Yargısal Mimarinin Dönüşümüyle Memurların Yargılanması Rejiminin Dönüşümü: Yönetsel İzin Sisteminden Karma Hesap Verebilirlik Rejimine

 

 

Prof. Dr. Firuz Demir Yaşamış

 

 

Öz

Bu çalışma, Türkiye'de memurların yargılanmasına ilişkin sistemin tarihsel gelişimini ve günümüzde ulaştığı yapıyı kamu yönetimi bakış açısından incelemektedir. Çalışmanın temel amacı, 1913 tarihli Memurin Muhakematı Hakkında Kanun-u Muvakkat ile kurumsallaşan yönetsel izin sisteminin, 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun sonrasında ve özellikle son yirmi yılda gerçekleştirilen anayasal, yasal ve kurumsal değişiklikler sonucunda nasıl dönüştüğünü ortaya koymaktır. Araştırmada tarihsel inceleme, belge çözümlemesi ve kurumsal çözümleme yöntemleri birlikte kullanılmış ve normatif, kurumsal ve işlevsel dönüşüm boyutları bütüncül bir çözümleyici çerçevede değerlendirilmiştir. Bulgular, memurların yargılanmasına ilişkin klasik yönetsel izin sisteminin hukuksal olarak varlığını sürdürmesine karşın uygulamada çok aktörlü ve çok katmanlı yeni bir hesap verebilirlik yapısının oluştuğunu göstermektedir. Çalışmada bu yeni yapı “Karma Hesap Verebilirlik Rejimi” olarak kavramsallaştırılmakta ve bu rejimin Kurumsal Hesap Verebilirlik Karmaşıklığı, Kurumsal Hesap Verebilirlik Yoğunluğu ve Kurumsal Hesap Verebilirlik Baskısı aracılığıyla kamu görevlilerinin karar alma süreçleri ve bürokratik davranışları üzerinde etkili olduğu ileri sürülmektedir. Sonuç olarak çalışma, memurların yargılanmasını yalnızca ceza yargılaması veya yönetim hukuku bağlamında değil, yargısal mimari, hesap verebilirlik ve kurumsal dönüşüm arasındaki ilişkileri açıklayan yeni bir kamu yönetimi modeli çerçevesinde değerlendirmekte ve çalışma kamu yönetimi yazınına "Karma Hesap Verebilirlik Rejimi Modeli" adı verilen yeni bir çözümleyici çerçeve önermektedir.

Anahtar Kelimeler: Memurların yargılanması; 4483 sayılı Kanun; yargısal mimari; hesap verebilirlik; karma hesap verebilirlik rejimi; kamu yönetimi; kurumsal dönüşüm; bürokratik davranış.

 

Abstract

This study examines the historical evolution and contemporary structure of the system governing the prosecution of public officials in Türkiye from a public administration perspective. Its primary objective is to explain how the administrative authorization system institutionalized by the Provisional Law on the Prosecution of Civil Servants (Memurin Muhakematı Hakkında Kanun-u Muvakkat) of 1913 has been transformed following the enactment of Law No. 4483 on the Prosecution of Civil Servants and Other Public Officials, particularly in light of constitutional, legal, and institutional reforms implemented over the last two decades. The study employs historical analysis, document analysis, and institutional analysis within an integrated analytical framework based on normative, institutional, and functional transformation. The findings indicate that although the classical authorization system formally remains in force, its practical operation has evolved into a multi-layered and multi-actor accountability structure. To explain this transformation, the study introduces the concept of the Hybrid Accountability Regime, arguing that this new regime influences public officials' decision-making processes and bureaucratic behavior through Institutional Accountability Complexity, Institutional Accountability Intensity, and Institutional Accountability Pressure. The study concludes by proposing a new analytical framework that interprets the prosecution of public officials not merely as an issue of criminal procedure or administrative law, but as an integral component of judicial architecture, institutional transformation, and public governance. In doing so, it offers an original theoretical contribution to the public administration literature.

Keywords: Prosecution of Public Officials; Law No. 4483; Judicial Architecture; Accountability; Hybrid Accountability Regime; Public Administration; Institutional Transformation; Bureaucratic Behavior.

GİRİŞ VE TARİHÇE

Çağdaş devletin ortaya çıkışıyla birlikte kamu yönetiminin görev ve yetkileri önemli ölçüde genişlemiş, buna koşut olarak kamu görevlilerinin kullandıkları kamusal yetkilerin hukuksal denetimi yeni bir tartışma alanı oluşturmuştur. Hukuk devleti ilkesi, kamu görevlilerinin hukuka aykırı eylem ve işlemlerinin bağımsız yargı denetimine bağlı olmasını gerektirirken, kamu yönetiminin etkililiği, sürekliliği ve tarafsızlığı ise kamu hizmetini yürüten memurların her ihbar ve yakınma üzerine doğrudan ceza soruşturmasına maruz bırakılmamasını zorunlu kılmaktadır. Bu nedenle çağdaş devletler, bürokratik özerklik ile hukuksal hesap verebilirlik arasında makul bir denge kurmaya yönelik farklı kurumsal modeller geliştirmiştir.

Bu modellerin ortak amacı, memurlara kişisel bir ayrıcalık tanımak değildir. Asıl amaç, kamu gücünü kullanan memurların görevlerini yerine getirirken sürekli ceza tehdidi altında kalmalarını önlemek, kötü niyetli veya dayanaksız yakınmaların kamu hizmetini aksatmasını engellemek ve yönetsel karar alma süreçlerinin sağlıklı işlemesini güvence altına almaktır. Başka bir ifadeyle, özel yargılama usulleri memuru değil, öncelikle kamu hizmetini korumaya yönelik kurumsal mekanizmalardır. Bu nedenle memurların yargılanmasına ilişkin düzenlemeler yalnızca ceza yargılaması hukuku veya yönetim hukuku açısından değil, kamu yönetiminin örgütlenmesi, bürokratik özerklik ve hesap verebilirlik ilkeleri bakımından da değerlendirilmelidir.

Osmanlı Devleti'nde klasik dönemde memurların cezai sorumluluğu, çağdaş anlamda kurumsallaşmış bir yargılama rejiminden çok padişahın otoritesi, yönetsel hiyerarşi ve geleneksel devlet yapısı içinde değerlendirilmekteydi. Ancak Tanzimat sonrasında gelişen çağdaş bürokrasi, kamu görevlerinin çeşitlenmesi ve merkezi yönetimin genişlemesi, memurların hukuksal sorumluluğunu yeni esaslara bağlayacak kurumsal düzenlemeleri gerekli kılmıştır. Bu süreçte özellikle Fransız yönetim hukuku ve çağdaş bürokrasi anlayışının etkisiyle kamu görevlilerinin görevlerinden kaynaklanan eylemleri nedeniyle doğrudan ceza soruşturmasına konu olmalarını önleyen ve önce yönetsel bir değerlendirme yapılmasını öngören sistem benimsenmiştir.

Bu tarihsel gelişimin sonucu olarak 1913 tarihli Memurin Muhakematı Hakkında Kanun-u Muvakkat (Geçici Kanun) kabul edilmiştir. Adında "geçici" ibaresi bulunmasına karşın yaklaşık seksen altı yıl yürürlükte kalan bu Kanun memurlar hakkında ceza soruşturması açılmasını yönetsel izne bağlayarak Türkiye'deki memurların yargılanması rejiminin temelini oluşturmuştur. Cumhuriyet döneminde de büyük ölçüde korunan bu sistem memurların görevleri nedeniyle işledikleri ileri sürülen suçlarda önce yönetsel bir inceleme yapılmasını ve ardından yetkili yönetsel mercilerin yargılama gerekip gerekmediğine karar vermesini öngörmüştür. Böylece kamu hizmetinin sürekliliği ile hukuksal denetim arasında kurumsal bir denge kurulmaya çalışılmıştır.

Yaklaşık seksen altı yıl uygulanan bu sistem 2 Aralık 1999 tarihinde kabul edilen ve 4 Aralık 1999 tarihinde yürürlüğe giren 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun ile yeniden düzenlenmiştir. 4483 sayılı Kanun yönetsel izin ilkesini korumakla birlikte ön inceleme usulünü, izin vermeye yetkili mercileri ve itiraz mekanizmalarını yeniden yapılandırmıştır. Bu yönüyle 4483 sayılı Kanun, önceki sistemi ortadan kaldırmaktan çok onu çağdaş kamu yönetimi anlayışına uyarlayan bir reform niteliği taşımaktadır.

Bununla birlikte, 2000'li yıllardan itibaren yalnızca memurların yargılanmasına ilişkin mevzuatta değil, Türk yargı sisteminin bütününde kapsamlı kurumsal değişiklikler meydana gelmiştir. Ceza yargılaması sisteminin yeniden yapılandırılması, soruşturma ve kovuşturma süreçlerinin farklılaştırılması, yeni yargısal kurumların oluşturulması, denetim mekanizmalarının çeşitlenmesi ve kamu otoritelerinin sahip olduğu farklı inceleme araçlarının eş zamanlı olarak işletilebilmesi, memurların yargılanması rejiminin işleyişini önemli ölçüde değiştirmiştir. Böylece 4483 sayılı Kanun yürürlükte kalmaya devam etmesine karşın onun içinde işlediği kurumsal çevre köklü biçimde dönüşmüştür.

Türk akademik yazınında memurların yargılanmasına ilişkin çalışmalar ağırlıklı olarak yönetim hukuku ve ceza yargılaması hukuku çerçevesinde yürütülmüş ve 4483 sayılı Kanun'un usul hükümleri, soruşturma izni sistemi ve yargı kararları üzerinde yoğunlaşmıştır. Buna karşılık, yargısal mimaride meydana gelen kurumsal dönüşümlerin memurların yargılanması rejimini nasıl etkilediğini kamu yönetimi bakış açısından inceleyen çalışmaların sınırlı olduğu görülmektedir. Bu çalışma, söz konusu boşluğu doldurmayı amaçlamakta ve memurların yargılanmasına ilişkin mevcut yapının yalnızca hukuksal düzenlemelerle açıklanamayacağını ve bunun aynı zamanda kurumsal dönüşümün bir sonucu olduğunu ileri sürmektedir.

Bu çalışmanın temel savı Türkiye'de memurların yargılanması rejiminin biçimsel olarak yönetsel izin sistemini korumakla birlikte yargısal mimaride meydana gelen kurumsal dönüşümler sonucunda çok aktörlü, çok katmanlı ve farklı denetim mekanizmalarının eş zamanlı işlediği bir karma hesap verebilirlik rejimine dönüştüğüdür. Çalışmada bu dönüşüm tarihsel kurumsalcılık yaklaşımı, kamu yönetimi kuramı ve demokratik gerileme yazını birlikte kullanılarak incelenmekte ve ayrıca “lawfare” tartışmaları çerçevesinde memurların yargılanmasına ilişkin yeni bir kavramsal model önerilmektedir.

Araştırmanın Amacı, Hedefleri ve Özgün Katkısı

Bu çalışmanın temel amacı, Türkiye'de memurların yargılanmasına ilişkin yönetsel izin sisteminin tarihsel gelişimini incelemek ve yargısal mimaride meydana gelen kurumsal dönüşümlerin bu sistem üzerindeki etkilerini kamu yönetimi bakış açısından değerlendirmektir. Çalışma, 1913 tarihli Memurin Muhakematı Hakkında Kanun-u Muvakkat ile kurumsallaşan ve 1999 yılında yürürlüğe giren 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun ile yeniden düzenlenen yönetsel izin sisteminin yalnızca kendi hukuksal hükümleri esas alınarak açıklanamayacağını ve bu sistemin işleyişinin son yirmi yılda yargısal mimaride meydana gelen kurumsal dönüşümlerden önemli ölçüde etkilendiğini ortaya koymayı amaçlamaktadır.

Bu çerçevede çalışma, memurların yargılanmasına ilişkin mevcut yapıyı yalnızca bir ceza yargılaması veya yönetim hukuku konusu olarak değil, bürokratik özerklik, hesap verebilirlik, yönetsel kapasite ve demokratik gerileme süreçleriyle etkileşim içinde gelişen bir kamu yönetimi kurumu olarak ele almaktadır. Böylece hukuksal düzenlemelerin biçimsel varlığı ile bunların içinde işlediği kurumsal çevre arasındaki ilişkinin birlikte değerlendirilmesi gerektiği savunulmaktadır.

Bu genel amaç doğrultusunda çalışmanın başlıca hedefleri şunlardır:

Memurların yargılanmasına ilişkin yönetsel izin sisteminin ortaya çıkış nedenlerini ve tarihsel gelişimini açıklamak.

1913 tarihli Memurin Muhakematı Hakkında Kanun-u Muvakkat ile 4483 sayılı Kanun arasındaki kurumsal süreklilik ve değişim unsurlarını değerlendirmek.

Yargısal mimaride meydana gelen yapısal dönüşümlerin memurların yargılanması rejimi üzerindeki etkilerini incelemek.

Memurların yargılanması rejimini kamu yönetimi kuramı, bürokratik özerklik, hesap verebilirlik ve demokratik gerileme yazını çerçevesinde yeniden değerlendirmek.

“Lawfare” olgusunun memurların yargılanmasına ilişkin süreçlerle nasıl ilişkilendirilebileceğini kuramsal düzeyde tartışmak.

Türkiye'de ortaya çıkan yeni kurumsal yapıyı açıklamak amacıyla "Karma Hesap Verebilirlik Rejimi" kavramını geliştirmek ve bunun kamu yönetimi yazınındaki açıklayıcılığını değerlendirmek.

Bu çalışmanın özgün katkısı üç noktada toplanmaktadır.

İlk olarak, Türk akademik yazınında memurların yargılanmasına ilişkin çalışmaların büyük bölümü yönetim hukuku ve ceza yargılaması hukuku ekseninde yürütülmüş ve ağırlıklı olarak 4483 sayılı Kanun'un usul hükümleri, soruşturma izni sistemi ve yargı kararları üzerinde durulmuştur. Buna karşılık, yargısal mimaride meydana gelen kurumsal dönüşümlerin memurların yargılanması rejimi üzerindeki etkilerini kamu yönetimi bakış açısından inceleyen çalışmalar oldukça sınırlıdır. Bu çalışma, söz konusu boşluğu doldurmayı amaçlamaktadır.

İkinci olarak, çalışma memurların yargılanması rejimini yalnızca hukuksal normlar üzerinden değil, bürokratik özerklik, kurumsal değişim, hesap verebilirlik mekanizmaları ve demokratik gerileme süreçleri arasındaki etkileşim çerçevesinde çözümlemektedir. Böylece hukuk ile kamu yönetimi arasında disiplinlerarası bir açıklama modeli geliştirilmektedir.

Üçüncü ve en önemli katkısı ise, Türkiye'de son yıllarda ortaya çıkan çok aktörlü ve çok katmanlı denetim yapısını açıklamak üzere "Karma Hesap Verebilirlik Rejimi" kavramını önermesidir. Çalışmada bu kavram yönetsel izin sisteminin biçimsel olarak varlığını sürdürmesine karşın farklı soruşturma, denetim ve yargılama mekanizmalarının eş zamanlı olarak işlediği yeni kurumsal yapıyı açıklayan çözümleyici bir model olarak geliştirilmektedir.

Bu yönüyle çalışma, yalnızca Türkiye'deki memurların yargılanması sistemini açıklamayı değil aynı zamanda yargısal mimaride meydana gelen kurumsal dönüşümlerin bürokratik hesap verebilirlik rejimlerini nasıl değiştirdiğini açıklayabilecek kuramsal bir çerçeve geliştirmeyi de hedeflemektedir.

Araştırma Soruları

Bu çalışma, Türkiye'de memurların yargılanmasına ilişkin yönetsel izin sisteminin tarihsel gelişimini ve son yıllarda yargısal mimaride meydana gelen kurumsal dönüşümlerin bu sistem üzerindeki etkilerini incelemektedir. Çalışmanın temel hareket noktası 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun yürürlükte olmasına karşın memurların yargılanmasına ilişkin uygulamanın ve kurumsal işleyişin önemli ölçüde değiştiği gözlemidir. Bu nedenle araştırma, yalnızca hukuksal düzenlemelerde meydana gelen değişiklikleri değil, hukuksal düzenlemelerin içinde işlediği kurumsal çevrede yaşanan dönüşümleri de açıklamayı amaçlamaktadır.

Bu kapsamda çalışmanın temel araştırma sorusu aşağıdaki şekilde belirlenmiştir: Türkiye'de yargısal mimaride meydana gelen kurumsal dönüşümler memurların yargılanmasına ilişkin yönetsel izin sistemini neden ve nasıl dönüştürmüştür?

Bu temel soruya cevap aramak amacıyla aşağıdaki alt araştırma soruları geliştirilmiştir:

Memurların yargılanmasına ilişkin özel bir usule neden gereksinme duyulmuştur ve bu sistem hangi kamu yönetimi anlayışına dayanmaktadır?

Türkiye'de memurların yargılanmasına ilişkin yönetsel izin sistemi hangi tarihsel süreç içinde gelişmiş ve 1913 tarihli Memurin Muhakematı Hakkında Kanun-u Muvakkat ile 4483 sayılı Kanun arasında hangi süreklilik ve değişim unsurları ortaya çıkmıştır?

4483 sayılı Kanun'un öngördüğü yönetsel izin sisteminin temel kurumsal özellikleri ve işleyiş ilkeleri nelerdir?

2000'li yıllardan itibaren Türk yargı sisteminde meydana gelen kurumsal dönüşümler, memurların yargılanmasına ilişkin mevcut rejimin işleyişini hangi mekanizmalar aracılığıyla etkilemiştir?

Yargısal mimaride meydana gelen bu dönüşümler, bürokratik özerklik, yönetsel kapasite ve hukuksal hesap verebilirlik arasındaki geleneksel dengeyi nasıl değiştirmiştir?

Türkiye'de ortaya çıkan yeni kurumsal yapı "Karma Hesap Verebilirlik Rejimi" kavramı ile açıklanabilir mi ve bu kavram kamu yönetimi yazınına nasıl bir kuramsal katkı sunmaktadır?

Bu araştırma soruları, çalışmanın tarihsel inceleme, kurumsal çözümleme ve kuramsal değerlendirme bölümlerini birbirine bağlayan temel çerçeveyi oluşturmaktadır. Makalenin sonraki bölümlerinde her araştırma sorusu, ilgili kuramsal tartışmalar ve görgül (ampirik) bulgular ışığında sistemli olarak ele alınacaktır.

Araştırmanın Temel Önermeleri

Bu çalışma, Türkiye'de memurların yargılanmasına ilişkin rejimin yalnızca yürürlükteki hukuksal düzenlemeler esas alınarak açıklanamayacağı varsayımına dayanmaktadır. Çalışmanın temel kabulü hukuksal kurumların işleyişinin içinde bulundukları kurumsal ve siyasal çevreden bağımsız değerlendirilemeyeceğidir. Bu nedenle memurların yargılanmasına ilişkin yönetsel izin sistemindeki değişimin anlaşılabilmesi için yalnızca 4483 sayılı Kanun'un değil bu Kanun'un içinde işlediği yargısal mimarinin ve yönetsel yapının birlikte incelenmesi gerekmektedir.

Bu çerçevede araştırmanın temel önermeleri aşağıda sunulmaktadır.

Ana Önerme: Türkiye'de yargısal mimaride meydana gelen kurumsal dönüşümler memurların yargılanmasına ilişkin yönetsel izin sisteminin hukuksal varlığını ortadan kaldırmamış ancak sistemin işleyişini değiştirerek çok aktörlü ve çok katmanlı bir "Karma Hesap Verebilirlik Rejimi"ne dönüştürmüştür.

Bu ana önermenin açıklanabilmesi için aşağıdaki yardımcı önermeler geliştirilmiştir.

Önerme 1: Memurların yargılanmasına ilişkin özel usuller memurlara ayrıcalık tanımak amacıyla değil, kamu hizmetinin sürekliliğini, yönetsel kapasiteyi ve bürokratik karar alma süreçlerini korumak amacıyla geliştirilmiştir.

Önerme 2: 1913 tarihli Memurin Muhakematı Hakkında Kanun-u Muvakkat ile kurumsallaşan yönetsel izin sistemi 4483 sayılı Kanun ile temel ilkelerini büyük ölçüde korumuş ve dolayısıyla bu süreç kurumsal kopuştan çok kurumsal süreklilik özelliği göstermiştir.

Önerme 3: 4483 sayılı Kanun'un yürürlüğe girmesinden sonra ceza yargılaması sistemi ve yargısal mimaride gerçekleştirilen kurumsal değişiklikler memurların yargılanmasına ilişkin rejimin uygulamadaki işleyişini Kanun'da kapsamlı bir değişiklik yapılmaksızın dönüştürmüştür.

Önerme 4: Yargısal mimaride meydana gelen dönüşümler memurların hukuksal sorumluluğunu belirleyen mekanizmaların çeşitlenmesine yol açmış ve yönetsel izin sistemi farklı denetim, soruşturma ve yargılama süreçleriyle birlikte işleyen çok katmanlı bir yapının parçası olmuştur.

Önerme 5: Bu dönüşüm bürokratik özerklik ile hukuksal hesap verebilirlik arasında uzun yıllar yönetsel izin sistemi üzerinden kurulan dengeyi yeniden şekillendirmiş ve kamu görevlilerinin karar alma süreçleri, yönetsel davranışları ve kurumsal risk algıları üzerinde yeni etkiler ortaya çıkarmıştır.

Önerme 6: Türkiye'de ortaya çıkan yeni kurumsal yapı, yalnızca memurların yargılanmasına ilişkin hukuksal usullerdeki değişikliklerle açıklanamaz. Bu yapı, yargısal mimarinin dönüşümü, hesap verebilirlik mekanizmalarının çeşitlenmesi ve yönetsel süreçlerin yeniden yapılandırılması sonucunda oluşan yeni bir kamu yönetimi rejimini ifade etmektedir. Bu çalışmada söz konusu rejim "Karma Hesap Verebilirlik Rejimi" olarak kavramsallaştırılmaktadır.

ÇAĞDAŞ DEVLETİN GELİŞİMİ VE MEMURLARIN YARGILANMASINA İLİŞKİN ÖZEL SÜREÇ VE YÖNTEMLERİN ORTAYA ÇIKIŞI

Memurların yargılanmasına ilişkin özel usullerin ortaya çıkışı yalnızca hukuksal düzenlemelerle açıklanabilecek bir gelişme değildir. Bu usuller, çağdaş devletin oluşumu, kamu bürokrasisinin kurumsallaşması ve kamu hizmetlerinin çeşitlenmesiyle birlikte ortaya çıkan yönetsel gereksinmelerin ürünüdür. Başka bir ifadeyle, memurların diğer vatandaşlardan farklı usullere konu olmasının temel nedeni kişisel bir ayrıcalık yaratmak değil kamu gücünün kullanılmasından kaynaklanan özgün hukuksal ve yönetsel sorunlara çözüm üretmektir.

Çağdaş devletin gelişmesiyle birlikte kamu yönetimi klasik devlet anlayışının sınırlı görev alanını aşarak eğitim, sağlık, güvenlik, altyapı, çevre, sosyal güvenlik ve ekonomik düzenleme gibi çok sayıda kamu hizmetini üstlenmiştir. Bu gelişme, kamu görevlilerinin sayısını artırdığı gibi kullandıkları kamu gücünün kapsamını ve etkisini de genişletmiştir. Böylece kamu görevlilerinin işlem ve eylemlerinin hukuksal denetimi ile kamu hizmetinin sürekliliğinin birlikte korunması kamu yönetiminin temel sorunlarından biri durumuna gelmiştir.

Hukuk devletinin temel ilkelerinden biri kamu gücünü kullanan herkesin hukuka bağlı olması ve hukuka aykırı eylemlerinden dolayı hesap verebilmesidir. Bununla birlikte, kamu görevlilerinin yürüttükleri görevler gereği her işlem veya kararın doğrudan ceza soruşturmasına konu edilmesi, yalnızca bireysel sorumluluk açısından değil, kamu yönetiminin etkililiği bakımından da önemli sakıncalar doğurabilir. Özellikle kötü niyetli, dayanaksız veya baskı amacı taşıyan yakınmaların doğrudan ceza soruşturmasına dönüşmesi kamu görevlilerinin karar alma cesaretini azaltabilir, yönetsel süreçlerin yavaşlamasına ve kamu hizmetlerinin aksamasına neden olabilir. Kamu yönetimi yazınında bu durum zaman zaman savunmacı (defansif) bürokrasi veya riskten kaçınan bürokratik davranış olarak açıklanmaktadır.

Bu nedenle çağdaş devletler, bir yandan kamu görevlilerinin hukuksal sorumluluğunu güvence altına alırken, diğer yandan kamu hizmetinin sürekliliğini koruyacak kurumsal mekanizmalar geliştirmiştir. Bu mekanizmalar ülkelerin anayasal geleneklerine ve yönetsel yapılarına göre farklılık göstermekle birlikte, ortak amaç kamu görevlilerine kişisel dokunulmazlık sağlamak değil görevlerinden kaynaklanan eylemler hakkında belirli usul güvenceleri oluşturmaktır. Böylece hukuksal hesap verebilirlik ile bürokratik özerklik arasında akılcı bir denge kurulması hedeflenmiştir.

Osmanlı Devleti'nin son döneminde geliştirilen ve daha sonra Cumhuriyet döneminde de büyük ölçüde sürdürülen memurların yargılanmasına ilişkin yönetsel izin sistemi bu genel kurumsal gereksinimin Türkiye'deki yansımasıdır. Sistemin temel mantığı kamu görevlilerinin görevlerinden doğan eylemleri nedeniyle doğrudan ceza soruşturmasına konu edilmelerini önlemek değil, soruşturma açılmasını gerektirecek yeterli belirtilerin bulunup bulunmadığını öncelikle yönetsel bir değerlendirmeye konu etmektir. Böylece hem hukuksal denetimden vazgeçilmemiş hem de kamu hizmetinin gereksiz ve dayanaksız soruşturmalar nedeniyle aksaması önlenmeye çalışılmıştır.

Dolayısıyla memurların yargılanmasına ilişkin özel usuller bireysel ayrıcalıkların değil, kamu yönetiminin kurumsal gereksinmelerinin ürünüdür. Bu usullerin ortaya çıkışı ve gelişimi bürokratik özerklik ile hukuksal hesap verebilirlik arasında kurulmaya çalışılan dengenin tarihsel bir yansıması olarak değerlendirilmelidir. Nitekim Türkiye'de bu denge, önce 1913 tarihli Memurin Muhakematı Hakkında Kanun-u Muvakkat, daha sonra ise 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun ile kurumsal bir çerçeveye kavuşturulmuştur.

Bürokratik Özerklik ile Hukuksal Hesap Verebilirlik Arasındaki Dengenin Kurulması

Memurların yargılanmasına ilişkin özel usullerin ortaya çıkışı, ceza hukuku veya yönetim hukukunun teknik bir konusu olmanın ötesinde çağdaş kamu yönetiminin temel bir kurumsal sorununa dayanmaktadır. Bu sorun, kamu görevlilerine görevlerini etkin biçimde yerine getirebilecek ölçüde yönetsel özerklik tanınırken, aynı zamanda kullandıkları kamu gücü nedeniyle hukuksal ve demokratik denetime konu edilmelerini sağlayacak mekanizmaların nasıl oluşturulacağıdır. Başka bir ifadeyle, memurların yargılanmasına ilişkin özel usuller bürokratik özerklik ile hukuksal hesap verebilirlik arasında sürdürülebilir bir denge kurma arayışının ürünüdür. Klasik kamu yönetimi kuramı, çağdaş devletin gelişmesini profesyonel ve kurallara bağlı bir bürokrasinin oluşumuyla ilişkilendirmektedir. Woodrow Wilson, siyasetin siyasa belirleme işlevi ile yönetimin uygulama işlevi arasında işlevsel bir ayrım yapılmasını savunarak, kamu yönetiminin günlük siyasal çekişmelerden uzak, uzmanlığa dayalı ve kararlı bir yapıya sahip olması gerektiğini ileri sürmüştür. Bu yaklaşım, kamu görevlilerinin görevlerini yerine getirirken belirli bir yönetsel özerkliğe sahip olmalarının kamu hizmetlerinin sürekliliği açısından zorunlu olduğunu vurgulamaktadır. Benzer biçimde Frank J. Goodnow, devletin siyasal iradeyi oluşturan yapıları ile bu iradeyi uygulayan yönetsel örgütleri arasında kurumsal bir ayrım bulunduğunu belirtmiş ve yönetimin hukuka bağlı olmakla birlikte uzmanlık, süreklilik ve kurumsal kararlı ilkeleri doğrultusunda çalışması gerektiğini savunmuştur. Bu anlayış, kamu görevlilerinin yalnızca siyasal otoritenin değil, aynı zamanda hukukun da hizmetinde bulunan profesyonel aktörler olduğunu kabul etmektedir. Çağdaş bürokrasi kuramının en sistemli açıklaması ise Max Weber tarafından geliştirilmiştir. Weber'e göre çağdaş devletin ayırt edici özelliği, kişisel sadakat ilişkilerine dayalı “patrimonyal yönetim” yerine, hukuka bağlı, görev tanımları belirlenmiş ve uzmanlaşmış bir bürokrasiye dayanmasıdır. Bu modelde bürokratik özerklik, kamu görevlilerinin hukukun çizdiği sınırlar içinde mesleki bilgi ve uzmanlıklarına dayanarak karar verebilmelerini ifade etmektedir. Dolayısıyla özerklik, keyfi davranışın değil, akılcı, öngörülebilir ve profesyonel kamu yönetiminin kurumsal güvencesidir. Bununla birlikte, demokratik hukuk devletlerinde bürokratik özerklik hiçbir zaman mutlak değildir. Kamu görevlilerinin sahip oldukları yetkiler hukukun üstünlüğü ilkesi gereğince yargısal denetime ve hukuksal sorumluluğa konu olur. Hesap verebilirlik ilkesi, kamu gücünün keyfi kullanılmasını önleyen temel anayasal güvencelerden biridir. Ancak hesap verebilirlik mekanizmalarının tasarımı da kamu yönetiminin işleyişi üzerinde doğrudan etkiler doğurmaktadır. Kamu görevlilerinin her işlem veya karar nedeniyle doğrudan ceza soruşturması tehdidi altında bulunmaları, karar almaktan kaçınma, aşırı riskten kaçınma ve sorumluluğu üst makamlara aktarma gibi davranış kalıplarını özendirebilir. Yazında bu durum, "savunmacı bürokrasi" veya "bürokratik çekingenlik" kavramlarıyla açıklanmaktadır. Bu nedenle çağdaş kamu yönetimi anlayışı, bürokratik özerklik ile hukuksal hesap verebilirliği birbirinin seçeneği olarak değil, birbirini tamamlayan iki kurumsal ilke olarak görmektedir. Etkili bir kamu yönetimi, yalnızca güçlü denetim mekanizmalarına değil, aynı zamanda kamu görevlilerinin hukuka uygun şekilde girişim gücü kullanabilecekleri güvenli bir kurumsal ortama da gereksinme duymaktadır. Dengenin özerklik lehine aşırı bozulması keyfi yönetim riskini artırırken, hesap verebilirlik lehine aşırı bozulması ise yönetsel kapasiteyi zayıflatabilir ve kamu hizmetlerinin etkililiğini olumsuz etkileyebilir. Memurların yargılanmasına ilişkin özel usuller, işte bu dengeyi kurmaya yönelik kurumsal araçlardan biridir. Bu usullerin amacı, kamu görevlilerini cezai sorumluluktan bağışık kılmak değildir. Amaç, görevlerinden kaynaklanan eylemler hakkında ceza yargılaması süreci başlatılmadan önce yeterli olgusal ve hukuksal temel bulunup bulunmadığının değerlendirilmesini sağlayan bir “ön filtre” oluşturmaktır. Böylece hem dayanaksız veya kötü niyetli başvuruların kamu hizmetini aksatması önlenmeye çalışılmakta hem de suç oluşturan eylemlerin bağımsız yargı önüne taşınmasının önü açık tutulmaktadır. Türkiye'de 1913 tarihli Memurin Muhakematı Hakkında Kanun-u Muvakkat ile kurumsallaşan ve 4483 sayılı Kanun ile devam ettirilen yönetsel izin sistemi de bu kurumsal mantık üzerine kurulmuştur. Ancak bu çalışmanın temel savı söz konusu kurumsal mantığın son yıllarda yargısal mimaride meydana gelen dönüşümler nedeniyle farklı bir işleyişe evrildiğidir. Dolayısıyla memurların yargılanmasına ilişkin mevcut rejimin anlaşılabilmesi için yalnızca hukuksal düzenlemelerin değil, bürokratik özerklik ile hukuksal hesap verebilirlik arasındaki dengenin hangi kurumsal mekanizmalar aracılığıyla yeniden şekillendiğinin de incelenmesi gerekmektedir.

Memurların Yargılanmasına İlişkin Özel Usullerin Ortaya Çıkış Gerekçesi

Memurların yargılanmasına ilişkin özel usullerin ortaya çıkışı, kamu görevlilerine hukuksal bir ayrıcalık tanınmasından değil, çağdaş devletin karşı karşıya kaldığı yönetsel zorunluluklardan kaynaklanmıştır. Kamu görevlileri, sıradan bireylerden farklı olarak devlet adına kamu gücü kullanan ve yönetsel işlem oluşturan kişilerdir. Ruhsat verilmesi veya reddedilmesi, vergi tarhı, imar uygulamaları, kamulaştırma, disiplin işlemleri, kolluk çalışmaları, kamu ihaleleri, çevre denetimleri ve benzeri çok sayıda işlem, bireylerin hak ve çıkarlarını doğrudan etkileyen yönetsel kararlardır. Bu nedenle kamu görevlilerinin aldıkları kararlar, kaçınılmaz olarak itirazlara, yakınmalara ve kimi zaman da cezai savlara konu olabilmektedir. Çağdaş devletin gelişmesiyle birlikte kamu hizmetlerinin kapsamı genişlemiş, kamu görevlilerinin kullandıkları takdir yetkisi artmış ve yönetsel karar alma süreçleri daha karmaşık bir durum almıştır. Bu gelişme, kamu görevlilerinin hukuksal sorumluluğunun açık biçimde düzenlenmesini gerekli kılarken, aynı zamanda kamu hizmetlerinin sürekli ve etkili biçimde yürütülmesini güvence altına alacak kurumsal mekanizmaların oluşturulmasını da zorunlu kılmıştır. Çünkü kamu görevlilerinin her yönetsel işlem veya karar nedeniyle doğrudan ceza soruşturmasına konu olmaları, yalnızca bireysel hak arama özgürlüğü bakımından değil, kamu yönetiminin işleyişi bakımından da önemli sonuçlar doğurabilmektedir. Her yakınmanın otomatik olarak ceza soruşturmasına dönüşmesi kamu görevlilerinin karar almaktan kaçınmalarına, sorumluluğu üst yöneticilere aktarmalarına, yenilikçi uygulamalardan uzak durmalarına ve hukuksal olarak olanaklı olan durumlarda dahi risk almamalarına yol açabilmektedir. Kamu yönetimi yazınında bu olgular karar felci (decision paralysis), bürokratik riskten kaçınma (bureaucratic risk aversion), savunmacı bürokrasi (defensive bureaucracy) ve caydırıcı etki (chilling effect) gibi kavramlarla açıklanmaktadır. Bu davranış kalıpları yalnızca bireysel bürokratları değil, kamu hizmetlerinin etkililiğini, yönetsel kapasiteyi ve devletin sorun çözme yeteneğini de olumsuz etkileyebilmektedir. Bu nedenle çağdaş devletler, kamu görevlilerinin görevlerinden kaynaklanan eylemleri bakımından genel ceza yargılaması usullerinden farklı koruyucu usuller geliştirmiştir. Bu usullerin amacı, memurları hukuksal sorumluluktan bağışık kılmak veya yargı denetiminin dışında bırakmak değildir. Amaç, görev suçları bakımından ceza soruşturmasının başlatılmasından önce savların belirli bir ciddiyet taşıyıp taşımadığını değerlendirecek bir ön inceleme ve izin mekanizması oluşturmaktır. Böylece bir yandan hukuka aykırı eylemlerin bağımsız yargı önüne taşınması güvence altına alınırken, diğer yandan dayanaksız veya kötü niyetli başvuruların kamu yönetimini işlevsiz kılması önlenmeye çalışılmaktadır. Türkiye'de 1913 tarihli Memurin Muhakematı Hakkında Kanun-u Muvakkat ile kurumsallaşan yönetsel izin sistemi de bu yönetsel ve kurumsal gereksinmelerin ürünüdür. Cumhuriyet döneminde çeşitli değişikliklere uğramasına karşın temel mantığını koruyan bu sistem memurlara ayrıcalık tanıyan bir düzenleme olarak değil, kamu hizmetinin sürekliliğini güvence altına alırken hukuksal hesap verebilirliği de korumayı amaçlayan bir kurumsal denge mekanizması olarak değerlendirilmelidir.

4483 Sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun: Kurumsal Süreklilik ve Yeniden Yapılanma

Yaklaşık seksen altı yıl yürürlükte kalan 1913 tarihli Memurin Muhakematı Hakkında Kanun-u Muvakkat Osmanlı Devleti'nin son döneminde oluşturulan memurların yargılanması rejimini Cumhuriyet dönemine taşıyan temel hukuksal düzenleme olmuştur. Cumhuriyet'in ilanından sonra devletin örgütsel yapısı kamu hizmetlerinin kapsamı ve hukuk sistemi önemli ölçüde değişmiş olmasına karşın memurların görevleri nedeniyle işledikleri savlanan suçlarda yönetsel izin alınması esasına dayanan sistem uzun yıllar varlığını sürdürmüştür. Bu durum, memurların yargılanmasına ilişkin özel usullerin belirli bir dönemin ürünü olmaktan çok, kamu yönetiminin yapısal gereksinmelerine dayandığını göstermektedir. Bununla birlikte, 1982 Anayasası sonrasında gelişen hukuk devleti anlayışı, yönetimin büyümesi, kamu görevlilerinin sayısındaki artış, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi içtihadının etkileri ve ceza yargılaması hukukundaki gelişmeler mevcut sistemin yeniden değerlendirilmesini gerekli kılmıştır. Özellikle uzun süren ön incelemeler, karar süreçlerindeki belirsizlikler, farklı uygulamalar ve yargısal denetimin yeterince açık olmaması yeni bir yasal düzenleme yapılmasını gündeme getirmiştir. Bu gelişmeler sonucunda 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun 2 Aralık 1999 tarihinde kabul edilmiş ve 4 Aralık 1999 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Kanunun temel amacı, memurların yargılanmasına ilişkin yönetsel izin sistemini ortadan kaldırmak değil, bu sistemi hukuk devleti ilkesi doğrultusunda yeniden düzenlemek, usul kurallarını açıklamak ve uygulamada yaşanan sorunları gidermektir. Dolayısıyla 4483 sayılı Kanun, yeni bir kurumsal model oluşturmaktan çok, mevcut kurumsal yapıyı çağdaş kamu yönetimi ve ceza yargılaması anlayışına uyarlayan bir reform niteliği taşımaktadır. Kanunun getirdiği en önemli yeniliklerden biri, ön inceleme sürecinin ayrıntılı biçimde düzenlenmesi olmuştur. Ön inceleme, görev nedeniyle işlendiği ileri sürülen suçlara ilişkin savların maddi ve hukuksal dayanaklarını değerlendirmeyi amaçlayan yönetsel bir inceleme sürecidir. Bu süreç sonunda yetkili merci soruşturma izni verilmesine veya verilmemesine karar vermektedir. Böylece hem kamu görevlilerinin dayanaksız veya kötü niyetli başvurular nedeniyle doğrudan ceza soruşturmasına maruz kalmaları önlenmekte hem de suç işlendiğine ilişkin yeterli belirtilerin bulunması durumunda bağımsız adli yargının devreye girmesi sağlanmaktadır. 4483 sayılı Kanun'un ikinci önemli özelliği yönetsel kararların yargısal denetimini güçlendirmesidir. Soruşturma izni verilmesine veya verilmemesine ilişkin kararların yargısal denetime konu edilmesi yönetsel izin sisteminin keyfi uygulanmasını önlemeye yönelik önemli bir hukuksal güvence oluşturmuştur. Böylece sistem, yalnızca yönetsel takdire dayanan bir yapı olmaktan çıkarılmış ve yönetsel kararların yargısal denetimiyle desteklenen iki aşamalı bir güvence mekanizmasına dönüştürülmüştür. Bununla birlikte, 4483 sayılı Kanun'un temel felsefesi 1913 tarihli Memurin Muhakematı Hakkında Kanun-u Muvakkat ile kurulan sistemden önemli ölçüde farklı değildir. Her iki düzenleme de memurların görevlerinden doğan eylemler nedeniyle doğrudan ceza soruşturmasına tabi tutulmalarını önleyen ve soruşturma sürecine geçilmeden önce yönetsel bir değerlendirme yapılmasını öngören aynı kurumsal mantığa dayanmaktadır. Bu nedenle 4483 sayılı Kanun memurların yargılanması rejiminde bir kurumsal kopuşu değil, kurumsal sürekliliği temsil etmektedir. Ancak bu çalışmanın temel savı memurların yargılanmasına ilişkin asıl dönüşümün 4483 sayılı Kanun ile değil, Kanun yürürlükte kalmasına karşın onu çevreleyen yargısal mimarinin değişmesiyle ortaya çıktığıdır. Başka bir ifadeyle, yönetsel izin sistemi hukuksal olarak varlığını sürdürmüş ama buna karşılık sistemin uygulandığı kurumsal çevre, ceza yargılaması usulü, yeni yargısal kurumlar, denetim mekanizmaları ve soruşturma süreçlerindeki değişiklikler nedeniyle önemli ölçüde farklılaşmıştır. Bu nedenle günümüzde memurların yargılanmasına ilişkin rejimi yalnızca 4483 sayılı Kanun'un hükümleri üzerinden değerlendirmek yeterli değildir. Kanunun içinde işlediği kurumsal ve yargısal çevrenin birlikte incelenmesi gerekmektedir. Nitekim bu çalışmanın sonraki bölümlerinde gösterileceği üzere, Türkiye'de son yirmi yılda meydana gelen kurumsal dönüşümler, yönetsel izin sistemini hukuksal olarak ortadan kaldırmamış ancak onun işleyişini yeni bir karma hesap verebilirlik rejimi içinde yeniden şekillendirmiştir.

4483 Sayılı Kanun'un Sınırları: Normatif Süreklilikten Kurumsal Dönüşüme

4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren memurların görevleri nedeniyle işledikleri ileri sürülen suçlara ilişkin temel usul kanunu olma özelliğini korumuştur. Kanunun temel ilkeleri günümüzde de yürürlüktedir ve yönetsel izin sistemi hukuksal olarak varlığını sürdürmektedir. Bu nedenle yalnızca normatif düzeyden bakıldığında, Türkiye'de memurların yargılanmasına ilişkin sistemin temel yapısında köklü bir değişiklik olmadığı izlenimi doğabilir. Ancak hukuksal kurumlar yalnızca kanun metinlerinden ibaret değildir. Her hukuksal düzenleme belirli bir kurumsal yapı içinde uygulanmakta ve bu yapıda meydana gelen değişiklikler kanun hükümleri değişmese bile sistemin eylemsel işleyişini önemli ölçüde etkileyebilmektedir. Dolayısıyla bir kurumun sürekliliği yalnızca normatif metinlerin korunmasıyla açıklanamaz. Kurumun içinde işlediği yönetsel ve yargısal çevrenin de birlikte değerlendirilmesi gerekir. Bu durum, memurların yargılanmasına ilişkin yönetsel izin sistemi bakımından da geçerlidir. 4483 sayılı Kanun yürürlükte kalmasına karşın özellikle 2000'li yıllardan itibaren Türk yargı sisteminde gerçekleştirilen kapsamlı reformlar yeni yargısal kurumların oluşturulması, ceza yargılaması usullerinin yeniden yapılandırılması ve denetim mekanizmalarının çeşitlenmesi, memurların yargılanmasına ilişkin uygulamayı önemli ölçüde değiştirmiştir. Böylece yönetsel izin sistemi biçimsel olarak varlığını sürdürürken, onun içinde işlediği kurumsal çevre büyük ölçüde dönüşmüştür. Kurumsal değişimin en önemli özelliklerinden biri memurların hukuksal sorumluluğunu etkileyen mekanizmaların yalnızca 4483 sayılı Kanun ile sınırlı olmaktan çıkmasıdır. Ceza soruşturması süreçleri, yönetsel denetim mekanizmaları, disiplin süreçleri, mali denetimler, etik denetimler ve diğer kurumsal denetim araçları giderek daha karmaşık bir yapı içinde birlikte işlemeye başlamıştır. Böylece kamu görevlilerinin hukuksal sorumluluğu, tek bir usul kanunu ile açıklanamayacak ölçüde çok aktörlü ve çok katmanlı bir denetim sistemi içinde şekillenmektedir. Bu gelişme, 4483 sayılı Kanun'un önemini ortadan kaldırmamıştır. Aksine Kanun, yeni kurumsal yapı içinde işlevini sürdüren temel düzenlemelerden biri olmaya devam etmektedir. Ancak Kanun artık tek başına sistemi açıklama kapasitesine sahip değildir. Günümüzde memurların yargılanmasına ilişkin rejim, yönetsel izin mekanizması ile farklı soruşturma, denetim ve yargılama süreçlerinin birlikte işlediği daha karmaşık bir kurumsal yapı içinde değerlendirilmelidir. Bu nedenle çalışmanın bundan sonraki bölümü, 4483 sayılı Kanun'un normatif hükümlerini değil, bu Kanun'un içinde uygulandığı yargısal mimaride meydana gelen dönüşümleri incelemektedir. Çalışmanın temel varsayımı, memurların yargılanmasına ilişkin rejimde yaşanan asıl değişimin kanun metninden değil, kurumsal mimarinin yeniden yapılandırılmasından kaynaklandığıdır. Bu bağlamda, Türk yargı sisteminde son yirmi yılda gerçekleştirilen kurumsal reformlar, yalnızca yargının örgütlenmesini değil, memurların hukuksal sorumluluğu ile bürokratik özerklik arasındaki dengeyi de yeniden şekillendirmiştir.

YARGISAL MİMARİNİN DÖNÜŞÜMÜ VE MEMURLARIN YARGILANMASI REJİMİNİN YENİDEN YAPILANMASI

Yargısal Mimari: Kavramsal ve Çözümleyici Çerçeve

Önceki bölümde gösterildiği üzere, Türkiye'de memurların yargılanmasına ilişkin yönetsel izin sistemi, 1913 tarihli Memurin Muhakematı Hakkında Kanun-u Muvakkat ile kurumsallaşmış, 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun ile ise temel ilkelerini koruyarak yeniden yapılandırılmıştır. Bu tarihsel gelişim, memurların yargılanmasına ilişkin özel usullerin geçici veya olağan dışı düzenlemeler olmadığını ve kamu yönetiminin sürekliliği ile hukuksal hesap verebilirlik arasında denge kurmayı amaçlayan kalıcı kurumsal mekanizmalar olduğunu göstermektedir. Ancak bu saptama günümüzde memurların yargılanmasına ilişkin rejimin işleyişini açıklamak için tek başına yeterli değildir. Çünkü hukuksal kurumlar yalnızca kanun metinlerinden oluşmaz. Her hukuksal düzenleme belirli bir kurumsal çevre içinde uygulanır ve bu çevrede meydana gelen değişiklikler, kanun hükümleri değişmese bile uygulamanın niteliğini, kapsamını ve sonuçlarını dönüştürebilir. Dolayısıyla bir hukuksal kurumun çözümlenmesinde normatif düzenlemeler kadar, o kurumun içinde çalıştığı kurumsal mimarinin de incelenmesi gerekir. Bu çalışmada yargısal mimari mahkemelerin örgütsel yapısını ifade eden dar bir kavram olarak kullanılmamaktadır. Yargısal mimari memurların hukuksal sorumluluğunun belirlenmesine doğrudan veya dolaylı biçimde katılan bütün kurumsal aktörleri, bu aktörler arasındaki yetki paylaşımını, karar alma süreçlerini, denetim ilişkilerini ve karşılıklı etkileşim ağlarını kapsayan bütüncül bir kurumsal yapı olarak tanımlanmaktadır. Bu çerçevede Cumhuriyet savcılıkları, ceza mahkemeleri, Sulh Ceza Hakimlikleri, Bölge Adliye Mahkemeleri, yüksek yargı organları, soruşturma izni vermeye yetkili yönetsel merciler, müfettişlik sistemi, disiplin kurulları, Sayıştay, etik kurullar ve diğer denetim organları aynı kurumsal mimarinin bileşenleri olarak değerlendirilmektedir. Bu yaklaşım, yeni kurumsalcı kamu yönetimi kuramının temel varsayımlarına dayanmaktadır. Kurumlar yalnızca hukuksal normları uygulayan edilgin yapılar değildir, aynı zamanda aktörlerin davranışlarını biçimlendiren, özendirmeleri değiştiren, yetki ilişkilerini yeniden dağıtan ve karar süreçlerini etkileyen devingen yapılardır. Bu nedenle aynı hukuksal düzenleme, farklı kurumsal mimariler içinde farklı sonuçlar doğurabilir. Başka bir ifadeyle, kanunun değişmemesi sistemin değişmediği anlamına gelmez. Türkiye'de memurların yargılanmasına ilişkin dönüşüm de tam bu noktada ortaya çıkmaktadır. 4483 sayılı Kanun yürürlükte kalmış ancak ceza yargılaması sistemi, yüksek yargının yapısı, istinaf mahkemelerinin kurulması, Sulh Ceza Hakimliklerinin oluşturulması, disiplin ve mali denetim mekanizmalarının çeşitlenmesi ile birlikte memurların hukuksal sorumluluğunu belirleyen kurumsal çevre önemli ölçüde yeniden yapılandırılmıştır. Böylece yönetsel izin sistemi hukuksal olarak varlığını korurken, onun içinde işlediği kurumsal ekosistem köklü biçimde değişmiştir. Bu dönüşümün en belirgin sonucu, memurların hesap verebilirliğinin artık tek bir hukuksal süreç içinde gerçekleşmemesidir. Günümüzde aynı olay nedeniyle yönetsel ön inceleme, disiplin soruşturması, ceza soruşturması, mali denetim, etik inceleme ve çeşitli yargısal süreçler eş zamanlı veya birbirini izleyen aşamalar durumunda işletilebilmektedir. Dolayısıyla kamu görevlisinin hukuksal durumu, tek bir kurumun kararından değil, farklı kurumsal aktörlerin birbirleriyle etkileşim içinde yürüttükleri çok katmanlı süreçlerin toplamından etkilenmektedir. Mevcut yazında bu olgu genellikle "hesap verebilirlik mekanizmalarının çeşitlenmesi" veya "çok düzeyli denetim" kavramlarıyla açıklanmaktadır. Bununla birlikte bu kavramlar Türkiye'de ortaya çıkan yapının kurumsal niteliğini açıklamak bakımından yetersiz kalmaktadır. Çünkü burada yalnızca denetim mekanizmalarının sayısı artmamış ve farklı hukuksal rejimler, farklı soruşturma usulleri ve farklı kurumsal aktörler aynı kamu görevlisi üzerinde eş zamanlı etkiler üretmeye başlamıştır. Bu nedenle bu çalışmada Türkiye'de ortaya çıkan yeni yapı Karma Hesap Verebilirlik Rejimi olarak kavramsallaştırılmaktadır. Karma Hesap Verebilirlik Rejimi kamu görevlilerinin hukuksal sorumluluğunun tek bir izin sistemi veya tek bir yargısal süreç tarafından değil, ceza hukuku, yönetim hukuku, disiplin hukuku, mali denetim, etik denetim ve diğer kurumsal mekanizmaların birlikte oluşturduğu çok katmanlı bir kurumsal ağ tarafından belirlendiği hesap verebilirlik modelini ifade etmektedir. Bu çalışmanın ikinci kuramsal önerisi ise “Kurumsal Hesap Verebilirlik Yoğunluğu” kavramıdır. Bu kavram, yalnızca hesap verebilirlik mekanizmalarının varlığını değil, belirli bir kamu görevlisinin aynı olay nedeniyle eş zamanlı olarak kaç farklı kurumsal denetim mekanizmasına konu edildiğini ve bu mekanizmaların birbirleriyle nasıl etkileşim kurduğunu açıklamaktadır. Böylece hesap verebilirlik yalnızca hukuksal bir ilke olarak değil, ölçülebilir bir kurumsal özellik olarak da değerlendirilebilmektedir. Bu kuramsal yaklaşımın doğal sonucu olarak çalışmanın izleyen bölümlerinde Türk yargı sisteminde son yirmi yılda meydana gelen kurumsal dönüşümler tek tek incelenecek ve bu dönüşümlerin memurların yargılanmasına ilişkin yönetsel izin sistemi üzerindeki etkileri çözümlenerek Türkiye'de klasik yönetsel izin modelinden Karma Hesap Verebilirlik Rejimine geçiş süreci açıklanacaktır.

KAVRAMSAL ÇERÇEVE

Bu çalışma, memurların yargılanmasına ilişkin sistemi yalnızca yürürlükteki hukuksal düzenlemeler üzerinden açıklamayı yeterli görmemektedir. Hukuksal kurumlar, içinde etkinlik gösterdikleri kurumsal çevreden bağımsız olarak değerlendirilemez. Aynı kanun hükümleri farklı kurumsal yapılarda farklı sonuçlar doğurabilir ve buna karşılık kanun değişmeden de kurumların işleyişi önemli ölçüde dönüşebilir. Bu nedenle çalışmanın çözümleyici çerçevesi, hukuksal normlar ile kurumsal yapılar arasındaki karşılıklı etkileşimi esas almaktadır. Bu yaklaşım doğrultusunda çalışma memurların yargılanmasına ilişkin mevcut sistemi açıklamak amacıyla beş temel kavram geliştirmekte ve kullanmaktadır: “Yargısal Mimari”, “Normatif Süreklilik”, “Kurumsal Dönüşüm”, “Karma Hesap Verebilirlik Rejimi” ve “Kurumsal Hesap Verebilirlik Yoğunluğu”. Bu kavramlar birbirinden bağımsız değildir aksine aynı kurumsal dönüşüm sürecinin farklı boyutlarını açıklayan çözümleyici araçlardır.

Yargısal Mimari

Bu çalışmada yargısal mimari yalnızca mahkemelerin örgütlenmesini ifade eden dar anlamıyla kullanılmamaktadır. Kavram kamu görevlilerinin hukuksal sorumluluğunu belirleyen tüm kurumsal yapıları, bu yapılar arasındaki yetki dağılımını, karar alma süreçlerini, denetim mekanizmalarını ve karşılıklı etkileşim ilişkilerini kapsayan bütüncül bir kurumsal sistemi ifade etmektedir. Bu kapsamda Cumhuriyet savcılıkları, mahkemeler, Sulh Ceza Hakimlikleri, Bölge Adliye Mahkemeleri, yüksek yargı organları, soruşturma izni vermeye yetkili yönetsel merciler, müfettişlik sistemi, disiplin kurulları, Sayıştay ve diğer denetim organları yargısal mimarinin birbirini tamamlayan unsurlarıdır. Dolayısıyla yargısal mimari, yalnızca yargının örgüt yapısını değil, memurların hukuksal sorumluluğunu şekillendiren kurumsal ekosistemi ifade etmektedir.

Normatif Süreklilik ve Kurumsal Dönüşüm

Çalışmanın ikinci temel kavramsal ayrımı normatif süreklilik ile kurumsal dönüşüm arasındadır. Normatif süreklilik, hukuksal düzenlemelerin yürürlükte kalmasını ve temel ilkelerinin korunmasını ifade etmektedir. Buna karşılık kurumsal dönüşüm bu düzenlemelerin uygulandığı örgütsel yapıların, aktörlerin, yetki ilişkilerinin ve karar süreçlerinin zaman içinde değişmesini ifade etmektedir. Bu ayrımın temel önemi şudur: Bir hukuksal düzenleme yürürlükte kalmaya devam etmesine karşın onu uygulayan kurumların yapısındaki değişiklikler nedeniyle sistem bütünüyle farklı biçimde işlemeye başlayabilir. Dolayısıyla kanunun değişmemesi uygulamanın değişmediği anlamına gelmez. Bu çalışmanın temel varsayımı Türkiye'de 4483 sayılı Kanun'un önemli ölçüde normatif sürekliliğini koruduğu ve buna karşılık memurların yargılanmasına ilişkin kurumsal çevrenin kapsamlı biçimde dönüştüğü yönündedir.

Karma Hesap Verebilirlik Rejimi

Bu çalışmanın temel kuramsal katkısı Karma Hesap Verebilirlik Rejimi kavramıdır. Karma Hesap Verebilirlik Rejimi kamu görevlilerinin hukuksal sorumluluğunun tek bir soruşturma usulü veya tek bir kurumsal mekanizma tarafından değil, farklı hukuksal rejimlerin ve farklı kurumsal aktörlerin birlikte oluşturduğu çok katmanlı bir sistem içinde belirlendiği yeni hesap verebilirlik modelini ifade etmektedir. Bu modelde ceza soruşturması, disiplin hukuku, yönetsel denetim, mali denetim, etik denetim ve yönetsel izin sistemi birbirinden bağımsız süreçler değildir. Bunlar aynı kamu görevlisi üzerinde eş zamanlı, ardışık veya birbirini etkileyen süreçler olarak işlemektedir. Dolayısıyla hesap verebilirlik tek merkezli olmaktan çıkmış ve çok aktörlü ve çok düzeyli bir kurumsal yapıya dönüşmüştür. Bu çalışmada savunulan temel görüş Türkiye'de memurların yargılanmasına ilişkin mevcut yapının artık yalnızca 4483 sayılı Kanun ile açıklanamayacağı ve sistemin ancak bu karma kurumsal yapı içinde anlaşılabileceğidir.

Kurumsal Hesap Verebilirlik Yoğunluğu

Karma Hesap Verebilirlik Rejimi'nin çözümlenebilmesi amacıyla bu çalışmada ikinci bir kavram önerilmektedir: Kurumsal Hesap Verebilirlik Yoğunluğu. Bu kavram, belirli bir kamu görevlisinin aynı işlem veya eylem nedeniyle maruz kaldığı kurumsal denetim mekanizmalarının sayısını, çeşitliliğini ve birbirleriyle olan etkileşim düzeyini ifade etmektedir. Kurumsal Hesap Verebilirlik Yoğunluğu yalnızca kaç soruşturma bulunduğunu değil, bu soruşturmaların hangi kurumlar tarafından yürütüldüğünü, birbirlerini nasıl etkilediklerini ve kamu görevlisinin karar alma davranışı üzerinde oluşturdukları toplam baskıyı açıklamayı amaçlamaktadır. Dolayısıyla hesap verebilirlik yalnızca hukuksal bir ilke olarak değil, aynı zamanda ölçülebilir bir kurumsal özellik olarak değerlendirilmektedir. Bu yaklaşım, farklı ülkelerdeki kamu yönetimi sistemlerinin karşılaştırmalı olarak çözümlenmesine de olanak sağlayabilecek çözümleyici bir çerçeve sunmaktadır.

“Lawfare” = Yargının Siyasal Amaçlarla Kullanılması

Bu çalışmada “lawfare” belirli bir ülkeye veya siyasal aktöre özgü bir olgu olarak değil, hukuksal süreçlerin asli amaçlarının ötesinde siyasal, yönetsel veya kurumsal sonuçlar üretmek amacıyla kullanılmasını açıklayan çözümleyici bir kavram olarak ele alınmaktadır. Bu tanım, hukuksal süreçlerin her zaman hukuka aykırı biçimde işletildiği varsayımına dayanmaz. Aksine, hukuksal olarak geçerli görünen süreçlerin seçici, yoğunlaştırılmış veya stratejik biçimde kullanılması sonucunda kamu yönetiminin işleyişi, bürokratik davranış kalıpları ve kurumsal özerklik üzerinde ortaya çıkabilecek etkileri incelemeyi amaçlamaktadır. Bu nedenle çalışmada “lawfare” hukuksal bir niteleme değil, kamu yönetimi ve siyaset bilimi yazınında kurumsal davranışları açıklamaya yönelik çözümleyici bir kavram olarak kullanılmaktadır.

Şekil 1. Çalışmanın Kavramsal Modeli

YARGISAL MİMARİNİN DÖNÜŞÜMÜ: KURUMSAL DEĞİŞİM VE MEMURLARIN YARGILANMASINA ETKİLERİ

Bir önceki bölümde gösterildiği üzere, Türkiye'de memurların yargılanmasına ilişkin temel normatif çerçeve, 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun ile günümüzde de varlığını sürdürmektedir. Kanunun temel ilkeleri büyük ölçüde korunmuş ve memurlar hakkında ceza soruşturması açılabilmesi için öngörülen yönetsel izin sistemi hukuksal geçerliliğini devam ettirmiştir. Bu durum ilk bakışta memurların yargılanmasına ilişkin sistemin önemli ölçüde değişmediği izlenimini verebilir. Ancak kamu yönetiminde kurumsal değişim yalnızca kanunların değiştirilmesiyle gerçekleşmez. Kurumların görev alanlarının yeniden tanımlanması, yeni kurumların oluşturulması, yetki dağılımının değiştirilmesi, denetim mekanizmalarının çeşitlenmesi ve karar alma süreçlerinin yeniden yapılandırılması da en az mevzuat değişiklikleri kadar önemli sonuçlar doğurabilir. Bu nedenle hukuksal kurumların değerlendirilmesinde yalnızca normatif düzenlemelerin değil, bu düzenlemelerin içinde işlediği kurumsal mimarinin de çözümlenmesi gerekmektedir. Türkiye'de özellikle 2000'li yıllardan itibaren gerçekleştirilen yargı reformları, doğrudan 4483 sayılı Kanun'u değiştirmemiş olsa bile memurların yargılanmasına ilişkin sistemin işleyişini etkileyen kurumsal çevreyi önemli ölçüde dönüştürmüştür. Ceza yargılaması hukukunun yeniden düzenlenmesi, yargı örgütünün yeniden yapılandırılması, yüksek yargı kurumlarının görev ve yetkilerindeki değişiklikler, istinaf sisteminin kurulması, Sulh Ceza Hakimliklerinin oluşturulması, sayısal yargı uygulamalarının yaygınlaştırılması ve denetim mekanizmalarının çeşitlenmesi bu dönüşümün başlıca unsurlarıdır. Bu gelişmeler, tek tek değerlendirildiğinde farklı reform alanlarına ait görünmektedir. Ancak birlikte ele alındıklarında, kamu görevlilerinin hukuksal sorumluluğunu belirleyen kurumsal ekosistemin yeniden tasarlandığını göstermektedir. Artık memurların hukuksal durumu yalnızca 4483 sayılı Kanun kapsamında yürütülen ön inceleme ve soruşturma izni süreciyle belirlenmemektedir. Ceza yargılaması kurumları, disiplin mekanizmaları, mali denetim organları, etik denetim sistemleri ve diğer yönetsel denetim araçları, aynı olay üzerinde farklı yetkiler kullanabilmekte ve birbirlerini etkileyen süreçler oluşturabilmektedir. Bu çalışmanın temel varsayımı söz konusu reformların ayrı ayrı değerlendirilmesinin yeterli olmadığıdır. Asıl önemli olan bu reformların birlikte oluşturduğu yeni kurumsal mimaridir. Başka bir ifadeyle, memurların yargılanmasına ilişkin sistemde meydana gelen dönüşüm tek bir yasal değişiklikten değil, farklı zamanlarda gerçekleştirilen çok sayıdaki kurumsal reformun ortak etkisinden doğmuştur. Bu nedenle çalışmada reformlar kronolojik bir sırayla değil, memurların yargılanması rejimine yaptıkları işlevsel katkılar esas alınarak incelenmektedir. Bu yaklaşım doğrultusunda, aşağıdaki alt bölümlerde yargısal mimaride meydana gelen dönüşüm üç temel boyutta ele alınacaktır. İlk olarak ceza yargılaması sisteminin yeniden yapılandırılması incelenecek, ikinci olarak yargı kurumlarının örgütsel dönüşümü değerlendirilecek ve son olarak denetim mekanizmalarının çoğullaşmasının memurların hukuksal sorumluluğu üzerindeki etkileri çözümlenecektir. Böylece farklı reformların birlikte nasıl Karma Hesap Verebilirlik Rejimini oluşturduğu ortaya konulacaktır.

Ceza Yargılaması Sisteminin Yeniden Yapılanması

Bu bölümde özellikle şu gelişmeler incelenecektir:

5271 sayılı Ceza Yargılaması Kanunu ile getirilen yeni soruşturma ve kovuşturma sistemi.

Cumhuriyet savcısının soruşturmadaki rolünün güçlenmesi.

Koruma önlemlerinin yeniden düzenlenmesi.

Yargısal kolluk ve delil toplama süreçlerindeki değişiklikler.

Bu değişikliklerin 4483 sayılı Kanun kapsamındaki ön inceleme ve soruşturma izni sistemiyle ilişkisi.

Yargı Kurumlarının Yeniden Yapılanması

Bu bölümde kurumsal dönüşüm ele alınacaktır.

Hakimler ve Savcılar Kurulu'nun yapısındaki değişiklikler.

Anayasa değişikliklerinin yargı örgütüne etkileri (özellikle 2010 ve 2017 anayasa değişiklikleri).

Bölge Adliye Mahkemelerinin (istinaf) kurulması.

Sulh Ceza Hakimliklerinin oluşturulması.

Uzmanlaşmış mahkeme ve soruşturma yapılarının gelişimi.

Her başlıkta şu temel soru sorulacaktır: Bu kurumsal değişiklik, memurların yargılanması sistemini hangi mekanizmalar üzerinden etkilemiştir?

Denetim Mekanizmalarının Çoğullaşması

Bu bölümde ise yargı dışındaki ancak memurların hesap verebilirliğini etkileyen mekanizmalar değerlendirilecektir.

Disiplin soruşturmaları.

Müfettişlik sistemi.

Sayıştay denetimi.

Kamu Görevlileri Etik Kurulu.

Kamu Denetçiliği Kurumu.

Bilgi edinme ve saydamlık mekanizmaları.

Sayısal denetim ve UYAP altyapısının etkileri.

Bu inceleme sonunda gösterilecektir ki, memurların hukuksal sorumluluğu artık tek bir soruşturma veya tek bir izin mekanizmasıyla açıklanabilecek nitelikte değildir. Aksine, farklı hukuksal rejimlerin ve kurumsal aktörlerin eş zamanlı olarak işlediği çok katmanlı bir hesap verebilirlik sistemi ortaya çıkmıştır. İşte bu yapı, bu çalışmada Karma Hesap Verebilirlik Rejimi olarak adlandırılmaktadır.

ÇÖZÜMLEYİCİ İNCELEME ÇERÇEVESİ: DÖRT AŞAMALI DÖNÜŞÜM MODELİ

Sorunun Tanımlanması ve Modelin Gerekçesi

Türkiye'de memurların yargılanmasına ilişkin sistem uzun yıllar boyunca ağırlıklı olarak hukuksal düzenlemeler çerçevesinde incelenmiştir. Bu çalışmaların önemli bir bölümü, 1913 tarihli Memurin Muhakematı Hakkında Kanun-u Muvakkat ile başlayan tarihsel gelişimi ve bu sistemin 1999 tarihli 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun ile yeniden düzenlenmesini esas almaktadır. İncelemelerin büyük ölçüde soruşturma izni usulü, ön inceleme mekanizması ve yönetsel izin sisteminin hukuksal niteliği üzerinde yoğunlaştığı görülmektedir. Bu yaklaşım memurların yargılanmasına ilişkin normatif yapının anlaşılması bakımından önemli katkılar sağlamış olmakla birlikte son yirmi yılda yargı sisteminde meydana gelen kapsamlı kurumsal dönüşümün memurların yargılanması rejimi üzerindeki etkilerini açıklamakta yetersiz kalmaktadır. Çünkü memurların yargılanmasına ilişkin hukuksal çerçeve büyük ölçüde korunmuş olmasına karşın bu çerçevenin uygulandığı yargısal ve yönetsel ortam önemli ölçüde değişmiştir. Başka bir ifadeyle, normatif süreklilik büyük ölçüde devam ederken kurumsal ve işlevsel dönüşüm giderek derinleşmiştir. Kamu yönetimi kuramı açısından değerlendirildiğinde bu durum şaşırtıcı değildir. Kurumsalcı yaklaşımlar hukuksal düzenlemelerin tek başına yönetsel davranışı belirlemediğini ve kuralların etkisinin onları uygulayan örgütsel yapı, kurumsal ilişkiler ve uygulama alışkanlıkları tarafından şekillendirildiğini kabul etmektedir. Aynı hukuksal normlar farklı kurumsal yapılarda farklı sonuçlar doğurabilmekte ve buna karşılık hukuksal düzenleme değişmeden de kurumsal mimaride meydana gelen dönüşümler uygulamanın niteliğini köklü biçimde değiştirebilmektedir. Bu nedenle memurların yargılanmasına ilişkin güncel sistemi yalnızca 4483 sayılı Kanun'un hükümleri üzerinden açıklamak yeterli değildir. Aynı şekilde, yargı reformlarını birbirinden bağımsız düzenlemeler olarak ele almak da dönüşümün bütüncül niteliğini ortaya koyamaz. Anayasa değişiklikleri, ceza yargılaması hukukundaki yenilikler, yargı örgütünün yeniden yapılandırılması, sayısallaşma, uzmanlaşmış yargısal birimlerin oluşturulması ve denetim mekanizmalarının çeşitlenmesi birlikte değerlendirildiğinde kamu görevlilerinin hukuksal sorumluluğunu etkileyen yeni bir kurumsal ekosistem meydana getirmiştir. Bu çalışmanın temel hareket noktası Türkiye'de memurların yargılanmasına ilişkin asıl değişimin tek tek hukuksal düzenlemelerde değil, bu düzenlemelerin birlikte oluşturduğu yargısal mimaride gerçekleştiği varsayımıdır. Dolayısıyla araştırmanın amacı, yalnızca hangi kanunların değiştiğini veya hangi kurumların kurulduğunu ortaya koymak değil, bu değişikliklerin birbirleriyle nasıl etkileştiğini ve memurların yargılanmasına ilişkin sistemi nasıl dönüştürdüğünü açıklamaktır. Bu amaçla çalışmada “Dört Aşamalı Dönüşüm Modeli” önerilmektedir. Model, yargısal mimaride meydana gelen değişimin birbirini izleyen dört çözümleyici düzeyde incelenmesini öngörmektedir. Birinci aşama normatif dönüşümü, ikinci aşama kurumsal dönüşümü, üçüncü aşama işlevsel dönüşümü ve dördüncü aşama ise bu üç dönüşümün memurların yargılanması rejimi üzerindeki hukuksal ve yönetsel sonuçlarını kapsamaktadır. Modelin temel varsayımı bu dört aşamanın birbirinden bağımsız süreçler olmadığı ve tersine olarak her aşamanın sonraki aşamayı etkilediği ve birlikte yeni bir hesap verebilirlik rejimi oluşturduğudur. Bu çerçevede normatif dönüşüm, anayasal ve yasal düzenlemelerde meydana gelen değişiklikleri, kurumsal dönüşüm, bu düzenlemeleri uygulayan örgütsel yapının yeniden biçimlenmesini, işlevsel dönüşüm ise kurumlar arasındaki etkileşim, eş güdüm, bilgi paylaşımı ve denetim süreçlerinin yeniden örgütlenmesini ifade etmektedir. Bu üç aşamanın ortak etkisi ise çalışmada Karma Hesap Verebilirlik Rejimi olarak adlandırılan yeni yönetsel yapının ortaya çıkmasına yol açmaktadır. Ancak bu çalışma, dönüşümün yalnızca yapısal boyutunu incelemekle yetinmemektedir. Kamu yönetimi açısından esas önemli olan soru bu yeni kurumsal yapının kamu görevlilerinin karar alma süreçlerini, yönetsel davranışlarını ve hesap verebilirlik ilişkilerini nasıl etkilediğidir. Bu nedenle modelin dördüncü aşaması dönüşümün çıktılarını çözümlemektedir. Burada yalnızca hukuksal sonuçlar değil, bürokratik özerklik, takdir yetkisinin kullanımı, savunmacı bürokrasi, riskten kaçınma davranışı, karar alma süreçlerinin niteliği ve kamu hizmetinin etkinliği üzerindeki etkiler de değerlendirilecektir. Bu yaklaşım, çalışmanın kamu yönetimi yazınına yaptığı temel katkıyı oluşturmaktadır. Çalışma, memurların yargılanmasını yalnızca bir ceza yargılaması veya yönetim hukuku sorunu olarak değil, yargısal mimari, kurumsal dönüşüm ve yönetsel davranış arasındaki etkileşimin şekillendirdiği devingen bir kamu yönetimi sistemi olarak ele almaktadır. Böylece hukuksal reformların yalnızca normatif sonuçlarını değil, kamu yönetiminin işleyişi üzerindeki kurumsal etkilerini de açıklamayı amaçlamaktadır.

YARGISAL MİMARİDEKİ DÖNÜŞÜMÜN ETKİLERİ: HUKUKSAL VE YÖNETSEL SONUÇLAR

Bu çalışmanın önceki alt bölümlerinde Türkiye'de memurların yargılanmasına ilişkin sistemin son yirmi yılda geçirdiği dönüşüm, normatif, kurumsal ve işlevsel boyutlarıyla incelenmiştir. Bu inceleme, memurların yargılanmasına ilişkin hukuksal çerçevenin yalnızca kanun metinlerindeki değişikliklerle açıklanamayacağını ve anayasal düzenlemeler, yargı kurumlarının yeniden yapılandırılması ve denetim mekanizmalarının çeşitlenmesi sonucunda yeni bir yargısal mimarinin ortaya çıktığını göstermektedir.

Ancak kurumsal dönüşüm çalışmalarında yalnızca "neyin değiştiğinin" ortaya konulması yeterli değildir. Kamu yönetimi açısından temel araştırma sorusu bu değişimlerin kamu görevlilerinin hukuksal sorumluluğu, yönetsel davranışı ve kamu hizmetlerinin yürütülmesi üzerinde hangi etkileri doğurduğudur. Bu nedenle yargısal mimaride meydana gelen dönüşüm, yalnızca yapısal bir değişiklik olarak değil, aynı zamanda kamu yönetiminin işleyişini yeniden şekillendiren bir süreç olarak değerlendirilmelidir.

Bu çalışmanın temel varsayımı normatif, kurumsal ve işlevsel dönüşümlerin hukuksal ve yönetsel sonuçları doğrudan üretmediğidir. Bu dönüşümler önce kamu görevlilerinin hesap verme ilişkilerini yeniden yapılandıran yeni bir kurumsal düzen meydana getirmektedir. Çalışmada Karma Hesap Verebilirlik Rejimi olarak adlandırılan bu düzen dönüşüm ile sonuçlar arasında yer alan açıklayıcı mekanizmayı oluşturmaktadır. Başka bir ifadeyle, kamu görevlilerinin karşılaştıkları yeni hukuksal ve yönetsel sonuçlar tek tek reformların değil, bu reformların birlikte oluşturduğu yeni hesap verebilirlik rejiminin ürünüdür.

Bu yeni rejimin ilk etkisi kamu görevlilerinin hesap verme yükümlülüğünün tek boyutlu bir yapıdan çok katmanlı ve çok aktörlü bir yapıya dönüşmesidir. Klasik modelde ön inceleme ve soruşturma izni mekanizması merkezi bir rol oynarken, günümüzde ceza yargılaması, disiplin hukuku, mali denetim, etik denetim ve yönetsel yargı süreçleri aynı olay üzerinde farklı amaçlarla ve birbirini etkileyebilecek biçimde işletilebilmektedir. Böylece kamu görevlisinin hukuksal sorumluluğu tek bir süreçten çok birbirini tamamlayan veya zaman zaman kesişen çok sayıda kurumsal mekanizma tarafından şekillendirilmektedir.

Bu dönüşümün ikinci etkisi kamu görevlilerinin görev ortamında kurumsal hesap verebilirlik yapısının değişmesidir. Farklı kurumların aynı olay üzerinde denetim ve değerlendirme yetkisine sahip olması, hesap verebilirlik ilişkilerini hem çeşitlendirmekte hem de yoğunlaştırmaktadır. Bu yeni yapıyı açıklayabilmek amacıyla çalışmada üç yeni kavram önerilmektedir.

İlki, “Kurumsal Hesap Verebilirlik Karmaşıklığı”dır. Bu kavram, yalnızca denetim mekanizmalarının sayısındaki artışı değil, farklı kurumların yetki alanlarının kesişmesini, süreçlerin birbirini etkilemesini ve kamu görevlisinin aynı olay nedeniyle birden fazla kurumsal değerlendirmeye konu edilmesini ifade etmektedir.

İkinci kavram,” Kurumsal Hesap Verebilirlik Yoğunluğu”dur. Yoğunluk, kamu görevlisinin aynı anda karşı karşıya kaldığı denetim ve değerlendirme düzeyini ifade etmektedir. Denetim mekanizmalarının sayısı kadar bunların eş zamanlı çalışması ve birbirini beslemesi de yoğunluğu artırmaktadır.

Üçüncü kavram ise “Kurumsal Hesap Verebilirlik Baskısı”dır. Baskı, karmaşıklık ve yoğunluğun kamu görevlisinin karar alma sürecinde oluşturduğu davranışsal etkidir. Bu baskı yalnızca olası yaptırımlardan değil, belirsizlikten, çoklu denetim ortamından ve farklı kurumsal beklentilerden kaynaklanmaktadır.

Bu nedenle kamu görevlilerinin davranışlarını açıklarken yalnızca hukuksal düzenlemelere bakmak yeterli değildir. Asıl belirleyici olan, bu düzenlemelerin oluşturduğu kurumsal çevredir. Başka bir ifadeyle, kamu görevlisinin karar alma davranışını etkileyen unsur tek tek hukuk kuralları değil, bu kuralların içinde işlediği Karma Hesap Verebilirlik Rejimidir.

Bu yeni rejim, kamu yönetimi açısından hem olumlu hem de dikkatle yönetilmesi gereken sonuçlar doğurmaktadır. Bir taraftan saydamlığı, hesap verebilirliği ve hukuka uygunluğu güçlendirme gizil gücüne sahiptir. Diğer taraftan ise denetim baskısının aşırı yoğunlaştığı durumlarda kamu görevlilerinin takdir yetkisini kullanmaktan kaçınması, karar alma süreçlerinin yavaşlaması, suça göz yummak, aşırı şekilci olmak ve savunmacı bürokrasi gibi davranışsal sonuçlar ortaya çıkabilmektedir. Bu sonuçlar, reformların kaçınılmaz etkileri olarak değil, kurumsal tasarımın niteliğine, örgüt kültürüne ve uygulama biçimine bağlı olarak değişebilen olası sonuçlar olarak değerlendirilmelidir.

Bu değerlendirmeler ışığında, Türkiye'de memurların yargılanmasına ilişkin sistemin artık yalnızca izin sistemi ekseninde açıklanması olanaklı görünmemektedir. Günümüzde sistem farklı hukuksal ve kurumsal mekanizmaların birlikte çalıştığı çok katmanlı bir hesap verebilirlik yapısı içinde işlemektedir. Bu nedenle memurların yargılanmasına ilişkin güncel rejim, yalnızca bir ceza yargılaması veya yönetim hukuku sorunu olarak değil, yargısal mimari, kurumsal dönüşüm ve kamu yönetimi arasındaki etkileşimi açıklayan daha geniş bir çözümleyici çerçeve içinde değerlendirilmelidir.

Karma Hesap Verebilirlik Rejimi: Memurların Yargılanmasına İlişkin Yeni Bir Çözümleyici Model

Bu çalışmada gerçekleştirilen tarihsel, hukuksal ve kurumsal çözümleme Türkiye'de memurların yargılanmasına ilişkin sistemde meydana gelen dönüşümün mevcut kavramsal çerçevelerle bütünüyle açıklanamadığını göstermektedir. Yazında memurların yargılanması genellikle soruşturma izni sistemi, ceza yargılaması hukuku veya yönetsel vasilik (vesayet) ilişkileri bağlamında ele alınmış ve son yıllarda gerçekleştirilen anayasal değişiklikler, yargı kurumlarının yeniden yapılandırılması ve denetim mekanizmalarının çeşitlenmesi ise çoğunlukla birbirinden bağımsız reform alanları olarak değerlendirilmiştir.

Oysa bu çalışmanın bulguları söz konusu değişikliklerin birbirinden bağımsız süreçler olmadığını ve birlikte değerlendirildiklerinde memurların yargılanmasına ilişkin yeni bir kurumsal düzen oluşturduklarını göstermektedir. Başka bir ifadeyle, Türkiye'de değişen yalnızca belirli kanun hükümleri veya bazı yargı kurumlarının örgütlenmesi değildir. Asıl değişim, bu düzenlemelerin birlikte meydana getirdiği yargısal mimaride gerçekleşmiştir.

Bu nedenle çalışmada memurların yargılanmasına ilişkin güncel yapıyı açıklamak amacıyla Karma Hesap Verebilirlik Rejimi adı verilen yeni bir çözümleyici model önerilmektedir. Bu model, kamu görevlilerinin hukuksal sorumluluğunun artık tek bir soruşturma veya tek bir kurumsal mekanizma tarafından değil, farklı hukuksal normların, yargısal kurumların ve denetim mekanizmalarının eş zamanlı etkileşimi içinde şekillendiği varsayımına dayanmaktadır.

Karma Hesap Verebilirlik Rejimi yalnızca farklı denetim mekanizmalarının bir arada bulunmasını ifade etmez. Rejimin ayırt edici özelliği bu mekanizmaların birbirlerinden bağımsız çalışmaması ve bilgi paylaşımı, eş zamanlı inceleme, birbirini tetikleyen süreçler ve karşılıklı kurumsal etkileşim yoluyla kamu görevlilerinin hesap verebilirlik çevresini yeniden biçimlendirmesidir. Böylece hesap verebilirlik tek boyutlu bir hukuksal ilişki olmaktan çıkarak çok katmanlı ve çok aktörlü bir yönetsel yapıya dönüşmektedir.

Bu yeni rejim, kamu görevlilerinin çalışma ortamında üç temel kurumsal etki meydana getirmektedir. İlk olarak, farklı denetim ve yargılama mekanizmalarının birlikte işlemesi Kurumsal Hesap Verebilirlik Karmaşıklığını artırmaktadır. Karmaşıklık, yalnızca denetim mekanizmalarının sayısının artmasını değil, bu mekanizmaların görev alanlarının kesişmesini, farklı süreçlerin birbirini etkileyebilmesini ve kamu görevlisinin aynı olay nedeniyle birden fazla kurumsal değerlendirmeye tabi olmasını ifade etmektedir. İkinci olarak, artan karmaşıklık kamu görevlisinin aynı anda maruz kaldığı denetim düzeyini artırarak Kurumsal Hesap Verebilirlik Yoğunluğunu yükseltmektedir. Yoğunluk, denetim mekanizmalarının sayısından çok bunların kamu görevlisinin karar alma süreci üzerindeki birleşik etkisini ifade etmektedir. Üçüncü olarak ise yoğunluk kamu görevlisinin karar alma sürecinde algıladığı hukuksal ve yönetsel sorumluluğu artırmakta ve böylece Kurumsal Hesap Verebilirlik Baskısı ortaya çıkmaktadır. Bu baskı, tek başına yaptırım korkusundan değil, çok katmanlı hesap verebilirlik yapısının oluşturduğu kurumsal beklentilerden, belirsizliklerden ve sürekli denetlenebilirlik algısından kaynaklanmaktadır.

Bu modele göre kamu görevlilerinin davranışları doğrudan hukuksal normlar tarafından belirlenmemektedir. Hukuksal normlar önce kurumsal yapıyı şekillendirmekte ve kurumsal yapı ise hesap verebilirlik ilişkilerini yeniden düzenleyerek kamu görevlilerinin karar alma davranışlarını etkilemektedir. Böylece Karma Hesap Verebilirlik Rejimi normatif dönüşüm ile bürokratik davranış arasındaki açıklayıcı ara mekanizma olarak işlev görmektedir.

Bu yaklaşımın en önemli sonucu, memurların yargılanmasını yalnızca bir ceza yargılaması veya yönetim hukuku sorunu olmaktan çıkarıp aynı zamanda bir kamu yönetimi ve kurumsal tasarım sorunu olarak değerlendirmesidir. Çünkü kamu görevlilerinin nasıl denetlendiği kadar bu denetim sisteminin nasıl tasarlandığı da yönetsel kapasiteyi, takdir yetkisinin kullanımını, karar alma süreçlerini ve kamu hizmetlerinin etkinliğini doğrudan etkilemektedir. Bu nedenle Karma Hesap Verebilirlik Rejimi yalnızca Türkiye'deki güncel dönüşümü açıklamak amacıyla geliştirilmiş bir kavram olarak değil, farklı yönetsel sistemlerde memurların yargılanmasına ilişkin kurumsal yapıların karşılaştırmalı olarak incelenmesinde de kullanılabilecek çözümleyici bir çerçeve olarak önerilmektedir.

Karma Hesap Verebilirlik Rejiminin Temel Bileşenleri ve Kuramsal Varsayımları

Bu çalışmada önerilen Karma Hesap Verebilirlik Rejimi memurların yargılanmasına ilişkin güncel yapıyı yalnızca hukuksal düzenlemeler üzerinden açıklamayı yeterli görmemektedir. Model, kamu görevlilerinin hesap verebilirliğinin, normatif düzenlemeler ile bunların uygulandığı kurumsal ve yönetsel çevrenin birlikte değerlendirilmesiyle anlaşılabileceği varsayımına dayanmaktadır. Bu nedenle model birbirini tamamlayan sekiz temel kavram üzerine kurulmuştur. “Yargısal Mimari” anayasal hükümler, kanunlar, ikincil mevzuat, yargı kurumları, yönetsel denetim mekanizmaları ve bunlar arasındaki işlevsel ilişkilerden oluşan bütünleşik kurumsal yapıyı ifade etmektedir. Bu çalışmada yargısal mimari yalnızca mahkemelerin örgütlenmesini değil, kamu görevlilerinin hukuksal sorumluluğunu belirleyen tüm normatif ve kurumsal düzenlemeleri kapsayan üst kavram olarak kullanılmaktadır.

“Normatif Dönüşüm” anayasa, kanun ve diğer hukuksal düzenlemelerde meydana gelen değişikliklerin kamu görevlilerinin hukuksal sorumluluk rejimine etkisini ifade etmektedir.

“Kurumsal Dönüşüm, yargı organlarının, denetim kurumlarının ve yönetsel yapıların yeniden örgütlenmesini; yeni kurumların oluşturulmasını veya mevcut kurumların yetki ve görev alanlarının değiştirilmesini kapsamaktadır.

İşlevsel Dönüşüm” aynı kurumsal yapı içinde etkinlik gösteren aktörler arasındaki etkileşim biçimlerinin, bilgi akışının, eş güdüm mekanizmalarının ve süreç yönetiminin değişmesini ifade etmektedir.

Bu üç dönüşüm birlikte değerlendirildiğinde, kamu görevlilerinin hesap verme ilişkilerini yeniden biçimlendiren yeni bir yapı ortaya çıkmaktadır. Çalışmada bu yapı “Karma Hesap Verebilirlik Rejimi” olarak adlandırılmaktadır. Rejim, farklı hukuksal ve yönetsel hesap verebilirlik mekanizmalarının aynı kamu görevlisi üzerinde eş zamanlı, birbirini etkileyen ve zaman zaman birbirini tamamlayan biçimde işlemesini ifade etmektedir.

Karma Hesap Verebilirlik Rejiminin ilk kurumsal sonucu Kurumsal Hesap Verebilirlik Karmaşıklığıdır. Karmaşıklık, hesap verebilirlik mekanizmalarının çoğalmasının yanı sıra bunların görev, yetki ve süreç bakımından kesişmesini ifade etmektedir.

İkinci sonuç Kurumsal Hesap Verebilirlik Yoğunluğudur. Yoğunluk, kamu görevlisinin aynı zaman diliminde karşı karşıya kaldığı toplam hesap verebilirlik yükünü ifade etmektedir.

Üçüncü sonuç ise Kurumsal Hesap Verebilirlik Baskısıdır. Bu kavram, kamu görevlisinin karar alma sürecinde hissettiği hukuksal, yönetsel ve kurumsal sorumluluk düzeyini ifade etmektedir. Baskı, yalnızca yaptırım tehdidinden değil, çok katmanlı denetim yapısının yarattığı sürekli hesap verme beklentisinden doğmaktadır.

Modelin temel varsayımı kamu görevlilerinin davranışlarının doğrudan hukuk kuralları tarafından belirlenmediğidir. Hukuk kuralları önce yargısal mimariyi şekillendirmekte, yargısal mimari yeni bir hesap verebilirlik rejimi oluşturmakta ve bu rejim ise kurumsal hesap verebilirlik karmaşıklığı, yoğunluğu ve baskısı üzerinden bürokratik davranışı etkilemektedir. Dolayısıyla model, normatif değişim ile yönetsel davranış arasındaki ilişkiyi açıklayan çok aşamalı bir nedensellik zinciri önermektedir. Bu yaklaşım, memurların yargılanmasını yalnızca bir ceza yargılaması usulü olarak değil, aynı zamanda kurumsal tasarım, hesap verebilirlik ve bürokratik davranış arasındaki etkileşimi açıklayan bir kamu yönetimi modeli olarak değerlendirmektedir.

Karma Hesap Verebilirlik Rejiminin Kuramsal Önermeleri

Bu çalışmada geliştirilen Karma Hesap Verebilirlik Rejimi Modeli yargısal mimaride meydana gelen dönüşümler ile kamu görevlilerinin hesap verebilirlik ilişkileri ve bürokratik davranışları arasındaki nedensel bağlantıları açıklamayı amaçlamaktadır. Model, birbirini izleyen ve birbirini tamamlayan sekiz kuramsal önerme üzerine kurulmuştur.

Önerme 1. Memurların yargılanmasına ilişkin sistem yalnızca 4483 sayılı Kanun veya ceza yargılaması usulüyle açıklanabilecek kapalı bir hukuksal yapı değildir. Sistem anayasal düzenlemeler, yasal çerçeve, yargı kurumları, yönetsel denetim mekanizmaları ve bunlar arasındaki ilişkilerden oluşan yargısal mimarinin bir parçasıdır.

Önerme 2. Yargısal mimaride meydana gelen normatif, kurumsal ve işlevsel dönüşümler birbirinden bağımsız değil, karşılıklı etkileşim içinde gerçekleşen süreçlerdir. Bu nedenle dönüşümün etkileri, tek tek reformlar üzerinden değil, bu reformların oluşturduğu bütüncül yapı üzerinden çözümlenmelidir.

Önerme 3. Normatif, kurumsal ve işlevsel dönüşümlerin ortak etkisi kamu görevlilerinin hesap verebilirlik ilişkilerini yeniden yapılandırarak Karma Hesap Verebilirlik Rejimini ortaya çıkarmaktadır. Bu rejim farklı hukuksal ve yönetsel denetim mekanizmalarının eş zamanlı ve etkileşimli biçimde işlemesine dayanmaktadır.

Önerme 4. Karma Hesap Verebilirlik Rejiminin oluşması, kamu görevlilerinin karşı karşıya kaldığı denetim ve sorumluluk ağını genişletmekte ve çok aktörlü duruma getirmektedir. Bunun sonucu olarak Kurumsal Hesap Verebilirlik Karmaşıklığı artmaktadır.

Önerme 5. Kurumsal Hesap Verebilirlik Karmaşıklığındaki artış kamu görevlilerinin aynı olay nedeniyle farklı kurumlar tarafından eş zamanlı veya ardışık biçimde değerlendirilme olasılığını artırmakta ve bu durum Kurumsal Hesap Verebilirlik Yoğunluğunu yükseltmektedir.

Önerme 6. Kurumsal Hesap Verebilirlik Yoğunluğu kamu görevlilerinin karar alma süreçlerinde algıladıkları hukuksal ve yönetsel sorumluluk düzeyini artırarak Kurumsal Hesap Verebilirlik Baskısını oluşturmaktadır. Bu baskı, yalnızca yaptırım olasılığından değil, çok katmanlı hesap verebilirlik yapısının ürettiği sürekli denetlenebilirlik algısından da kaynaklanmaktadır.

Önerme 7. Kurumsal Hesap Verebilirlik Baskısı kamu görevlilerinin davranışlarını doğrudan belirlemez ancak takdir yetkisinin kullanımı, risk algısı, karar alma süreçleri ve yönetsel tercihleri üzerinde etkili olan temel kurumsal değişkenlerden biridir. Bu etkinin yönü ve şiddeti, örgüt kültürü, kurumsal kapasite, liderlik anlayışı, hukuksal güvenceler ve siyasal bağlam gibi etkenlere bağlı olarak değişebilir.

Önerme 8. Yargısal mimaride meydana gelen dönüşümlerin sonuç etkisi yalnızca kamu görevlilerinin hukuksal sorumluluk rejiminde değil, aynı zamanda kamu yönetiminin işleyişinde de ortaya çıkmaktadır. Bu nedenle memurların yargılanmasına ilişkin sistem hukuksal olduğu kadar yönetsel sonuçlar üreten devingen bir hesap verebilirlik rejimi olarak değerlendirilmelidir.

Kuramın Temel Önermesi

Bu çalışmanın temel kuramsal önermesi şudur: Yargısal mimaride meydana gelen normatif, kurumsal ve işlevsel dönüşümler kamu görevlilerinin hesap verebilirlik sistemini Karma Hesap Verebilirlik Rejimine dönüştürmektedir. Bu rejim, kurumsal hesap verebilirlik karmaşıklığı, yoğunluğu ve baskısı aracılığıyla kamu görevlilerinin davranışlarını ve kamu yönetiminin işleyişini etkilemektedir.

4483 SAYILI KANUNUN UYGULAMA ALANINI DARALTAN İSTİSNALAR VE ÖZEL SORUŞTURMA REJİMLERİ

4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun kamu görevlilerinin görevleri nedeniyle işledikleri suçlar bakımından genel soruşturma usulünü düzenlemektedir. Bununla birlikte kanun koyucu kamu yararının daha güçlü biçimde korunmasını gerektiren bazı durumlarda bu genel rejimden ayrılarak özel soruşturma usulleri öngörmüştür. Bu nedenle günümüzde memurların yargılanmasına ilişkin sistem yalnızca 4483 sayılı Kanun hükümleriyle açıklanabilecek tekdüze bir yapı olmaktan çıkmış ve genel ve özel soruşturma rejimlerinin birlikte uygulandığı çok katmanlı bir sisteme dönüşmüştür. Bu dönüşümün en önemli göstergesi 4483 sayılı Kanunun uygulama alanını daraltan istisnaların zaman içinde artmasıdır. Ancak bu istisnalar yalnızca belirli suçların kapsam dışına çıkarılmasıyla sınırlı değildir. Mevzuat incelendiğinde genel rejimden sapmanın üç farklı hukuksal mekanizma aracılığıyla gerçekleştiği görülmektedir.

Suçun Niteliğinden Kaynaklanan İstisnalar: Bu grupta yer alan istisnaların temel dayanağı 3628 sayılı Mal Bildiriminde Bulunulması, Rüşvet ve Yolsuzluklarla Mücadele Kanunu'nun 17. maddesidir. Anılan madde, kamu yönetiminde dürüstlüğü ve kamu kaynaklarının korunmasını doğrudan ilgilendiren bazı suçlar bakımından 4483 sayılı Kanundaki soruşturma izni sistemini devre dışı bırakmıştır. Böylece Cumhuriyet savcılarının doğrudan soruşturma yapabilmesi olanaklı olmuştur. Başlıca suçlar şunlardır:

Rüşvet,

İrtikap,

Basit ve nitelikli zimmet,

Görev sırasında veya görevinden dolayı kaçakçılık,

Resmî ihale ve alım-satımlara fesat karıştırma,

Devlet sırlarının açıklanması veya açıklanmasına neden olma,

3628 sayılı Kanunda belirtilen diğer suçlar ile bu suçlara iştirak edilmesi.

Bu düzenlemelerin ortak özelliği, kamu yönetiminin dürüstlüğünü, mali bütünlüğünü ve kamu güvenini doğrudan tehdit eden eylemler bakımından yönetsel izin sürecinin beklenmesini gerekli görmemeleridir. Böylece klasik yönetsel izin sistemi yerine doğrudan yargısal soruşturma modeli benimsenmiştir.

Kamu Görevlisinin Statüsünden Kaynaklanan Özel Soruşturma Rejimleri: 4483 sayılı Kanunun uygulama alanını daraltan ikinci mekanizma bazı kamu görevlileri için özel kanunlarla öngörülen soruşturma usulleridir. Hakimler, Cumhuriyet savcıları ve çeşitli kamu görevlileri hakkında görevlerinin niteliği nedeniyle farklı soruşturma usulleri kabul edilmiştir. Aynı şekilde, bazı üst düzey kamu görevlileri bakımından da anayasal veya yasal düzeyde özel düzenlemeler bulunmaktadır. Bu nedenle memurların yargılanmasına ilişkin sistem tüm kamu görevlilerine aynı usulün uygulandığı tekdüze bir yapı olmaktan çıkmış ve görev ve statü esasına göre farklılaşan çoklu soruşturma rejimlerinden oluşan bir sisteme dönüşmüştür.

Özel Kanunlarla Oluşturulan Soruşturma Rejimleri: Üçüncü grup istisnalar çeşitli özel kanunlarla getirilen soruşturma usulleridir. 3628 sayılı Kanun bunun en belirgin örneğini oluşturmakla birlikte, farklı alanlarda kabul edilen özel kanunlar da genel rejimden ayrılan soruşturma mekanizmaları oluşturmuştur. Böylece genel hüküm niteliğindeki 4483 sayılı Kanunun yanında belirli suçlar veya belirli kamu görevlileri bakımından farklı usuller uygulanmaya başlanmıştır. Bu gelişme, soruşturma usullerinin tek merkezli bir yapıdan uzaklaşmasına ve kamu görevlilerinin farklı hukuksal rejimlere tabi olmasına yol açmıştır.

Değerlendirme: 4483 sayılı Kanun yürürlükten kaldırılmamış ve genel rejim olma niteliğini de korumuştur. Bununla birlikte, zaman içerisinde kabul edilen istisnalar ve özel soruşturma usulleri nedeniyle uygulama alanı önemli ölçüde daralmıştır. Dolayısıyla günümüzde memurların yargılanması sistemi tek tip yönetsel izin sistemine dayanan kapalı bir yapı olmaktan çıkmış ve genel rejim ile çok sayıdaki özel rejimin birlikte işlediği karma bir yapıya dönüşmüştür. Bu dönüşüm, çalışmada geliştirilen Karma Hesap Verebilirlik Rejimi Modelinin hukuksal temelini oluşturmaktadır. Çünkü kamu görevlisinin hangi soruşturma usulüne bağlı olacağı artık yalnızca "memur" sıfatına göre değil, isnat edilen suçun niteliğine, kişinin hukuksal statüsüne ve uygulanacak özel kanun hükümlerine göre belirlenmektedir. Böylece hesap verebilirlik sistemi tek kanuna dayalı tekdüze bir yapı olmaktan çıkarak çok katmanlı ve çok aktörlü bir kurumsal mimariye dönüşmektedir.

4483 Sayılı Kanun’un Uygulama Alanını Daraltan Mekanizmalar

4483 sayılı Kanun memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında uygulanacak genel soruşturma usulünü düzenlemektedir. Bununla birlikte, kanunun kabul edildiği tarihten itibaren hem kendi hükümleri hem de diğer kanunlarla getirilen düzenlemeler nedeniyle bu genel rejimin uygulama alanı çeşitli istisnalarla sınırlandırılmıştır. Bu nedenle günümüzde kamu görevlilerinin tamamı bakımından tek tip bir soruşturma usulünün varlığından söz etmek olanaklı değildir. Bu çalışmada yapılan inceleme 4483 sayılı Kanunun uygulama alanını daraltan düzenlemelerin üç temel mekanizma aracılığıyla geliştiğini ortaya koymaktadır.

Birinci Mekanizma: Suçun Niteliğinden Kaynaklanan İstisnalar

Bazı suçlar, kamu yönetiminde dürüstlük, mali saydamlık ve kamu güveninin korunması amacıyla genel izin sisteminin dışında bırakılmıştır. Bu kapsamda özellikle 3628 sayılı Mal Bildiriminde Bulunulması, Rüşvet ve Yolsuzluklarla Mücadele Kanunu'nun 17. maddesi, 4483 sayılı Kanunun uygulanmayacağı suçları açıkça düzenlemektedir.

Çizelge 1:   3628 Sayılı Kanun’un 17. Maddesi Kapsamındaki İstisnalar
Kapsam	Sonuç
3628 sayılı Kanunda yazılı suçlar	4483 uygulanmaz
Bankacılık Kanununda düzenlenen ilgili suçlar	4483 uygulanmaz
İrtikap	Doğrudan soruşturma
Rüşvet	Doğrudan soruşturma
Basit ve nitelikli zimmet	Doğrudan soruşturma
Görev sırasında veya görevinden dolayı kaçakçılık	Doğrudan soruşturma
Resmî ihale ve alım-satımlara fesat karıştırma	Doğrudan soruşturma
Devlet sırlarının açıklanması veya açıklanmasına neden olma	Doğrudan soruşturma
Bu suçlara iştirak	Aynı usul uygulanır

 

Bu düzenlemelerin ortak özelliği, yönetsel izin mekanizmasının uygulanmaması ve Cumhuriyet savcısının doğrudan soruşturma yetkisine sahip olmasıdır.

İkinci Mekanizma: Statü Temelli Özel Soruşturma Rejimleri

Bazı kamu görevlileri, görevlerinin anayasal veya yasal niteliği nedeniyle özel soruşturma usullerine bağlıdır. Bu kapsamda hakimler, cumhuriyet savcıları, yükseköğretim personeli, MİT mensupları ve özel kanunlarla düzenlenen diğer kamu görevlileri 4483 sayılı Kanunun genel rejiminden ayrılan farklı soruşturma usullerine tabidir.

Üçüncü Mekanizma: Anayasal ve Kurumsal Özel Rejimler

Cumhurbaşkanı, Cumhurbaşkanı yardımcıları, bakanlar ve milletvekilleri gibi anayasal statüye sahip kişiler bakımından soruşturma usulleri doğrudan Anayasa ile düzenlenmiştir. Bu kişiler hakkında 4483 sayılı Kanun uygulanmamaktadır.

Değerlendirme: Bu inceleme göstermektedir ki 4483 sayılı Kanun yürürlükte kalmaya devam etmekle birlikte, uygulama alanı zaman içinde üç farklı mekanizma aracılığıyla daralmıştır. Suç temelli istisnalar, statü temelli özel soruşturma rejimleri ve anayasal ve kurumsal özel rejimler. Bu üç mekanizma birlikte değerlendirildiğinde, memurların yargılanmasına ilişkin sistem artık tek tip yönetsel izin sisteminden ibaret değildir. Aksine, farklı hukuksal dayanaklara sahip soruşturma usullerinin aynı anda uygulandığı çok katmanlı bir kurumsal yapıya dönüşmüştür. Çalışmada "Karma Hesap Verebilirlik Rejimi" olarak adlandırılan model tam da bu kurumsal dönüşümü açıklamaktadır.

Türkiye'de Memurların Yargılanmasına İlişkin Özel Soruşturma Rejimlerinin Gelişimi ve Yargısal Mimarinin Çok Katmanlı Yapıya Dönüşümü

4483 sayılı Kanun'un uygulanma alanını daraltan istisnalar yalnızca belirli suçlar bakımından getirilen usul farklılıklarından ibaret değildir. Türk hukukunda zaman içerisinde farklı kamu görevlileri, farklı görev alanları ve farklı suç tipleri için kabul edilen özel soruşturma usulleri birlikte değerlendirildiğinde, memurların yargılanmasına ilişkin sistemin tek merkezli bir yapıdan uzaklaştığı görülmektedir. Bu nedenle günümüzde yürürlükte bulunan sistem tek bir soruşturma rejimine değil, birbirini tamamlayan ve zaman zaman birbirinden ayrışan çok sayıda özel rejime dayanmaktadır. Tarihsel açıdan bakıldığında, 1913 tarihli Memurin Muhakematı Hakkında Kanun-u Muvakkat ile oluşturulan yapı esas itibarıyla tek merkezli bir yönetsel izin sistemine dayanıyordu. Bu modelde kamu görevlileri hakkında ceza soruşturmasının başlatılabilmesi büyük ölçüde yönetsel makamların vereceği izne bağlıydı. Cumhuriyet döneminde gerçekleştirilen anayasal ve yasal değişikliklere karşın bu temel yaklaşım uzun süre korunmuştur.

1999 yılında yürürlüğe giren 4483 sayılı Kanun, klasik sistemi çağdaş ceza yargılaması ilkeleriyle uyumlu kılmayı amaçlamış, ancak aynı zamanda görevleri veya sıfatları nedeniyle özel soruşturma usullerine bağlı bulunan kişiler ile suçun niteliği nedeniyle özel usul öngörülen durumları genel rejimin dışında bırakmıştır. Böylece kanun, tek tip soruşturma modelini sürdürmek yerine, özel rejimlerin varlığını açıkça kabul eden bir sistem kurmuştur.

Sonraki yıllarda yolsuzlukla mücadele, insan haklarının korunması, kamu mali yönetiminin güçlendirilmesi, anayasal kurumların yeniden yapılandırılması ve belirli kamu görevlilerine ilişkin özel düzenlemelerin kabul edilmesiyle birlikte bu istisnaların sayısı ve kapsamı giderek genişlemiştir. Böylece kamu görevlilerinin yargılanması alanında genel rejimin yanında çok sayıda özel soruşturma rejimi oluşmuştur. Bu gelişmeler birlikte değerlendirildiğinde, Türkiye'de memurların yargılanmasına ilişkin sistemin dört temel bileşenden oluştuğu görülmektedir.

Çizelge 2:   Türkiye'de Memurların Yargılanmasına İlişkin Soruşturma Rejimlerinin Kurumsal Sınıflandırılması
Rejim Türü	Kapsam	Temel Dayanak	Temel Özellik
Genel soruşturma rejimi	Genel yönetim esaslarına göre görev yapan memurlar ve diğer kamu görevlileri	4483 sayılı Kanun	Soruşturma izni kural olarak aranır.
Suç temelli özel soruşturma rejimleri	Rüşvet, irtikap, zimmet, resmi ihale ve alım-satımlara fesat karıştırma, görev nedeniyle kaçakçılık, devlet sırlarının açıklanması ve benzeri suçlar	3628 sayılı Kanun ve diğer özel düzenlemeler	Cumhuriyet savcısı doğrudan soruşturma yapabilir.
Statü temelli özel soruşturma rejimleri	Hakimler, Cumhuriyet savcıları, yükseköğretim personeli, MİT mensupları ve özel kanunlarla düzenlenen diğer kamu görevlileri	İlgili özel kanunlar	Her statü için farklı soruşturma usulü uygulanır.
Anayasal soruşturma rejimleri	Cumhurbaşkanı, Cumhurbaşkanı yardımcıları, bakanlar, milletvekilleri ve Anayasa'da özel usul öngörülen kişiler	Anayasa	Soruşturma ve yargılama usulü anayasal kurallarla belirlenmiştir.

 

Çizelgede görüldüğü üzere, günümüzde kamu görevlilerinin tamamı bakımından tek ve tekdüze bir soruşturma usulünden söz etmek olanaklı değildir. Aynı hukuksal sistem içerisinde genel soruşturma rejimi varlığını sürdürmekle birlikte, suçun niteliği, kamu görevlisinin statüsü veya anayasal konumu esas alınarak oluşturulan farklı usuller birlikte uygulanmaktadır. Bu durum, yalnızca teknik anlamda usul farklılaşmasını ifade etmemektedir. Aksine, kamu görevlilerinin hukuksal sorumluluğunu belirleyen kurumsal yapının yeniden örgütlenmesini göstermektedir. Çalışmada "Yargısal Mimarinin Dönüşümü" olarak tanımlanan süreç tam da bu kurumsal farklılaşmayı ifade etmektedir. Dolayısıyla Türkiye'de memurların yargılanmasına ilişkin sistem tarihsel gelişimi içinde tek merkezli yönetsel izin modelinden birbirini tamamlayan ancak farklı ilke ve usullere dayanan çok katmanlı bir soruşturma mimarisine evrilmiştir. Bu yeni yapı, çalışmada geliştirilen Karma Hesap Verebilirlik Rejimi Modelinin kurumsal temelini oluşturmaktadır. Çünkü kamu görevlisinin hangi soruşturma rejimine bağlı olacağı artık yalnızca memur statüsüne göre değil, suçun niteliğine, görevin özelliklerine, anayasal statüye ve özel kanun hükümlerine göre belirlenmektedir. Böylece hesap verebilirlik sistemi tek boyutlu olmaktan çıkmış, çok aktörlü ve çok katmanlı bir kurumsal yapıya dönüşmüştür.

Yargısal Mimarinin Dönüşümünün Kamu Yönetimine Etkileri

Bu çalışmada yapılan inceleme, memurların yargılanmasına ilişkin sistemde meydana gelen değişimin yalnızca ceza yargılaması hukukuna ilişkin teknik bir usul reformu olmadığını göstermektedir. 4483 sayılı Kanun'un yürürlüğe girmesinden sonra suç temelli istisnaların genişlemesi, belirli kamu görevlileri için özel soruşturma usullerinin kabul edilmesi ve anayasal düzeyde farklı sorumluluk rejimlerinin geliştirilmesi sonucunda kamu görevlilerinin yargılanmasına ilişkin kurumsal yapı önemli ölçüde çeşitlenmiştir. Bu değişim, kamu yönetiminin hesap verebilirlik sistemi üzerinde doğrudan etkiler doğurmuş ve geleneksel yönetsel izin modelinden farklı esaslara dayanan yeni bir yönetsel yapı ortaya çıkarmıştır.

Her şeyden önce, kamu görevlilerinin hukuksal sorumluluğunu belirleyen ölçütler değişmiştir. Geçmişte aynı statüde bulunan kamu görevlileri büyük ölçüde ortak bir soruşturma usulüne bağlı iken günümüzde uygulanacak usul kamu görevlisinin statüsüne, isnat edilen suçun niteliğine ve ilgili özel kanun hükümlerine göre belirlenmektedir. Böylece hesap verebilirlik sistemi tek tip olmaktan çıkmış ve farklı hukuksal dayanaklara sahip soruşturma rejimlerinin birlikte uygulandığı çok katmanlı bir yapıya dönüşmüştür.

Bu dönüşüm, yönetim ile yargı arasındaki yetki paylaşımını da yeniden şekillendirmiştir. 4483 sayılı Kanun'un temel mantığı, kamu hizmetinin gereksiz soruşturmalar nedeniyle aksamasını önlemek amacıyla yönetsel makamların ön inceleme ve soruşturma izni vermesine dayanıyordu. Ancak özellikle yolsuzluk suçları bakımından getirilen doğrudan soruşturma usulleri ve çeşitli özel soruşturma rejimleri Cumhuriyet savcılarının soruşturma sürecindeki rolünü genişletmiş, buna karşılık yönetsel makamların filtreleme işlevini belirli alanlarda sınırlandırmıştır. Sonuç olarak, kamu görevlilerinin hukuksal denetiminde yargısal mekanizmaların ağırlığı artarken yönetsel koruma mekanizmasının kapsamı daralmıştır.

Kurumsal düzeyde bakıldığında ise kamu yönetimi içinde tekdüze bir sorumluluk sistemi yerine farklılaştırılmış hesap verebilirlik rejimleri ortaya çıkmıştır. Aynı devlet örgütü içinde görev yapan kamu görevlileri, yalnızca görev yaptıkları kurum nedeniyle değil, aynı zamanda sahip oldukları anayasal veya yasal statü nedeniyle de farklı soruşturma usullerine bağlı duruma gelmiştir. Bu durum, kamu yönetiminde kurumsal farklılaşmayı artırmış ve kamu görevlilerinin hukuksal statülerini daha karmaşık bir yapıya dönüştürmüştür.

Soruşturma rejimlerindeki çeşitlenme kamu görevlilerinin davranışları üzerinde de etkiler doğurma potansiyeline sahiptir. Özellikle doğrudan ceza soruşturmasına bağlı olunan alanlarda hukuka uygun davranış yönündeki caydırıcılığın güçlenmesi beklenebilir. Buna karşılık, farklı usullerin birlikte uygulanması hangi eylemlerde hangi rejimin uygulanacağı konusunda uygulama güçlükleri ve hukuksal belirsizlikler yaratabilir. Bu durum, karar alma süreçlerinde daha temkinli davranış kalıplarını özendirebileceği gibi bazı alanlarda karar almaktan kaçınma eğilimini de artırabilir. Bununla birlikte, bu etkilerin düzeyi ve yönü görgül araştırmalarla doğrulanması gereken araştırma soruları olarak değerlendirilmelidir.

Çalışmanın ortaya koyduğu bir diğer önemli sonuç yargısal mimarinin giderek daha karmaşık bir kurumsal yapıya dönüşmesidir. Bugün memurların yargılanması sistemi yalnızca 4483 sayılı Kanun'dan ibaret değildir. Genel soruşturma rejimi varlığını sürdürmekle birlikte, suç temelli istisnalar, statü temelli özel soruşturma usulleri ve anayasal sorumluluk rejimleri aynı sistem içinde birlikte işlemektedir. Böylece farklı ilkelere dayanan çok sayıda soruşturma mekanizmasının eş zamanlı olarak uygulandığı çok katmanlı bir yargısal mimari ortaya çıkmıştır.

Bu dönüşümün kamu yönetimi açısından en önemli sonucu hesap verebilirlik anlayışının yeniden tanımlanmasıdır. Geleneksel modelde hesap verebilirlik büyük ölçüde kamu görevlisinin statüsü üzerinden belirlenirken, günümüzde statü, suçun niteliği, anayasal konum ve özel kanun hükümleri birlikte belirleyici olmuştur. Başka bir ifadeyle, kamu görevlilerinin hukuksal sorumluluğu tek boyutlu bir izin sistemine değil, farklı hukuksal rejimlerin birlikte oluşturduğu karma bir yapıya dayanmaktadır.

Bu nedenle çalışmada geliştirilen Karma Hesap Verebilirlik Rejimi kavramı yalnızca yeni bir terminolojik öneri değildir. Aksine, Türkiye'de memurların yargılanmasına ilişkin sistemin geçirdiği kurumsal dönüşümü açıklamaya yönelik çözümleyici bir modeldir. Bu model, hesap verebilirlik mekanizmalarının artık tek merkezli bir yönetsel izin sistemi içinde değil, genel rejim ile suç temelli, statü temelli ve anayasal özel rejimlerin birlikte oluşturduğu çok katmanlı bir kurumsal yapı içinde işlediğini göstermektedir.

Sonuç olarak, memurların yargılanmasına ilişkin sistemde yaşanan dönüşüm yalnızca hukuk tekniğine ilişkin bir değişiklik olarak değerlendirilemez. Bu süreç, kamu yönetiminin örgütlenmesini, yönetim-yargı ilişkilerini ve hesap verebilirlik anlayışını yeniden şekillendiren kurumsal bir dönüşüm niteliği taşımaktadır. Dolayısıyla Türkiye'de memurların yargılanmasına ilişkin güncel yapıyı açıklayabilmek için tek bir kanunun incelenmesi yeterli değildir ve farklı soruşturma rejimlerinin birlikte oluşturduğu yargısal mimarinin bütüncül bir yaklaşımla değerlendirilmesi gerekmektedir.

KURAMSAL DEĞERLENDİRME: KARMA HESAP VEREBİLİRLİK REJİMİ MODELİ

Bu çalışmanın temel bulgusu, Türkiye'de memurların yargılanmasına ilişkin sistemin yalnızca hukuksal düzenlemelerde meydana gelen değişikliklerle açıklanamayacak ölçüde kapsamlı bir kurumsal dönüşüm geçirdiğini göstermesidir. Tarihsel süreç içinde genel soruşturma rejiminin korunmasına karşın suç temelli istisnaların genişlemesi, belirli kamu görevlileri için statü temelli özel soruşturma usullerinin kabul edilmesi ve anayasal düzeyde farklı sorumluluk mekanizmalarının oluşturulması, kamu görevlilerinin hukuksal sorumluluğunu çok katmanlı bir yapıya dönüştürmüştür. Bu nedenle mevcut sistem tek tip bir hesap verebilirlik modeliyle açıklanabilecek özellik taşımamaktadır.

Bu çalışmada söz konusu dönüşümü açıklamak amacıyla Karma Hesap Verebilirlik Rejimi Modeli önerilmektedir. Modelin hareket noktası kamu görevlilerinin hukuksal sorumluluğunu belirleyen ölçütün artık yalnızca kamu görevlisi statüsü olmadığıdır. Günümüzde uygulanacak soruşturma usulü kamu görevlisinin hukuksal statüsü, isnat edilen eylemin niteliği, görevin özellikleri ve özel kanunlarda öngörülen düzenlemelerin birlikte değerlendirilmesiyle belirlenmektedir. Dolayısıyla hesap verebilirlik, tek bir hukuksal rejim yerine birbirini tamamlayan çok sayıda rejimin eş zamanlı uygulanmasına dayanmaktadır.

Model, dört temel bileşenden oluşmaktadır. Birinci bileşen, 4483 sayılı Kanun ile düzenlenen genel soruşturma rejimidir. Bu rejim, genel yönetim esaslarına göre görev yapan memurlar ve diğer kamu görevlileri bakımından temel çerçeveyi oluşturmaktadır. İkinci bileşen, başta 3628 sayılı Kanun olmak üzere çeşitli özel düzenlemelerle oluşturulan suç temelli özel soruşturma rejimleridir. Bu rejimlerde soruşturma usulü, kamu görevlisinin statüsünden değil, isnat edilen suçun niteliğinden hareketle belirlenmektedir. Üçüncü bileşen, hakimler, Cumhuriyet savcıları, yükseköğretim personeli, MİT mensupları ve benzeri gruplar için kabul edilen statü temelli özel soruşturma rejimleridir. Dördüncü bileşen ise Cumhurbaşkanı, Cumhurbaşkanı yardımcıları, bakanlar ve milletvekilleri bakımından Anayasa ile düzenlenen anayasal sorumluluk rejimleridir.

Bu dört bileşen birlikte değerlendirildiğinde, Türkiye'deki sistemin tek merkezli bir izin modeli olmaktan çıkarak çok katmanlı bir yargısal mimari oluşturduğu görülmektedir. Bu mimaride genel rejim tamamen ortadan kalkmamış ancak çevresinde farklı hukuksal gerekçelere dayanan özel soruşturma rejimleri gelişmiştir. Başka bir ifadeyle, yeni sistem genel rejimin yerine geçen bir model değil, genel rejimin farklı özel rejimlerle birlikte varlığını sürdürdüğü karma bir yapıdır.

Modelin kamu yönetimi kuramına katkısı da bu noktada ortaya çıkmaktadır. Hesap verebilirlik yazınında genellikle siyasal, yönetsel, hukuksal, mali ve toplumsal hesap verebilirlik boyutları üzerinde durulmaktadır. Oysa bu çalışma, aynı kamu yönetimi sistemi içinde farklı hukuksal soruşturma rejimlerinin eş zamanlı olarak uygulanmasının da hesap verebilirlik mimarisini belirleyen bağımsız bir değişken olduğunu ileri sürmektedir. Böylece hesap verebilirlik yalnızca "kime karşı" veya "hangi araçlarla" sorumlu olunduğu sorusuyla değil, "hangi hukuksal rejim altında hesap verildiği" sorusuyla da açıklanmaktadır.

Önerilen model, yalnızca Türkiye'deki mevcut yapıyı açıklamak amacıyla geliştirilmiş değildir. Benzer şekilde farklı kamu görevlileri için özel soruşturma usulleri öngören ülkelerde de karşılaştırmalı çözümlemeler yapılmasına olanak sağlayacak kavramsal bir çerçeve sunmaktadır. Bu yönüyle model, kamu yönetiminde hesap verebilirlik çalışmalarına yeni bir çözümleyici boyut kazandırma olanağına sahiptir.

Bununla birlikte modelin bazı sınırlılıkları da bulunmaktadır. Bu çalışma normatif ve kurumsal çözümleme yöntemine dayanmaktadır. Dolayısıyla modelin kamu görevlilerinin davranışları, karar alma süreçleri, örgütsel başarı ve kamu hizmetlerinin etkililiği üzerindeki etkileri doğrudan ölçülmemiştir. Bu nedenle gelecekte yapılacak görgül araştırmaların, farklı soruşturma rejimlerinin bürokratik davranış kalıpları, yönetsel risk algısı ve kurumsal başarım üzerindeki etkilerini incelemesi modelin açıklayıcılığının sınanması açısından önem taşımaktadır.

Sonuç olarak Karma Hesap Verebilirlik Rejimi Modeli, memurların yargılanmasına ilişkin sistemde meydana gelen kurumsal dönüşümü açıklamaya yönelik çözümleyici bir çerçeve önermektedir. Modelin temel varsayımı, kamu görevlilerinin hukuksal sorumluluğunun artık tek bir soruşturma rejimine dayanmadığı ve genel rejim ile suç temelli, statü temelli ve anayasal özel rejimlerin birlikte oluşturduğu çok katmanlı bir hesap verebilirlik sistemi içinde şekillendiğidir. Bu yaklaşım, Türkiye'de memurların yargılanmasına ilişkin güncel yapının daha bütüncül biçimde anlaşılmasına katkı sağlayabileceği gibi kamu yönetiminde hesap verebilirlik kuramının geliştirilmesine de kavramsal bir katkı sunmaktadır.

 

 

 

 

 

 

 

Şekil 2. Karma Hesap Verebilirlik Rejimi Modeli

 

GENEL DEĞERLENDİRME, SONUÇ VE ÖNERİLER

Bu çalışma, Türkiye'de memurların yargılanmasına ilişkin sistemin tarihsel gelişimini, hukuksal dönüşümünü ve kamu yönetimi üzerindeki etkilerini bütüncül bir yaklaşımla incelemeyi amaçlamıştır. Çalışmanın hareket noktası, 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun'un yürürlüğe girmesinden sonra kabul edilen çok sayıdaki özel düzenlemenin yalnızca soruşturma usullerinde teknik değişiklikler yaratıp yaratmadığı veya daha kapsamlı bir kurumsal dönüşümün parçası olup olmadığı sorusudur.

Yapılan inceleme, Türkiye'de memurların yargılanmasına ilişkin sistemin tek bir kanunla açıklanamayacak ölçüde çeşitlendiğini göstermektedir. 4483 sayılı Kanun genel soruşturma rejimi olma niteliğini korumakla birlikte, zaman içerisinde suç temelli istisnalar, statü temelli özel soruşturma usulleri ve anayasal sorumluluk rejimleri geliştirilmiştir. Böylece başlangıçta büyük ölçüde tek merkezli bir yapıya sahip olan sistem farklı hukuksal dayanaklara ve farklı soruşturma usullerine sahip çok katmanlı bir kurumsal yapıya dönüşmüştür.

Bu dönüşüm, yalnızca ceza yargılaması hukukunda meydana gelen bir usul değişikliği olarak değerlendirilemez. Aksine, kamu yönetiminde hesap verebilirlik anlayışını, yönetim-yargı ilişkilerini ve kamu görevlilerinin hukuksal sorumluluk sistemini yeniden şekillendiren yapısal bir değişim söz konusudur. Çalışmada ayrıntılı olarak gösterildiği üzere, farklı kamu görevlileri ve farklı suç tipleri bakımından kabul edilen özel soruşturma rejimleri, genel rejimin etrafında yeni hukuksal katmanlar oluşturmuş ve Türkiye'de memurların yargılanmasına ilişkin yargısal mimariyi önemli ölçüde değiştirmiştir.

Araştırmanın temel bulgularından biri, bu dönüşümün belirli bir plan çerçevesinde gerçekleştirilen tek bir reformdan değil, farklı dönemlerde kabul edilen anayasal ve yasal düzenlemelerin zaman içinde birikimli etkisinden kaynaklanmış olmasıdır. Başlangıçta istisnai nitelik taşıyan bazı düzenlemeler, yeni özel rejimlerin eklenmesiyle birlikte sistemin kalıcı unsurları durumuna gelmiş ve sonuçta genel rejim ile çok sayıdaki özel rejimin birlikte işlediği karma bir soruşturma sistemi ortaya çıkmıştır. Bu durum, memurların yargılanmasına ilişkin hukuksal yapının doğrusal değil, kademeli ve çok katmanlı bir kurumsal dönüşüm süreci içinde geliştiğini göstermektedir.

Çalışmanın bir diğer önemli bulgusu, hesap verebilirlik mekanizmalarının artık yalnızca kamu görevlisinin statüsüne göre değil, isnat edilen eylemin niteliğine, görevin özelliklerine ve ilgili özel kanun hükümlerine göre de farklılaşmasıdır. Bu nedenle Türkiye'deki mevcut yapıyı açıklamak amacıyla geliştirilen Karma Hesap Verebilirlik Rejimi Modeli kamu görevlilerinin hukuksal sorumluluğunu tek bir soruşturma usulü yerine genel rejim ile suç temelli, statü temelli ve anayasal özel rejimlerin birlikte oluşturduğu çok katmanlı bir sistem olarak ele almaktadır. Bu model, çalışmanın temel kuramsal katkısını oluşturmaktadır.

Çalışmanın ikinci önemli katkısı Türkiye'de memurların yargılanmasına ilişkin özel soruşturma rejimlerinin sistemli biçimde sınıflandırılması ve bunların yargısal mimari üzerindeki etkilerinin bütüncül olarak değerlendirilmesidir. Hazırlanan envanter ve matrisler, yalnızca yürürlükteki mevzuatın özetini sunmamakta aynı zamanda genel rejim ile özel rejimler arasındaki ilişkileri görünür kılarak uygulamacılar ve araştırmacılar için çözümleyici bir çerçeve oluşturmaktadır.

Kamu yönetimi açısından değerlendirildiğinde sistemde meydana gelen değişikliklerin hem olumlu hem de dikkatle yönetilmesi gereken sonuçları bulunmaktadır. Yolsuzlukla mücadele amacıyla bazı suçlar bakımından doğrudan soruşturma usullerinin benimsenmesi hesap verebilirliği güçlendirme olanağı taşırken çok sayıda özel rejimin birlikte uygulanması uygulama birliği, hukuksal öngörülebilirlik ve kurumsal bütünlük bakımından yeni sorun alanları da yaratabilmektedir. Bu nedenle soruşturma rejimlerinin çoğalması, yalnızca hukuksal değil, aynı zamanda yönetsel kapasite ve kurumsal eş güdüm açısından da değerlendirilmelidir.

Bu bulgular çerçevesinde aşağıdaki siyasa önerileri geliştirilebilir:

Memurların yargılanmasına ilişkin genel ve özel soruşturma rejimleri bütüncül bir yaklaşımla yeniden gözden geçirilmeli ve dağınık mevzuat yapısı sistemli duruma getirilmelidir.

Genel rejim ile özel rejimler arasındaki sınırlar açık ve öngörülebilir biçimde düzenlenmeli ve görev suçu, kişisel suç ve özel soruşturma usullerinin uygulanacağı durumlar konusunda uygulama birliği güçlendirilmelidir.

Özel soruşturma rejimlerinin kapsamı ve gerekçeleri, hukuk devleti, eşitlik ve hesap verebilirlik ilkeleri bakımından düzenli olarak değerlendirilmeli ve yeni istisnalar oluşturulurken sistemin bütünlüğü gözetilmelidir.

Kamu görevlileri, soruşturma mercileri ve uygulayıcılar için özel soruşturma usullerine ilişkin eğitim ve rehberlik mekanizmaları geliştirilerek uygulamadaki belirsizlikler azaltılmalıdır.

Farklı soruşturma rejimlerinin kamu yönetimi üzerindeki etkilerini ölçmeye yönelik görgül araştırmalar özendirilmeli ve mevzuat değişiklikleri kanıta dayalı siyasa yaklaşımıyla değerlendirilmelidir.

Bu çalışma normatif hukuk çözümlemesi ile kamu yönetimi yaklaşımını bir araya getiren disiplinlerarası bir çerçeve benimsemiştir. Bununla birlikte araştırma, yürürlükteki anayasal ve yasal düzenlemeler ile kurumsal yapının çözümlenmesiyle sınırlıdır. Gelecekte yapılacak araştırmalarda, farklı soruşturma rejimlerinin kamu görevlilerinin karar alma süreçleri, yönetsel risk algıları, örgütsel davranışları ve kamu hizmetlerinin etkililiği üzerindeki etkilerinin görgül yöntemlerle incelenmesi burada geliştirilen modelin açıklayıcılığını sınamak bakımından önemli olacaktır.

Sonuç olarak, Türkiye'de memurların yargılanmasına ilişkin sistem artık tek bir kanunla açıklanabilecek bir yapı olmaktan çıkmıştır. Günümüzde yürürlükte bulunan model, genel soruşturma rejimi ile suç temelli, statü temelli ve anayasal özel rejimlerin birlikte oluşturduğu çok katmanlı bir yargısal mimariye dayanmaktadır. Bu nedenle memurların yargılanmasını doğru biçimde anlayabilmek ve değerlendirebilmek için yalnızca 4483 sayılı Kanun'un incelenmesi yeterli değildir. Bu Kanun ile birlikte gelişen özel soruşturma rejimlerinin oluşturduğu bütüncül hesap verebilirlik sisteminin de birlikte çözümlenmesi gerekmektedir. Bu çalışma, önerdiği Karma Hesap Verebilirlik Rejimi Modeli ile söz konusu dönüşümün kavramsallaştırılmasına katkı sağlamayı ve kamu yönetimi alanında yapılacak gelecekteki kuramsal ve görgül araştırmalar için yeni bir tartışma zemini oluşturmayı amaçlamaktadır.

 

EKLER:

Ek çizelge 1:   Türkiye'de Memurların Yargılanmasına İlişkin Soruşturma Rejimleri Matrisi
No	Rejim Türü	Kapsam	Hukuksal Dayanak	Soruşturma Yetkisi	4483 ile İlişkisi	Düzenlemenin Amacı	Yargısal Mimariye Etkisi
1	Genel Rejim	Genel yönetim esaslarına göre görev yapan memurlar ve diğer kamu görevlileri	4483 sayılı Kanun	Yetkili merci tarafından soruşturma izni verilmesinden sonra Cumhuriyet savcısı	Esas rejim	Kamu hizmetinin gereksiz soruşturmalar nedeniyle aksamasını önlemek	Tek merkezli genel soruşturma modeli
2	Suç Temelli Özel Rejim	3628 sayılı Kanun kapsamındaki suçlar	3628 sayılı Kanun m. 17	Cumhuriyet savcısı	Genel rejime istisna	Yolsuzlukla etkin mücadele	Suç temelli farklılaşma
3	Statü Temelli Özel Rejim	Hakim ve Cumhuriyet savcıları	2802 sayılı Kanun	Kanunda öngörülen özel usul	Genel rejim dışında	Yargı bağımsızlığının korunması	Mesleki statüye dayalı farklılaşma
4	Statü Temelli Özel Rejim	Yükseköğretim personeli	2547 sayılı Kanun m. 53	Kanunda öngörülen usul (kapsamı ayrıca incelenecektir)	Genel rejimle ilişkisi özel hükümlere göre belirlenir	Akademik özerklik	Kurumsal farklılaşma
5	Statü Temelli Özel Rejim	MİT mensupları	2937 sayılı Kanun	Kanunda öngörülen özel usul	Genel rejim dışında	Millî güvenliğin korunması	Güvenlik temelli farklılaşma
6	Statü Temelli Özel Rejim	Sayıştay mensupları (ilgili hükümler çerçevesinde)	6085 sayılı Kanun ve ilgili mevzuat	Özel hükümler	İnceleme sonucunda netleştirilecektir	Denetim bağımsızlığının korunması	Kurumsal farklılaşma
7	Anayasal Rejim	Cumhurbaşkanı	Anayasa	TBMM ve Anayasa'da öngörülen usul	4483 uygulanmaz	Devlet organlarının anayasal statüsünün korunması	Anayasal soruşturma rejimi
8	Anayasal Rejim	Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar	Anayasa	TBMM ve Anayasa'da öngörülen usul	4483 uygulanmaz	Siyasal sorumluluk	Anayasal farklılaşma
9	Anayasal Rejim	Milletvekilleri	Anayasa	Yasama dokunulmazlığına ilişkin usul	4483 uygulanmaz	Yasama bağımsızlığı	Yasama organına özgü rejim

 

Ek çizelge 2:   Özel Soruşturma Rejimlerinin Ayrıntılı Envanteri
Kamu Görevlisi / Suç Grubu	Hukuksal Dayanak	Kapsam	Soruşturma İzni	Yetkili Makam	Yargılama Usulü	Açıklama
Genel memurlar	4483	Görev suçları	Evet	Yetkili yönetsel merci	Genel usul	Esas sistem
Rüşvet	3628 m. 17	Görev suçu	Hayır	Cumhuriyet savcısı	Genel ceza yargılaması	Doğrudan soruşturma
İrtikâp	3628 m. 17	Görev suçu	Hayır	Cumhuriyet savcısı	Genel ceza yargılaması	Doğrudan soruşturma
Zimmet	3628 m. 17	Görev suçu	Hayır	Cumhuriyet savcısı	Genel ceza yargılaması	Doğrudan soruşturma
Resmî ihale ve alım-satımlara fesat karıştırma	3628 m. 17	Görev suçu	Hayır	Cumhuriyet savcısı	Genel ceza yargılaması	Doğrudan soruşturma
Devlet sırlarının açıklanması	3628 m. 17	Görev suçu	Hayır	Cumhuriyet savcısı	Genel ceza yargılaması	Doğrudan soruşturma
Hakim ve savcılar	2802	Göreve ilişkin eylemler	Özel usul	Kanunda belirtilen makamlar	Özel usul	Yargı bağımsızlığı
Öğretim elemanları	2547 m. 53	Göreve ilişkin eylemler	Özel usul	Kanunda belirtilen makamlar	Özel usul	Akademik özerklik
MİT mensupları	2937	Göreve ilişkin eylemler	Özel usul	Kanunda belirtilen makamlar	Özel usul	Millî güvenlik

Not: Bu envanter, her bir özel rejimin kapsamı ilgili kanun ve içtihatlar doğrultusunda ayrıntılı olarak incelendikçe güncellenecektir.

Ek çizelge 3:   Memurların Yargılanması Sisteminin Tarihsel Gelişimi (1913–2026)
Dönem	Düzenleme	Temel Özellik	Yargısal Mimariye Etkisi
1913	Memurin Muhakematı Hakkında Kanun-ı Muvakkat	Yönetsel izin sistemi	Tek merkezli model
1961–1982	Anayasal değişiklikler	Sistemin anayasal temelleri	Sınırlı değişim
1999	4483 sayılı Kanun	Modern genel soruşturma rejimi	Genel rejimin oluşturulması
1999 sonrası	3628 ve diğer özel düzenlemeler	Suç temelli istisnalar	İlk parçalanma
2000'li yıllar	Özel statülü kamu görevlilerine ilişkin düzenlemeler	Statü temelli özel rejimler	Kurumsal farklılaşma
Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi dönemi	Anayasal ve yasal değişiklikler	Yeni anayasal soruşturma usulleri	Çok katmanlı yargısal mimari

Not: Bu kronoloji, soruşturma rejimlerinin tarihsel evrimini göstermektedir; her satır ilgili bölümde ayrıntılı olarak açıklanmaktadır.

 

 

 

KAYNAKÇA

 

Adalet Bakanlığı. (2019). Yargı Reformu Strateji Belgesi. Adalet Bakanlığı.

Akyılmaz, B., Sezginer, M., ve Kaya, C. (2024). Türk idare hukuku. Seçkin Yayıncılık.

Atay, E. E. (2023). İdare hukuku. Seçkin Yayıncılık.

Bovens, M. (2007). Analysing and assessing accountability: A conceptual framework. European Law Journal, 13(4), 447-468.

Denhardt, R. B., ve Denhardt, J. V. (2019). Public administration: An action orientation (8th ed.). Cengage Learning.

DiMaggio, P. J., ve Powell, W. W. (1983). The iron cage revisited: Institutional isomorphism and collective rationality in organizational fields. American Sociological Review, 48(2), 147-160.

Dubnick, M. J. (2005). Accountability and the promise of performance. Public Performance ve Management Review, 28(3), 376-417.

Eryılmaz, B. (2023). Kamu yönetimi. Umuttepe Yayınları.

Frederickson, H. G., Smith, K. B., Larimer, C. W., ve Licari, M. J. (2018). The public administration theory primer (3rd ed.). Routledge.

Ginsburg, T., ve Huq, A. Z. (2018). How to save a constitutional democracy. University of Chicago Press.

Gözübüyük, Ş., ve Tan, T. (Güncel basım). İdare hukuku. Turhan Kitabevi.

Gözler, K. (2022). İdare hukuku (Cilt 1-2). Ekin Yayınları.

Hall, P. A., ve Taylor, R. C. R. (1996). Political science and the three new institutionalisms. Political Studies, 44(5), 936-957.

Levitsky, S., ve Way, L. A. (2010). Competitive authoritarianism: Hybrid regimes after the Cold War. Cambridge University Press.

Levitsky, S., ve Ziblatt, D. (2018). How democracies die. Crown.

Lührmann, A., ve Lindberg, S. I. (2019). A third wave of autocratization is here. Democratization, 26(7), 1095-1113.

March, J. G., ve Olsen, J. P. (1989). Rediscovering institutions: The organizational basis of politics. Free Press.

Mulgan, R. (2000). Accountability: An ever-expanding concept? Public Administration, 78(3), 555-573.

North, D. C. (1990). Institutions, institutional change and economic performance. Cambridge University Press.

O'Donnell, G. (1998). Horizontal accountability in new democracies. Journal of Democracy, 9(3), 112-126.

Ostrom, E. (1990). Governing the commons. Cambridge University Press.

Peters, B. G. (2010). The politics of bureaucracy (6th ed.). Routledge.

Pollitt, C., ve Bouckaert, G. (2017). Public management reform: A comparative analysis (4th ed.). Oxford University Press.

Raadschelders, J. C. N. (2020). Public administration: The interdisciplinary study of government. Oxford University Press.

Romzek, B. S., ve Dubnick, M. J. (1987). Accountability in the public sector: Lessons from the Challenger tragedy. Public Administration Review, 47(3), 227-238.

Rosenbloom, D. H. (2015). Administrative law for public managers. Routledge.

Schedler, A. (1999). Conceptualizing accountability. İçinde A. Schedler, L. Diamond, ve M. F. Plattner (Ed.), The self-restraining state: Power and accountability in new democracies (ss. 13-28). Lynne Rienner.

Scott, W. R. (2014). Institutions and organizations (4th ed.). Sage.

Simon, H. A. (1997). Administrative behavior (4th ed.). Free Press.

Waldo, D. (1948). The administrative state. Ronald Press.

Yaşamış, F. D. (1982). Yakınma hakkının kullanılma biçiminin düzenlenmesi üzerine. Amme İdaresi Dergisi, 15(1), 49-56.

Mevzuat

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası (1982).

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu.

4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun.

5237 sayılı Türk Ceza Kanunu.

5271 sayılı Ceza Muhakemesi Kanunu.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu.

6085 sayılı Sayıştay Kanunu.

Memurin Muhakematı Hakkında Kanun-u Muvakkat (1913).