şart’ın 8. maddesi bakımından bu tür bir mekanizmanın, hukuka uygunluk denetimi sınırlarını aşarak yerindelik denetimine yaklaşan bir nitelik taşıdığı ileri sürülebilir.

Ayrıca ön izin rejiminin, belediyelerin görev alanı içinde kalan ve kamu hizmetiyle doğrudan bağlantılı şirketleşme kararlarını da kapsaması, denetimin ölçülülüğü açısından da tartışmalıdır. Şart’ın öngördüğü denge anlayışı, merkezi yönetimin yerel yönetimlerin tüm araç tercihlerine sistemli biçimde müdahale etmesini değil, olağan dışı ve somut risklere dayalı bir denetimi esas almaktadır.

Bu çerçevede Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın 8. maddesi, incelenen düzenlemenin yalnızca ulusal anayasal ilkeler bakımından değil, Türkiye’nin taraf olduğu uluslararası yükümlülükler açısından da değerlendirilmesini gerekli kılmaktadır. Düzenlemenin Şart’ın öngördüğü yönetsel denetim ölçünleriyle ne ölçüde uyumlu olduğu, yerel özerkliğin korunması bakımından merkezi bir tartışma alanı oluşturmaktadır.

‘Gerekçe–Norm’ Orantısızlığı ve Ön İzin Rejiminin Yapısal Sonuçları

İncelenen yasal düzenlemenin gerekçesi ile normatif içeriği arasındaki ilişki, düzenlemenin anayasal ve uluslararası hukuk bakımından değerlendirilmesinde merkezi bir öneme sahiptir. Zira kanun koyucunun ortaya koyduğu gerekçeler, getirilen sınırlamaların amacını, kapsamını ve ölçüsünü anlamada temel referans noktası oluşturmaktadır. Bu bağlamda, gerekçede dile getirilen sorun alanları ile düzenlemenin öngördüğü genel ve önleyici izin rejimi arasındaki uyum ve orantı, ayrıca incelenmeye gereksinim duymaktadır.

Kanun gerekçesinde, yerel yönetimlerin dolaylı veya bedelsiz (hibe yoluyla) şirket edinimine ilişkin hükümlerin yeterince açık olmamasının uygulamada aksaklıklara yol açtığı belirtilmektedir. Gerekçeye göre bu belirsizlik, belediyelerin görev alanı dışında kalan veya mali açıdan yetersiz ve riskli şirketlere kamu kaynağı aktarmasına neden olabilmekte ve bu durum da denetimin zayıfladığı bir alan yaratmaktadır. Dolayısıyla kanun koyucunun temel kaygısı, belirli türdeki şirket edinimlerinin ve dolaylı işlemlerin denetim dışı kalması olarak ortaya konulmaktadır.

Buna karşılık düzenlemenin normatif içeriği, gerekçede işaret edilen sınırlı sorun alanını aşan bir kapsam öngörmektedir. Değiştirilen hüküm, yalnızca dolaylı veya bedelsiz şirket edinimlerini değil, yerel yönetimlerin ve bunlara bağlı kuruluşların her türlü şirket ve kooperatif kurma, sermaye katılımı ve ortaklık işlemini istisnasız biçimde Cumhurbaşkanının iznine tabi kılmaktadır. Bu yönüyle norm, gerekçede belirtilen belirsizlikleri gidermenin ötesine geçerek, belediyelerin şirketleşme ve iştirak alanındaki tüm takdir yetkisini kapsayan genel bir denetim mekanizması oluşturmaktadır.

Bu durum, gerekçe ile norm arasında amaç–araç uyumu ve ölçülülük bakımından bir orantısızlık bulunduğu izlenimini doğurmaktadır. Hedef, belirli riskli işlemlerin denetim altına alınması ise, bu amaca daha dar, somut ve hedeflenmiş araçlarla ulaşılması olanaklı iken, tüm şirketleşme ve iştirak kararlarının önceden izne bağlanması yerel yönetimlerin araçsal özerkliğini geniş ölçüde sınırlayan bir sonuç doğurmaktadır. Normun bu genişliği, gerekçede belirtilen sorunlarla birebir ilişkilendirilememektedir.

Ön izin rejiminin yapısal sonuçları da bu noktada önem kazanmaktadır. Belediyelerin şirket kurma ve iştirak etme kararlarının, yerel meclislerin takdir alanından çıkarılarak merkezi yürütme organının onayına bağlanması, yerel yönetimlerin karar alma süreçlerinde sistemli bir bağımlılık ilişkisi yaratmaktadır. Bu mekanizma, yalnızca hukuka aykırı veya riskli işlemleri engellemeyi değil, yerel yönetimlerin hizmet sunumunda kullanacakları araçların seçiminde merkezi yönetimin belirleyici duruma gelmesini beraberinde getirmektedir.

Bu tür bir önleyici izin rejimi, yönetsel vasiliğin klasik denetim mantığından farklı olarak, yerel yönetimlerin henüz alınmamış kararları üzerinde sürekli bir filtre işlevi görmektedir. Yapısal düzeyde bu durum, yerel özerkliğin hukuken tanınmaya devam ettiği, ancak uygulamada daraltıldığı bir yönetişim modeline işaret etmektedir. Yerel yönetimlerin sorumluluk alanları korunurken, bu alanlarda hangi araçların kullanılabileceğine ilişkin takdir yetkisinin merkezileştirilmesi, yerinden yönetim ilkesinin içeriğini zayıflatma gizil gücü taşımaktadır.

Sonuç olarak, gerekçede ifade edilen denetim ve belirsizlik sorunları ile düzenlemenin öngördüğü genel ve önleyici izin rejimi arasında açık bir ölçü ve kapsam uyumsuzluğu bulunmaktadır. Bu uyumsuzluk, düzenlemenin yalnızca teknik bir denetim iyileştirmesi olarak değil, yerel yönetimlerin şirketleşme ve iştirak siyasalarını yapısal biçimde yeniden tanımlayan bir müdahale olarak değerlendirilmesini gerekli kılmaktadır. Bu yapısal etki, çalışmanın sonuç bölümünde Anayasa ve Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı ışığında bütüncül olarak ele alınacaktır.

SONUÇ VE DEĞERLENDİRME

Bu çalışma, belediyelerin şirket kurma ve şirketlere iştirak etme yetkilerinin Cumhurbaşkanı iznine bağlanmasını öngören yasal düzenlemeyi, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 127. maddesi ile Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı çerçevesinde değerlendirmiştir. İnceleme sonucunda ulaşılan bulgular, düzenlemenin hem anayasal düzeyde hem de Türkiye’nin taraf olduğu uluslararası yükümlülükler bakımından ciddi hukuksal sorunlar içerdiğini ortaya koymaktadır.

Anayasa Bakımından Değerlendirme

Anayasa’nın 127. maddesi, yerel yönetimlere yerel ortak gereksinmelerin karşılanması amacıyla karar alma ve bu kararları yaşama geçirecek araçları seçme yetkisi tanımakta ve merkezi yönetimin denetimini ise yönetsel vasilik ile sınırlamaktadır. Yönetsel vasilik, anayasal sistem içinde yerel yönetimlerin karar alma süreçlerini önceden belirleyen veya bu süreçleri sürekli bir izne bağlayan bir mekanizma olarak değil, olağan dışı ve sonradan yapılan bir hukuka uygunluk denetimi olarak öngörülmüştür. Bu çerçevede, belediyelerin şirket kurma ve iştirak etme yetkilerinin tamamının, herhangi bir somut hukuka aykırılık veya olağan dışı durum aranmaksızın Cumhurbaşkanı iznine bağlı kılınması, yönetsel vasiliğin anayasal sınırlarını aşmaktadır. Düzenleme, yerel yönetimlerin şirketleşme ve iştirak alanındaki tüm kararlarını genel ve sürekli bir ön izne bağlayarak, yerel karar organlarının takdir yetkisini ortadan kaldırmaktadır. Bu nedenle söz konusu düzenleme, yönetsel vasiliğin yerindelik denetimine dönüşmesi sonucunu doğurmakta ve yerel özerkliğin anayasal güvencesini zayıflatmaktadır. Bu yönüyle düzenlemenin, Anayasa’nın 127. maddesiyle bağdaşmadığı ve anayasal aykırılık sorunu doğurduğu sonucuna varılmaktadır.

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı Bakımından Değerlendirme

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın 3. maddesi, yerel yönetimlerin kamu işlerinin önemli bir bölümünü kendi sorumlulukları altında ve serbestçe düzenleme hakkını tanımlamakta ve 8. maddesi ise yönetsel denetimin kural olarak hukuka uygunlukla sınırlı olması gerektiğini açıkça hükme bağlamaktadır. Türkiye, bu maddelere çekince koymamış olup, söz konusu hükümler Türkiye bakımından bağlayıcıdır. İncelenen düzenleme, belediyelerin şirket kurma ve iştirak etme kararlarını, henüz alınmadan önce merkezi yürütme organının iznine bağlı kılarak, Şart’ın öngördüğü denetim modelinden açık biçimde ayrılmaktadır. Bu durum, yönetsel denetimin önleyici, genel ve sürekli bir mekanizma durumuna gelmesi sonucunu doğurmakta ve yerel yönetimlerin araçsal özerkliğini anlamsızlaştırmaktadır. Şart bakımından yönetsel denetimin kabul edilebilirliği, yalnızca hukuka uygunluk denetimiyle sınırlı olması ve ölçülülük ilkesine uygunluğu koşuluna bağlıdır. Belediyelerin görev alanı içinde kalan ve kamu hizmetiyle doğrudan bağlantılı şirketleşme kararlarının dahi ön izne bağlı kılınması, bu ölçütlerle bağdaşmamaktadır. Dolayısıyla düzenleme, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın 3. ve 8. maddeleriyle uyumlu değildir.

Genel Sonuç

Sonuç olarak, belediyelerin şirket kurma ve iştirak etme yetkilerinin Cumhurbaşkanı iznine bağlanması, gerek Anayasa’nın 127. maddesi gerekse Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı çerçevesinde yerel özerkliğin sınırlarını aşan bir müdahale niteliği taşımaktadır. Kanun gerekçesinde ileri sürülen denetim ve belirsizlik sorunları, bu denli geniş ve önleyici bir izin rejimini meşrulaştırmaya yeterli değildir. Bu bağlamda düzenleme, yerel yönetimlerin şirketleşme ve iştirak yetkilerini disiplin altına alan dar kapsamlı bir teknik düzenleme olarak değil, yerel özerkliğin araçsal boyutunu yapısal biçimde daraltan, anayasal ve uluslararası hukukla uyumu sorunlu bir normatif müdahale olarak değerlendirilmelidir. Bu yönleriyle düzenleme, yerel yönetimlerin yetkilerini tümüyle ortadan kaldırmamakla birlikte, bu yetkilerin kullanılmasını merkezi yürütmenin takdirine bağlı kılarak yerel özerkliği biçimsel düzeyde koruyan, fakat içeriksel olarak daraltan bir vasilik modeline işaret etmektedir.

 

Kaynakça

 

Avrupa Konseyi. (1985). Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı. Strasbourg.

Gözler, K. (2019). İdare hukuku (Cilt I). Bursa: Ekin Yayınları.

Günday, M. (2022). İdare hukuku (11. bs.). Ankara: İmaj Yayınevi.

Özbudun, E. (2021). Türk anayasa hukuku (17. bs.). Ankara: Yetkin Yayınları.

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası. (1982).

4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun. (1994).