Emekli Yoksulluğu III: Emeklinin Büyümeden Payı Neden Yüzde 30’a İndirildi?

 

 

Prof. Dr. Firuz Demir Yaşamış

 

 

Öz

Bu çalışma, Türkiye'de emekli aylıklarının hesaplanmasında kullanılan ve geçmiş çalışma kazançlarının emeklilik tarihindeki değerinin belirlenmesinde ekonomik büyümenin yalnızca yüzde 30'unu dikkate alan güncelleme katsayısını incelemektedir. Çalışmanın temel amacı, yüzde 30 oranının ne anlama geldiğini, hangi hukuksal süreç sonucunda ortaya çıktığını, ekonomik büyümenin emekli aylıklarına yansıması bakımından önceki sistemden nasıl ayrıldığını ve OECD, IMF ve Dünya Bankası ile ilişkisinin ne olduğunu ortaya koymaktır. Belgesel çözümleme yöntemiyle 5510 ve 5754 sayılı kanunlar, Anayasa Mahkemesi kararları, TBMM belgeleri ile IMF ve Dünya Bankası raporları incelenmiştir. Bulgular, yüzde 30'un emekliye ulusal gelirden ayrılan bir pay olmadığını; geçmiş kazançların güncellenmesinde reel GSYH büyümesinin yalnızca yüzde 30'unun hesaba katılmasını ifade eden bir parametre olduğunu göstermektedir. Oranın mevcut biçimi, 2006 tarihli 5510 sayılı Kanun'un Anayasa Mahkemesince iptal edilen ilk düzenlemesinin ardından, 2008 yılında 5754 sayılı Kanun ile oluşturulmuştur. İncelenen belgeler, yüzde 30'un doğrudan OECD, IMF veya Dünya Bankası tarafından Türkiye'ye önerildiğini gösteren açık bir kanıt ortaya koymamaktadır. Buna karşılık TBMM belgelerinde, oranın belirlenmesinde emeğin ekonomik gelişmeden aldığı payın esas alındığı ve bunun yüzde 26,2 olarak hesaplandığına ilişkin hükümet açıklaması bulunmaktadır. Sonuç olarak yüzde 30, emekli aylığının tamamını belirleyen tek unsur olmamakla birlikte, ekonomik büyümenin emeklilik hesabına yansımasını sınırlayan ve uzun dönemde emekli aylığının başlangıç düzeyini etkileyebilen önemli bir sosyal güvenlik parametresidir.

Anahtar Kelimeler: Emekli aylığı, sosyal güvenlik, güncelleme katsayısı, reel GSYH büyümesi, yüzde 30, emeklilik reformu, 5510 sayılı Kanun, 5754 sayılı Kanun, refah payı.

 

 

Abstract

This study examines the 30 percent real GDP growth component incorporated into the pension updating coefficient in Türkiye. The coefficient determines how past earnings are revalued between the years in which they were earned and the date of retirement. The study aims to clarify the meaning of the 30 percent parameter, trace its legal origins, examine its implications for the transmission of economic growth into pension entitlements, and assess its relationship with the OECD, the IMF, and the World Bank. Using documentary analysis, the study examines Law No. 5510, Law No. 5754, Constitutional Court decisions, parliamentary records, and relevant IMF and World Bank documents. The findings demonstrate that the 30 percent figure does not represent a 30 percent share of national income allocated to pensioners. Rather, it represents the proportion of real GDP growth incorporated into the updating of past earnings, while consumer price inflation is taken into account at 100 percent. The current formula emerged through the 2008 amendment introduced by Law No. 5754, following the Constitutional Court's intervention concerning the original formulation of Law No. 5510. The documents examined do not provide clear evidence that the 30 percent figure was directly proposed by the OECD, IMF, or World Bank. Parliamentary records, however, contain a government explanation that the share of labour in economic development had been calculated at 26.2 percent and that this consideration was reflected in the 30 percent parameter. The study concludes that, although the 30 percent component is only one element of the pension calculation formula, it constitutes an important structural parameter because it limits the extent to which economic growth is incorporated into the updating of past earnings and may therefore affect the initial level of pensions over the long term.

Keywords: Pension benefits, social security, pension updating coefficient, real GDP growth, 30 percent parameter, pension reform, Law No. 5510, Law No. 5754, welfare share.

GİRİŞ VE SORUNSALIN TANIMLANMASI

Türkiye’de emekli yoksulluğunun nedenleri yalnızca emekli aylıklarının düşük olması veya aylıklara yapılan artışların enflasyon karşısında yetersiz kalmasıyla açıklanamaz. Emekli aylığının düzeyini belirleyen çalışma yaşamı sırasında ve emeklilik aşamasında işleyen bir dizi yapısal parametre bulunmaktadır. Önceki iki çalışmada bu parametrelerden ikisi üzerinde durulmuştur: emekli gelirinin ulusal gelir içindeki göreli konumu ve aylık bağlama oranındaki değişim. Bu çalışmanın konusu ise daha az bilinen ancak emekli aylığının başlangıç düzeyini doğrudan etkileyen başka bir parametredir: geçmiş çalışma kazançlarının güncellenmesinde ekonomik büyümenin ne kadarının dikkate alınacağı.

Burada kamuoyunda sıkça kullanılan “emeklinin ulusal gelirden aldığı payın yüzde 30’a indirilmesi” ifadesinin teknik anlamının doğru kurulması gerekir. Söz konusu düzenleme devlet bütçesinden veya ulusal gelirden emeklilere doğrudan yüzde 30 oranında bir kaynak ayrılması anlamına gelmemektedir. Yüzde 30, emekli aylığının hesaplanmasında kullanılan güncelleme katsayısının bir unsurudur. 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’na göre güncelleme katsayısı tüketici fiyatlarındaki değişimin yüzde 100’ü ile sabit fiyatlarla gayrisafi yurt içi hasıla gelişme hızının yüzde 30’unun toplamına bir eklenmesiyle belirlenmektedir. Böylece geçmiş yıllardaki prime esas kazançların emeklilik tarihindeki değerinin belirlenmesinde enflasyonun tamamı dikkate alınırken ekonomik büyümenin yalnızca yüzde 30’u hesaba katılmaktadır.

Bu değişikliğin önemi ekonomik büyümenin emekli aylığı hesabından bütünüyle çıkarılmamış olmasında değil, büyümeden emekli aylığı hesabına aktarılan bölümün yüzde 100’den yüzde 30’a indirilmiş olmasında yatmaktadır. 2008 öncesindeki sistemde ilgili sigortalılar bakımından geçmiş kazançların güncellenmesinde gelişme hızının tamamı dikkate alınırken 5510 sayılı Kanun'la kurulan yeni sistemde bu oran yüzde 30 olarak belirlenmiştir. TBMM tutanaklarında da önceki uygulamada hem TÜFE'nin hem gelişme hızının tamamının kazançlara yansıtıldığı yeni sistemde ise TÜFE'nin tamamı ile gelişme hızının yüzde 30'unun dikkate alındığı açıkça belirtilmiştir.

Bu nedenle yüzde 30 düzenlemesi önceki çalışmada incelenen yüzde 2 aylık bağlama oranından farklı bir mekanizmayı ifade etmektedir. Yüzde 2, çalışma süresinin emekli aylığına hangi oranda dönüştürüleceğini, yüzde 30 ise geçmiş çalışma kazançlarının emeklilik tarihine taşınırken ekonomik büyümeden ne ölçüde yararlanacağını belirleyen iki ayrı parametredir. Birincisi aylık bağlama mekanizmasının ve ikincisi ise kazanç güncelleme mekanizmasının unsurudur. Her ikisinin aynı reform dönemi içinde değiştirilmiş olması emekli aylığının oluşumunda meydana gelen yapısal dönüşümün birlikte incelenmesini gerekli kılmaktadır.

Ancak bu çalışmanın asıl sorusu yalnızca “yüzde 30 emekli aylığını düşürdü mü?” değildir. Daha önemli soru, “Neden yüzde 30?” sorusudur. 5510 sayılı Kanun'un yasalaşma sürecinde dönemin Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanı gelişme hızının yüzde 30'unun emekli aylıklarına yansıtılmasını, “emeğin ülkenin gelişmesi içerisindeki payı teknik olarak yüzde 30” olduğu gerekçesiyle açıklamıştır. Bu açıklama yüzde 30'un basit bir hesaplama tercihi olmaktan öte belirli bir ekonomik ve sosyal siyasa varsayımına dayandırıldığını göstermektedir. Ancak bu varsayımın hangi teknik çalışmaya, ekonomik araştırmaya veya uluslararası karşılaştırmaya dayandığı ayrıca araştırılması gereken bir konudur.

Dolayısıyla bu çalışmanın sorunsalı üç aşamada kurulmaktadır. Birincisi, eski sistemde ekonomik büyümenin emekli aylığı hesabına nasıl yansıtıldığı belirlenmelidir. İkincisi, 5510 sayılı Kanun'la bu ilişkinin neden ve hangi süreç içinde yüzde 30 olarak yeniden tanımlandığı ortaya konulmalıdır. Üçüncüsü ise yüzde 30 oranının OECD, IMF veya Dünya Bankası gibi uluslararası kuruluşların belirli bir önerisinden mi, Türkiye'nin kendi sosyal güvenlik reformu tercihinden mi, yoksa her ikisinin etkileşiminden mi kaynaklandığı belgesel olarak araştırılmalıdır.

Bu bakımdan çalışma önceki makalede kullanılan “belgesel soy kütüğü” yaklaşımını sürdürmektedir. Amaç, yalnızca yüzde 30'un emekli aylıkları üzerindeki olası etkisini göstermek değil, bu sayısal tercihin ilk kez nerede ortaya çıktığını, kim tarafından önerildiğini veya savunulduğunu, hangi gerekçeyle benimsendiğini ve hangi hukuksal düzenlemeyle yürürlüğe girdiğini ortaya koymaktır.

Çalışmanın temel yaklaşımı şudur: Emekli yoksulluğunu anlamak için yalnızca bugün emekliye ödenen aylığa bakmak yeterli değildir. Emekli aylığının hangi ekonomik büyüme payını içine alacak şekilde üretildiğine de bakmak gerekir. Çünkü ekonomik büyümenin toplumsal refaha dönüşme biçimi emeklilik sisteminin hesaplama parametreleri aracılığıyla emekli aylıklarına da yansımaktadır. Bu nedenle yüzde 100'den yüzde 30'a yapılan değişiklik teknik bir hesaplama ayrıntısı olarak değil, emekli aylığının ekonomik büyümeyle ilişkisinin yeniden tanımlanması olarak ele alınmalıdır.

Amaç ve Hedefler

Bu çalışmanın temel amacı 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu ile emekli aylığının hesaplanmasında kullanılan güncelleme katsayısında ekonomik büyümenin dikkate alınma oranının neden yüzde 30 olarak belirlendiğini ortaya koymaktır. Çalışma bu değişikliğin yalnızca teknik bir hesaplama düzenlemesi olup olmadığını değil, emekli aylığının ekonomik büyümeyle kurduğu ilişkinin yeniden tanımlanması anlamına gelip gelmediğini de incelemektedir. Bu temel amaç doğrultusunda çalışmanın hedefleri şunlardır:

5510 sayılı Kanun öncesinde geçmiş kazançların güncellenmesinde ekonomik büyümenin nasıl dikkate alındığını ortaya koymak.

Yeni sistemde GSYH gelişme hızının yüzde 30'unun esas alınmasının hukuksal ve kurumsal başlangıç noktasını belirlemek.

Yüzde 30 oranının hangi gerekçeyle belirlendiğini ve yasalaşma sürecinde nasıl savunulduğunu incelemek.

OECD, IMF ve Dünya Bankası belgelerinde bu orana ilişkin açık bir öneri, talep veya teknik gerekçe bulunup bulunmadığını araştırmak.

Yüzde 100'den yüzde 30'a geçişin emekli aylığının oluşum mekanizması bakımından anlamını açıklamak.

Bu değişikliği önceki çalışmada incelenen yüzde 2 aylık bağlama oranıyla birlikte değerlendirerek emekli yoksulluğunun yapısal boyutunu ortaya koymak.

Çalışmanın temel hareket noktası “Yüzde 30 neden yüzde 30?” sorusudur. Bu soru, düzenlemenin yalnızca sonucunu değil, kararın kaynağını ve gerekçesini araştırmayı amaçlamaktadır.

Araştırma Soruları

Çalışmanın temel araştırma sorusu şöyledir: Türkiye'de geçmiş çalışma kazançlarının emekli aylığı hesabında güncellenmesinde ekonomik büyümenin dikkate alınma oranı neden yüzde 30 olarak belirlenmiştir?

Bu temel soruya bağlı olarak şu alt sorulara yanıt aranacaktır:

5510 sayılı Kanun öncesinde geçmiş kazançların güncellenmesinde ekonomik büyümenin tamamının dikkate alınmasının hukuksal dayanağı ve uygulama biçimi nedir?

GSYH gelişme hızının yüzde 30'unun esas alınması ilk kez hangi belge veya siyasa düzenlemesinde ortaya çıkmıştır?

Yüzde 30 oranı hangi ekonomik, aktüeryal veya sosyal siyasa gerekçesiyle belirlenmiştir?

OECD, IMF veya Dünya Bankası belgelerinde Türkiye için yüzde 30 oranına ilişkin açık bir öneri veya teknik gerekçe bulunmakta mıdır?

Hükümet, bürokrasi ve TBMM yüzde 30 oranının belirlenmesi ve yasalaştırılması sürecinde hangi rolleri üstlenmiştir?

Ekonomik büyümenin yüzde 100'ü yerine yüzde 30'unun dikkate alınması emekli aylığının oluşum mekanizması bakımından ne anlama gelmektedir?

Yüzde 30 düzenlemesi ile yüzde 2 aylık bağlama oranının birlikte değerlendirilmesi, Türkiye'deki emekli yoksulluğunun yapısal nedenleri konusunda ne göstermektedir?

Bu sorular aracılığıyla çalışma, “yüzde 30 kim tarafından belirlendi?” sorusunu “kim önerdi, kim gerekçelendirdi, kim benimsedi ve kim yasalaştırdı?” ayrımı içinde incelemektedir.

Yöntem: %30’un Belgesel Soy Kütüğü

Bu çalışma nitel araştırma yaklaşımına dayanmakta ve belgesel inceleme ve süreç izleme yöntemlerini birlikte kullanmaktadır. Araştırmanın temel amacı yüzde 30 oranının yalnızca mevcut hukuksal düzenlemesini ortaya koymak değil, bu oranın hangi süreç içinde ortaya çıktığını, hangi gerekçeyle benimsendiğini ve hangi aktörler aracılığıyla hukuksal kurala dönüştürüldüğünü belirlemektir. Bu amaçla önce 4447 sayılı Kanun ile 5510 sayılı Kanun arasındaki güncelleme mekanizması karşılaştırılmaktadır. 4447 sayılı Kanun'la 2000 yılından itibaren SSK bakımından gösterge sistemi yerine geçmiş prime esas kazançların TÜFE ve gayrisafi yurt içi hasıla gelişme hızı dikkate alınarak güncellendiği yeni bir hesaplama sistemi getirilmiştir. Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının yayımladığı açıklamalarda da 2000 yılı öncesindeki sistemden 4447 sayılı Kanun'la bütün çalışma yaşamındaki kazançların TÜFE ve gelişme hızının tamamı dikkate alınarak güncellendiği sisteme geçildiği belirtilmektedir. İkinci aşamada, 5510 sayılı Kanun'un güncelleme katsayısına ilişkin düzenlemesi incelenmektedir. Kanunun 3. maddesinin 29. bendinde güncelleme katsayısı TÜFE değişiminin yüzde 100'ü ile sabit fiyatlarla GSYH gelişme hızının yüzde 30'unun toplamına bir eklenmesi şeklinde tanımlanmıştır. Bu düzenleme 2008 yılında 5754 sayılı Kanun'la mevcut biçimini almıştır. Üçüncü aşamada ise “yüzde 30 neden yüzde 30?” sorusunun belgesel izi sürülmektedir. Bunun için kanun metinleri, kanun tasarıları ve gerekçeleri, TBMM komisyon ve Genel Kurul tutanakları, hükümet açıklamaları ile OECD, IMF ve Dünya Bankası belgeleri karşılaştırılmaktadır. Buradaki temel ölçüt bir kurumun yüzde 30 oranından söz etmiş olması değil, bu oranın önerildiğini, talep edildiğini, teknik olarak gerekçelendirildiğini veya bir siyasa yüklenmesi olarak benimsendiğini gösteren açık bir belgenin bulunup bulunmadığıdır. Bu yaklaşım özellikle önemlidir. Çünkü bir sayının daha sonra uluslararası bir kuruluşun raporunda yer alması o kuruluşun bu sayıyı Türkiye'ye önerdiğini tek başına kanıtlamaz. Aynı şekilde bir uluslararası reform yaklaşımının Türkiye'deki yasama sürecini etkilemiş olması da belirli bir sayısal parametrenin doğrudan o kuruluş tarafından belirlendiği anlamına gelmez. Araştırmada bu nedenle şu belgesel sıra izlenmektedir: ilk ortaya çıkış, öneri veya gerekçe, hükümet tercihi/yüklenmesi, yasa tasarısı, TBMM kararı ve hukuksal uygulama.

Çalışmanın bir başka yöntembilimsel ilkesi kronoloji ile nedenselliğin birbirinden ayrılmasıdır. Bir uluslararası kuruluşun raporunun bir kanundan önce yayımlanmış olması tek başına o raporun kanunun nedeni olduğunu göstermez. Nedensellik savı için daha güçlü bir belgesel bağlantı aranacaktır. Son olarak yüzde 30'un etkisi, yüzde 2 aylık bağlama oranından ayrı fakat onunla bağlantılı bir parametre olarak ele alınmaktadır. Böylece önceki çalışmanın “yüzde 2 nereden geldi?” sorusuna bu çalışmada “yüzde 30 nereden geldi?” sorusu eklenmekte ve iki farklı parametrenin aynı sosyal güvenlik reformu içinde emekli aylığının oluşumunu nasıl etkilediği birlikte değerlendirilmektedir.

Eski Sistem: Büyümenin Tamamından Emekliye Pay

Burada önemli bir düzeltmeyi özellikle yapmak gerekir: “eski sistemde bütün emekliler için her dönemde büyümenin %100'ü dikkate alınıyordu” gibi genelleyici bir cümle kurmayacağız. Çünkü Türkiye'nin emeklilik sisteminde 2000 öncesi ve 2000–2008 dönemleri arasında da önemli farklılıklar vardı. 2000 yılında yürürlüğe giren 4447 sayılı Kanun, özellikle SSK ve Bağ-Kur bakımından yeni bir dönem başlattı. Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının kendi açıklamasına göre önceki gösterge sistemi terk edilerek sigortalının bütün çalışma yaşamındaki primlerinin dikkate alındığı ve bu kazançların TÜFE ile gelişme hızının tamamı kullanılarak güncellendiği sisteme geçildi. TBMM kayıtlarında da 4447 sayılı Kanun'un 1 Ocak 2000'den itibaren prime esas yıllık kazançların TÜFE ve gayrisafi yurt içi hasıla gelişme hızı kullanılarak güncellenmesini öngördüğü açıkça görülmektedir. Böylece 2000–2008 döneminde emekli aylığının hesabında iki ekonomik gelişme birlikte dikkate alınmıştır: fiyatlardaki değişim (TÜFE) ve ekonominin reel büyümesi (GSYH gelişme hızı). Bu mekanizmanın mantığı basittir: Bir kişinin geçmiş yıllarda elde ettiği ve prime esas alınan kazanç yalnızca enflasyon nedeniyle uğradığı değer kaybından arındırılmamakta aynı zamanda ekonominin reel olarak büyümesinden de pay almaktadır. Böylece geçmişteki bir ücretin emeklilik tarihindeki karşılığı hesaplanırken çalışanın yalnızca “paranın satın alma gücünü” değil, ekonomideki reel gelişmeyi de belirli ölçüde takip etmesi sağlanmaktadır. 5510 sayılı Kanun'la getirilen yeni sistemde ise bu ilişkinin niteliği değiştirilmiştir. Güncelleme katsayısında TÜFE'nin yüzde 100'ü korunmuş ancak GSYH gelişme hızının tamamı yerine yalnızca yüzde 30'u dikkate alınmıştır. Dolayısıyla değişiklik, basitçe “enflasyon hesaba katıldı, büyüme hesaba katılmadı” biçiminde anlatılamaz. Büyüme hesaba katılmaya devam etmiştir fakat büyümenin emekli aylığı hesabına aktarılma oranı yüzde 100'den yüzde 30'a düşürülmüştür. Bu nedenle yüzde 30 düzenlemesini anlamanın en doğru yolu onu bir “refah aktarımı” veya “büyümeden yararlanma” parametresi olarak değerlendirmektir. Nitekim daha sonraki TBMM tartışmalarında da bu değişiklik önceki sistemde gelişme hızının tamamının dikkate alındığı ve yeni sistemde ise yalnızca yüzde 30'unun dikkate alındığı şeklinde ifade edilmiştir. Ancak bu tür siyasal değerlendirmeler ile kanunun teknik hükmünü birbirinden ayırmak gerekir.

Burada makalenin asıl sorusu ortaya çıkmaktadır: Ekonomik büyümenin tamamından yalnızca yüzde 30'una geçiş hangi gerekçeyle yapılmıştır? Bu sorunun yanıtı, kanunun kendisinden çok yasalaşma sürecinde yapılan açıklamalarda ve düzenlemenin arkasındaki teknik gerekçede aranmalıdır. Bir sonraki bölümde tam olarak bu noktaya yani “%30 neden %30?” sorusuna geçeceğiz.

YÜZDE 30’UN EMEKLİ AYLIĞI ÜZERİNDEKİ MADDİ ANLAMI

Yüzde 30 düzenlemesinin emekliler açısından anlamını ortaya koyabilmek için önce yapılan değişikliğin neyi değiştirdiğini doğru tanımlamak gerekir. 5510 sayılı Kanun, geçmiş yıllardaki prime esas kazançların emeklilik tarihine taşınmasında kullanılan güncelleme katsayısında TÜFE'nin yüzde 100'ünü korurken gayrisafi yurt içi hasıla gelişme hızının yalnızca yüzde 30'unu dikkate almaktadır. Buna karşılık 2000–2008 döneminde uygulanan sistemde gelişme hızının tamamı hesaba katılmaktaydı. TBMM kayıtlarında da bu fark açık biçimde ortaya konulmuştur. Bu değişikliğin ilk bakışta görülen sonucu şudur: Ekonominin reel olarak büyüdüğü bir yılda, geçmişte elde edilmiş bir kazancın emeklilik hesabına taşınmasında büyümenin tamamı artık dikkate alınmamaktadır. Örneğin, varsayımsal olarak bir yılda reel GSYH gelişme hızının %5 olduğunu düşünelim. Eski sistemde bu büyümenin %5'lik bölümü güncelleme katsayısına yansırken yeni sistemde bunun yalnızca %30'u, yani %1,5'i yansıyacaktır. Aradaki fark 3,5 puandır. Bu farkın emekli aylığına etkisi tek bir yıl için yalnızca yüzde 3,5 olarak ortaya çıkmaz. Çünkü geçmiş yıllara ait kazançlar, emeklilik tarihine kadar her yılın güncelleme katsayısıyla güncellenmektedir. Dolayısıyla büyüme ile enflasyon arasındaki farkın bir bölümü çalışma süresi boyunca bileşik olarak hesaplamaya yansıyabilir. Başka bir ifadeyle, yüzde 30 uygulaması tek seferlik bir kesinti değil, emeklilik aylığının hesaplanmasında geçmiş kazançların ekonomik büyümeyle birlikte değer kazanma kapasitesini azaltan sürekli bir parametredir. Bununla birlikte, buradan “%100 yerine %30 uygulandığı için emekli aylığı %70 azalmıştır” sonucu çıkarılamaz. Çünkü güncelleme katsayısının diğer unsuru olan TÜFE yüzde 100 oranında hesaba katılmaya devam etmektedir. Ayrıca emekli aylığı yalnızca güncelleme katsayısından oluşmamakta ve ortalama aylık kazanç ile aylık bağlama oranının birlikte değerlendirilmesiyle hesaplanmaktadır. 5510 sayılı Kanun'un 29. maddesi de yaşlılık aylığını ortalama aylık kazanç ile aylık bağlama oranının çarpımı üzerinden tanımlamaktadır. Ancak bu sınırlama, maddi önemini ortadan kaldırmamaktadır. Tam tersine, ekonomik büyümenin uzun bir dönem boyunca sürdüğü bir ekonomide büyümenin yalnızca yüzde 30'unun geçmiş kazançlara yansıtılması ile tamamının yansıtılması arasında zaman içinde birikimli fark oluşması beklenir. Bu nedenle düzenlemenin etkisini ölçmek için yalnızca “bir yılda ne kadar kayıp oluştu?” sorusu değil, “emeklilik hesabına esas kazançlar uzun yıllar boyunca eski ve yeni güncelleme katsayılarıyla ayrı ayrı güncellenseydi sonuç ne olurdu?” sorusu sorulmalıdır. Bu noktada yüzde 30 düzenlemesinin emekli yoksulluğu açısından önemi daha açık duruma gelmektedir. Ekonomik büyüme yalnızca ülkenin toplam üretimini artıran makroekonomik bir gösterge değildir. Çalışanların ücretleri, işletmelerin gelirleri ve toplumun genel refah düzeyi üzerinde de etkiler yaratır. Emeklilik sistemi geçmiş kazançları güncellerken büyümenin tamamını değil yalnızca bir bölümünü dikkate aldığında emekli aylığı ile ekonominin genel büyüme düzeyi arasındaki bağ zayıflamaktadır. Nitekim 2008 yılında TBMM'de yapılan görüşmeler sırasında dönemin Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanı Faruk Çelik yüzde 30 oranının yasaya konulmasını “emeğin ülkenin gelişmesi içerisindeki payı teknik olarak yüzde 30” gerekçesiyle açıklamıştır. Bu açıklama, yüzde 30 oranının yalnızca teknik bir katsayı olmadığını ve belirli bir refah paylaşımı varsayımına dayandırıldığını göstermektedir. Ancak bu varsayımın hangi bilimsel, aktüeryal veya ekonomik hesaplamadan türetildiği konusunda ayrıca belge aranması gerekir. Dolayısıyla bu çalışmanın maddi etki bakımından vardığı temel nokta şudur: Yüzde 30 düzenlemesinin sonucu emekli aylığının yüzde 70 oranında azalması değildir. Ekonomik büyümenin emekli aylığı hesabına aktarılma derecesinin önemli ölçüde azaltılmasıdır. Bu azalma, çalışma hayatının uzunluğu ve ekonomik büyümenin yıllar boyunca devam etmesi nedeniyle emeklilik hesabında birikimli bir fark yaratabilecek niteliktedir. Bu nedenle yüzde 30, yüzde 2 aylık bağlama oranı gibi, emekli aylığının kesin tutarını tek başına belirleyen bir oran değildir. Ancak yüzde 2'nin çalışma süresinin aylığa dönüşümünü yüzde 30'un ise geçmiş kazançların ekonomik büyümeyle birlikte emeklilik tarihine taşınmasını belirlemesi nedeniyle iki parametre aynı reformun iki farklı yüzünü oluşturmaktadır. Emekli aylığındaki yapısal değişimi anlayabilmek için bu iki parametrenin birlikte değerlendirilmesi gerekir.

YÜZDE 30 NEDEN YÜZDE 30?

Yüzde 30'un kaynağını araştırırken 5510 sayılı Kanun'un 2006 yılında kabul edilen ilk biçimi ile 2008 yılında 5754 sayılı Kanun'la yeniden düzenlenen biçimini birbirinden ayırmak gerekmektedir. Çünkü bugün uygulanan yüzde 30 oranı 5510 sayılı Kanun'un ilk şeklinde bulunmamaktadır. 31 Mayıs 2006 tarihli 5510 sayılı Kanun'da güncelleme katsayısına ilişkin farklı bir hesaplama yöntemi öngörülmüştü. Bu düzenleme Anayasa Mahkemesi'nin 15 Aralık 2006 tarihli E.2006/111, K.2006/112 sayılı kararıyla iptal edildi. Mahkemenin değerlendirmesinde yalnızca enflasyon karşısındaki değer kaybını gideren bir yaklaşımın ekonomik büyümeden bireye düşecek refah payını yeterince gözetmediği vurgulandı. Böylece güncelleme katsayısının yalnızca mali ve aktüeryal bir hesaplama konusu olmadığı, sosyal devlet ve sosyal güvenlik hakkı bakımından da değerlendirilmesi gerektiği ortaya konuldu. Bu karar sonrasında 5754 sayılı Kanun'la yeni bir formül oluşturuldu. Yeni düzenlemede güncelleme katsayısı TÜFE değişiminin yüzde 100'ü ile sabit fiyatlarla GSYH gelişme hızının yüzde 30'unun toplamına bir eklenmesi şeklinde belirlendi. Böylece bugün bilinen “TÜFE'nin %100'ü + GSYH gelişme hızının %30'u” formülü ortaya çıktı. Dolayısıyla yüzde 30'un hukuksal soy kütüğü bakımından şu ayrım yapılmalıdır: 2006: 5510 sayılı Kanun, ilk güncelleme katsayısı formülü, Anayasa Mahkemesi iptali. Ve 2008: 5754 sayılı Kanun, yeni formül, TÜFE %100, GSYH gelişme hızı %30.

Bu durum, yüzde 30'un OECD, IMF veya Dünya Bankası tarafından doğrudan Türkiye'ye önerildiğini gösteren bir belge bulunup bulunmadığı sorusunu daha da önemli kılmaktadır. İncelenen IMF belgelerinde 2008 reformunun mali sürdürülebilirlik, emeklilik yaşının yükseltilmesi, ikame oranlarının uluslararası düzeylere yaklaştırılması ve aylıkların tüketici fiyatlarına endekslenmesi gibi unsurları öne çıkmaktadır. IMF'nin 2008 değerlendirmesi yeniden düzenlenen reformun Anayasa Mahkemesi'nin itirazlarını giderdiğini ve güncelleme formülünün ekonomik büyümeyle daha açık bir ilişki kuracak biçimde yüzde 30 reel GSYH gelişme hızını içerdiğini kaydetmektedir. Ancak bu belge, “%30 oranını IMF önerdi” şeklinde bir nedensellik kurmamaktadır. Aksine, oran Türkiye'deki yeniden düzenlenmiş reformun bir unsuru olarak aktarılmaktadır. TBMM'deki yasama görüşmeleri ise yüzde 30'un dönemin hükümeti tarafından nasıl gerekçelendirildiğine ilişkin doğrudan bir belge sunmaktadır. Dönemin Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanı Faruk Çelik 2008 yılında yaptığı konuşmada gelişme hızının yüzde 30'unun aylıklara yansıtılacağını ve bunun gerekçesinin “emeğin ülkenin gelişmesi içerisindeki payı teknik olarak yüzde 30” olduğunu belirtmiştir. Bu açıklama önemlidir ancak tek başına yüzde 30'un bilimsel veya istatistiksel kökenini açıklamamaktadır. Çünkü burada yanıtlanması gereken ikinci bir soru ortaya çıkmaktadır: “Emeğin ülkenin gelişmesi içerisindeki payının teknik olarak yüzde 30 olduğu” hangi hesaplamaya dayanmaktadır? Milli gelir hesaplarında emeğin payı hangi gelir kalemleri üzerinden ölçülmüş, hangi dönem esas alınmış ve yüzde 30 oranına hangi yöntemle ulaşılmıştır? İncelenen yasama belgelerinde bu hesaplamayı ayrıntılı biçimde ortaya koyan bir aktüeryal veya ulusal gelir hesabına henüz rastlanmamaktadır. Dolayısıyla mevcut belgelerden çıkarılabilecek sonuç yüzde 30'un 2008 yılında Türkiye'nin sosyal güvenlik reformunun hukuksal bir tercihi olarak ortaya çıktığı fakat bu sayısal tercihin OECD, IMF veya Dünya Bankası tarafından açık biçimde önerildiğinin gösterilemediğidir. IMF'nin 2008 raporu, yüzde 30'luk düzenlemeyi reformun bir unsuru olarak kaydetmektedir ancak bunun kaynağını IMF'ye bağlamamaktadır. Burada ayrıca önemli bir hukuksal gelişme bulunmaktadır. Anayasa Mahkemesi'nin 2006 tarihli kararının ardından ortaya çıkan yeni formül ekonomik büyümeden bireye bir “refah payı” verilmesi gerektiği düşüncesini tümüyle dışlamamış aksine GSYH gelişme hızının yüzde 30'unu güncelleme katsayısı içine almıştır. Dolayısıyla yüzde 30 mahkemenin “büyümeden hiçbir pay verilmemesi” yaklaşımına karşı geliştirilen yeni yasama formülünün bir parçasıdır. Bu nedenle yüzde 30'un yalnızca “emeklilerin büyümeden aldığı payın azaltılması” biçiminde anlatılması da eksik kalır. Daha doğru ifade, büyümenin emekli aylığı hesabına hangi oranda yansıtılacağının yeniden belirlenmiş olmasıdır. Sonuç olarak yüzde 30'un belgesel soy kütüğü üç aşamada ortaya çıkmaktadır: 2006'da ilk 5510 formülünün Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmesi, 2008'de 5754 sayılı Kanun'la yeni formülün kabul edilmesi ve aynı dönemde hükümet tarafından yüzde 30'un “emeğin gelişmedeki payı” gerekçesiyle savunulması. Mevcut belgeler, bu oranın uluslararası kuruluşlardan doğrudan alınmış belirli bir oran olduğunu göstermemektedir. Bu nedenle çalışmanın bu aşamasındaki en ihtiyatlı sonuç şudur: Yüzde 30'un hukuksal kaynağı belirlenebilir ancak sayısal gerekçesinin bilimsel ve ekonomik kaynağı henüz aynı açıklıkta ortaya konulmuş değildir. Makalenin araştırılması gereken asıl noktalarından biri de budur.

OECD, IMF VE DÜNYA BANKASI AÇISINDAN YÜZDE 30

Yüzde 30'un kaynağını belirlemek için uluslararası kuruluşların reform sürecindeki rollerinin ayrıca incelenmesi gerekmektedir. Çünkü Türkiye'nin sosyal güvenlik reformları 1990'ların sonlarından itibaren yalnızca ulusal bir siyasa tartışması olarak yürütülmemiş ve OECD, IMF ve Dünya Bankası'nın Türkiye ekonomisi ve sosyal güvenlik sistemi hakkındaki değerlendirmeleri de reform ortamının bir parçası olmuştur. Ancak bu durum, belirli bir sayısal parametrenin doğrudan bu kuruluşlardan geldiği anlamına gelmemektedir. OECD belgelerinde Türkiye'nin sosyal güvenlik sisteminin mali sürdürülebilirliği, erken emeklilik, yüksek ikame oranları ve emeklilik sisteminin uzun dönemli mali yükü üzerinde durulmuştur. Ancak bu araştırmada incelenen belgelerde geçmiş kazançların güncellenmesinde GSYH gelişme hızının yüzde 30'unun kullanılmasına yönelik açık bir OECD önerisi saptanmamıştır. Dolayısıyla OECD'nin reform yönelimleri ile 2008'de kabul edilen yüzde 30 oranını aynı şey olarak değerlendirmek olanaklı değildir. IMF'nin rolü daha farklıdır. Türkiye'nin IMF ile yürüttüğü program ilişkileri çerçevesinde sosyal güvenlik reformu mali sürdürülebilirliğin önemli unsurlarından biri olmuştur. IMF'nin 2007 tarihli değerlendirmesinde Türkiye'nin yeni emeklilik parametrelerini ve emekli aylığı endeksleme formülünü uygulamaya koyma yüklenimi açıkça yer almaktadır. Ancak bu belgede de “GSYH gelişme hızının yüzde 30'u” IMF tarafından belirlenmiş bir oran olarak sunulmamaktadır. IMF'nin 2008 Türkiye raporu ise konuyu daha açık biçimde ortaya koymaktadır. Rapora göre Anayasa Mahkemesi, önceki düzenlemede ekonomik büyüyen bir ekonomiden bireye düşen refah payının dikkate alınmamasını sorun olarak görmüş ve Hükümet bunun üzerine güncelleme parametresini enflasyonun yüzde 100'ü ve reel GSYH büyümesinin yüzde 30'u biçiminde değiştirmiştir. IMF burada yüzde 30'u Türkiye'nin yeniden düzenlenmiş reformunun bir unsuru olarak aktarmakta ve bu oranı kendisinin önerdiğini söylememektedir. Dünya Bankası'nın 2008 tarihli siyasa belgesi ise daha da açıklayıcıdır. Belgede Hükümetin Anayasa Mahkemesinin ortaya koyduğu sorunları gidermek amacıyla yasayı değiştirdiği ve geçmiş kazançların yeniden değerlenmesinde kullanılan parametrenin enflasyonun yüzde 100'ü ile reel GSYH büyümesinin yüzde 30'u olarak değiştirildiği belirtilmektedir. Başka bir ifadeyle belge yüzde 30'un uluslararası bir kuruluşun Türkiye'ye verdiği sayısal bir talimat olduğunu değil, Hükümetin yeniden düzenlenmiş yasa kapsamında yaptığı tercihi anlatmaktadır. Bu belgeler birlikte değerlendirildiğinde şu ayrım ortaya çıkmaktadır:

Çizelge 1:   Uluslararası Kuruluşları Rolü
Aktör	Belgelerde görülen rol	%30 açısından bulgu
OECD	Ekonomik değerlendirme ve siyasa önerileri	Açık bir %30 önerisi saptanmadı
IMF	Program ilişkisi, mali gözetim ve reform taahhütlerinin izlenmesi	%30 reformun bir unsuru olarak kaydediliyor; IMF önerisi olarak gösterilmiyor
Dünya Bankası	Teknik ve karşılaştırmalı değerlendirme	%30'u Hükümetin Anayasa Mahkemesi sonrasında yaptığı değişiklik olarak aktarıyor
Hükümet	Reformun yeniden tasarlanması ve yasa değişikliğinin hazırlanması	%30'u benimseyip yasalaştırdı
TBMM	Yasama kararı	%30'u hukuksal kurala dönüştürdü
Anayasa Mahkemesi	Anayasal denetim	İlk formülün ekonomik büyümeden refah payını yeterince gözetmediğine ilişkin değerlendirme yaptı

 

Bu çizelge bir aktörler sıralaması değildir ve yalnızca kurumsal iş bölümünü göstermektedir. Bununla birlikte, yüzde 30'un hiçbir uluslararası etkiden bağımsız olarak yalnızca Türkiye'de üretildiği sonucuna da ulaşılmamalıdır. Reformun genel yönü mali sürdürülebilirlik, daha düşük ikame oranları, daha yüksek emeklilik yaşı ve emeklilik sistemlerinin uzun dönemli mali dengesinin sağlanması gibi uluslararası siyasa tartışmalarıyla açık biçimde bağlantılıdır. Nitekim Dünya Bankası belgesi reformun amaçları arasında mali sürdürülebilirlik ve sistemin uluslararası parametrelere yaklaştırılmasını açıkça saymaktadır. Dolayısıyla burada kurulabilecek en sağlam nedensellik, “uluslararası kuruluş, yüzde 30” şeklinde doğrudan bir çizgi değildir. Belgelerin gösterdiği daha karmaşık ilişki uluslararası reform çerçevesi, Türkiye'nin reform süreci, Anayasa Mahkemesi müdahalesi, Hükümetin yeni formülü seçmesi ve TBMM'nin yasalaştırması biçimindedir. Bu ayrım, çalışmanın başındaki temel soruya da yanıt vermektedir. Mevcut belgeler yüzde 30'un OECD, IMF veya Dünya Bankası tarafından Türkiye'ye açıkça önerilmiş belirli bir oran olduğunu göstermemektedir. Buna karşılık, bu kuruluşların reformun mali ve yapısal çerçevesinin oluşmasında önemli bir kurumsal ortam oluşturduklarını gösteren güçlü belgeler bulunmaktadır.

GENEL DEĞERLENDİRME

Bu çalışmanın ortaya koyduğu temel bulgu emekli aylıklarının belirlenmesinde kullanılan yüzde 30’luk büyüme bileşeninin kamuoyunda zaman zaman ifade edildiği gibi emeklilere ulusal gelirden ayrılan yüzde 30’luk bir pay olmadığıdır. Söz konusu oran emekli aylığının hesabında geçmiş çalışma dönemlerine ilişkin kazançların güncellenmesinde kullanılan katsayının ekonominin reel büyümesinden ne ölçüde yararlanacağını belirleyen teknik ve hukuksal bir parametredir. Güncelleme katsayısında tüketici fiyatlarındaki değişimin yüzde 100’ü dikkate alınırken reel gayrisafi yurt içi hasıla gelişme hızının yalnızca yüzde 30’u hesaba katılmaktadır.

Yüzde 30’un bugünkü biçimine ulaşması da doğrudan ve tek aşamalı bir kararın sonucu değildir. 2006 tarihli 5510 sayılı Kanun'un ilk düzenlemesi Anayasa Mahkemesinin müdahalesiyle önemli ölçüde değişmiş ve Mahkemenin ekonomik büyümenin ve büyümeden kaynaklanan refah artışının bireylere yansıması konusundaki değerlendirmesinin ardından 2008 yılında 5754 sayılı Kanun ile yeni bir güncelleme formülü oluşturulmuştur. Böylece güncelleme parametresi yüzde 100 tüketici fiyatları değişimi ile yüzde 30 reel GSYH gelişme hızından oluşan bugünkü yapıya kavuşmuştur.

Bu süreç, yüzde 30 oranının doğrudan OECD, IMF veya Dünya Bankası tarafından Türkiye'ye verilmiş bir talimat olduğu biçimindeki açıklamaların mevcut belgelerle doğrulanamadığını göstermektedir. İncelenen belgelerde IMF 2008 yılında yüzde 30'luk düzenlemeyi reformun bir unsuru olarak kaydetmekte, Dünya Bankası ise hükümetin Anayasa Mahkemesinin itirazlarını karşılamak amacıyla yasayı değiştirdiğini ve yüzde 100 enflasyon ile yüzde 30 reel büyüme bileşimini seçtiğini açıkça belirtmektedir. Dolayısıyla burada daha isabetli nedensellik zinciri, uluslararası reform çerçevesi, Türkiye'nin sosyal güvenlik reform süreci, Anayasa Mahkemesi müdahalesi, hükümetin yeni formül tercihi ve yasalaştırma biçimindedir.

Bununla birlikte, hükümet adına TBMM'de yapılan açıklamada yüzde 30 oranının gerekçesi, “emeğin ülkenin gelişmesi içerisindeki payı”nın teknik olarak yüzde 30 olduğu şeklinde ifade edilmiştir. Bu açıklama oran için siyasal ve hukuksal bir gerekçe sunmakla birlikte yüzde 30'un hangi istatistiksel, ekonomik veya aktüeryal hesaplama sonucunda belirlendiğini tek başına açıklamamaktadır. Dolayısıyla bu oran açısından önemli bir araştırma sorusu bulunmaktadır: Neden yüzde 30? Mevcut belgeler oranın yasalaşma sürecini göstermekte ancak yüzde 30'un teknik olarak nasıl türetildiğini bütün açıklığıyla ortaya koymamaktadır.

Yüzde 30'un önemi, tek bir yıldaki etkisinden çok, çalışma yaşamının geçmiş kazançlarının emeklilik tarihine kadar güncellenmesi sırasında ortaya çıkan birikimli etkisinden kaynaklanmaktadır. Örneğin reel ekonomik büyümenin yüzde 5 olduğu bir yılda eski sistemin büyümenin tamamını dikkate aldığı varsayımı ile yeni sistemin yalnızca yüzde 30'unu dikkate alması arasında 3,5 puanlık bir fark ortaya çıkmaktadır. Bu fark tek başına emekli aylığının aynı oranda azalması anlamına gelmez ancak uzun çalışma dönemleri boyunca geçmiş kazançların güncellenmesinde tekrarlanması başlangıçta bağlanacak aylığın düzeyini etkileyebilecek bir birikimli farklılık yaratır.

Bu nedenle yüzde 30 emekli aylığının bütününü yüzde 30'a indiren bir düzenleme olarak değil, emeklinin ekonomik büyümeden emekli aylığı hesabı yoluyla yararlanma derecesini sınırlayan bir güncelleme parametresi olarak değerlendirilmelidir. Bu ayrım konunun hem bilimsel hem de kamusal tartışmasında özellikle önemlidir.

Son olarak yüzde 30 bu çalışmanın bir önceki bölümünde incelenen yüzde 2'lik aylık bağlama oranından bağımsız değildir. Yüzde 2 çalışma süresinin emekli aylığına dönüşme oranını ve yüzde 30 ise geçmiş kazançların emeklilik tarihindeki değerinin belirlenmesinde ekonomik büyümenin ne ölçüde hesaba katılacağını belirlemektedir. Dolayısıyla iki parametre farklı mekanizmalar üzerinden çalışmakta fakat aynı emekli aylığının başlangıç düzeyini belirleyen hesaplama sistemi içinde birlikte yer almaktadır.

SONUÇ VE ÖNERİLER

Bu çalışmanın ulaştığı sonuç emekli aylığı sistemindeki yüzde 30'luk büyüme bileşiminin basit bir teknik ayrıntı olmadığıdır. Oran geçmiş çalışma gelirlerinin emeklilik tarihindeki değerinin belirlenmesinde ekonomik büyümenin ne ölçüde hesaba katılacağını belirlemekte ve bu nedenle emekli aylığının başlangıç düzeyi üzerinde uzun dönemli bir etki yaratabilecek nitelikte bulunmaktadır.

Yüzde 30'un ortaya çıkışı da doğrudan bir OECD, IMF veya Dünya Bankası talimatı olarak açıklanamamaktadır. İncelenen belgeler, Türkiye'nin sosyal güvenlik reformunun uluslararası mali ve sosyal güvenlik reform çerçevesiyle ilişkili olduğunu göstermektedir. Ancak yüzde 30 oranının belirlenmesini doğrudan bu kuruluşlardan birinin önerisine bağlayan açık bir belgeye ulaşılamamıştır. Buna karşılık Dünya Bankası belgeleri hükümetin Anayasa Mahkemesinin müdahalesinin ardından yeni formülü kendisinin seçtiğini belirtmektedir.

Bu nedenle yüzde 30'un gerçek öyküsü “uluslararası kuruluşlar yüzde 30 istedi, Türkiye uyguladı” biçimindeki basitleştirilmiş bir anlatıdan daha karmaşıktır. Daha doğru anlatı sosyal güvenlik reformunun uluslararası siyasa ve mali sürdürülebilirlik tartışmaları içinde geliştiği, 2006 tarihli düzenlemenin Anayasa Mahkemesinin denetiminden geçtiği ve 2008 yılında hükümet tarafından yeni bir güncelleme formülünün yasalaştırıldığı şeklindedir.

Çalışmanın ortaya çıkardığı ikinci önemli sonuç yüzde 30 oranının teknik dayanağının ayrıca açıklanmaya gereksinim duymasıdır. Dönemin Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanı tarafından yapılan açıklamada oran emeğin ekonomik gelişmedeki payının teknik olarak yüzde 30 olduğu gerekçesiyle savunulmuştur. Ancak bu payın hangi veri seti, hesaplama yöntemi veya aktüeryal model kullanılarak yüzde 30 olarak belirlendiği incelenen temel belgelerde yeterli açıklıkla gösterilmemektedir. TBMM tutanağında Faruk Çelik “gelişme hızından emeğin payı olarak yüzde 26,2 olarak hesaplandı ve biz bunu 5510'a yüzde 30 olarak yansıttık” demiştir. Dolayısıyla %30 oranının belirlenmesinde kullanılan %26,2'lik hesaplamanın veri seti yöntemi ve aktüeryal gerekçesi incelenen belgelerde ayrıntılı olarak açıklanmamaktadır.

Bu nedenle gelecekteki sosyal güvenlik düzenlemelerinde emekli aylığı formüllerinde kullanılan her teknik parametrenin hesaplama yöntemiyle birlikte kamuoyuna açıklanması önem taşımaktadır. Özellikle ekonomik büyümenin yüzde 30'unun neden tercih edildiği, bunun emekli aylıkları üzerindeki kısa, orta ve uzun dönemli etkilerinin hangi aktüeryal varsayımlarla hesaplandığı ve farklı oranların sonuçlarının ne olacağı saydam biçimde ortaya konulmalıdır.

Ayrıca yüzde 2'lik aylık bağlama oranı ile yüzde 30'luk büyüme bileşiminin birlikte değerlendirilmesi gerekir. Bunlar aynı şey değildir. Ancak her ikisi de emekli aylığının çalışma hayatındaki kazançlara ve ekonomik büyümeye nasıl bağlandığını belirleyen temel parametrelerdir. Bu nedenle sosyal güvenlik reformlarının değerlendirilmesinde yalnızca bütçe dengesi veya sistemin aktüeryal sürdürülebilirliği değil, emeklinin ekonomik büyümeden yararlanma biçimi ve emeklilik dönemindeki gelir yeterliliği de temel değerlendirme ölçütleri arasında bulunmalıdır.

Sonuç olarak, yüzde 30'un tartışılması “emekliye ulusal gelirin yalnızca yüzde 30'u veriliyor” biçimindeki doğru olmayan bir önermeden uzaklaştırılmalı, tartışma, ekonomik büyümenin emekli aylığının hesaplanmasına hangi oranda ve hangi gerekçeyle yansıtıldığı sorusu üzerine kurulmalıdır. Bu soru hem sosyal güvenlik sisteminin teknik yapısının hem de emeklilerin ekonomik büyümeden aldıkları payın zaman içindeki değişiminin anlaşılması bakımından daha anlamlı bir başlangıç noktasıdır.

 

Kaynakça

 

Anayasa Mahkemesi. (2006). E. 2006/111, K. 2006/112 sayılı karar (15 Aralık 2006). Anayasa Mahkemesi Norm Kararlar Bilgi Bankası.

Anayasa Mahkemesi. (2011). E. 2008/56, K. 2011/58 sayılı karar. Anayasa Mahkemesi Norm Kararlar Bilgi Bankası.

International Monetary Fund. (2008). Turkey: 2008 Article IV consultation—Staff report (IMF Country Report No. 08/272). International Monetary Fund.

Türkiye Büyük Millet Meclisi. (2008). Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu ile bazı kanun ve kanun hükmünde kararnamelerde değişiklik yapılmasına dair kanun tasarısı ve Sosyal İşler Komisyonu raporu (Sıra Sayısı: 119). TBMM.

Türkiye Büyük Millet Meclisi. (2014). Genel Kurul tutanağı. TBMM Tutanak Hizmetleri Başkanlığı.

Türkiye Büyük Millet Meclisi. (2015). Bütçe görüşmeleri: Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanı Faruk Çelik'in açıklamaları. TBMM Komisyon Tutanakları.

Türkiye Cumhuriyeti. (2006). 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu. Resmî Gazete, 26200.

Türkiye Cumhuriyeti. (2008). 5754 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu ile bazı kanun ve kanun hükmünde kararnamelerde değişiklik yapılmasına dair Kanun. Resmî Gazete, 26870.

World Bank. (2008). Program document for a proposed third programmatic public sector development policy loan to the Republic of Turkey. World Bank.

 

Emekli Yoksulluğu II: OECD, IMF ve Türkiye'nin Sosyal Güvenlik Reformlarının Gerçek Öyküsü

 

 

Prof. Dr. Firuz Demir Yaşamış

 

 

Öz

Bu çalışma Türkiye’de emekli aylığını üreten sosyal güvenlik parametrelerinin 1999–2008 döneminde nasıl ve hangi aktörlerin etkisiyle değiştirildiğini incelemektedir. Çalışmanın temel sorunsalı sosyal güvenlik reformlarının OECD, IMF ve Dünya Bankası tarafından dışarıdan belirlenmiş siyasalar olarak mı, yoksa uluslararası reform yaklaşımının ulusal siyasa tercihleri ve yasama kararları aracılığıyla mı şekillendiğinin ortaya konulmasıdır. Bu amaçla nitel araştırma yaklaşımı içinde belgesel inceleme ve süreç izleme yöntemleri kullanılmış ve reformların belgesel soy kütüğü 1998–2008 dönemi boyunca izlenmiştir. İncelemede 4447 sayılı Kanun (1999), 5510 sayılı Kanun (2006) ve 5754 sayılı Kanun (2008) temel hukuksal dönüm noktaları olarak ele alınmıştır. Bulgular, sosyal güvenlik sisteminin mali sürdürülebilirliğine yönelik reform gündeminin AKP iktidarından önce özellikle 1998–1999 döneminde ortaya çıktığını ve 4447 sayılı Kanun ile önemli hukuksal sonuçlar doğurduğunu göstermektedir. OECD’nin ekonomik değerlendirme ve siyasa önerileri IMF’nin program ilişkisi ve ekonomik gözetimi ile Dünya Bankası’nın teknik ve karşılaştırmalı katkıları birbirinden farklı niteliktedir. Bu kuruluşların reform sürecindeki etkileri, doğrudan yasama yetkisi kullanan aktörler olarak değil, uluslararası siyasa önerileri, program ilişkileri ve teknik bilgi kanalları üzerinden ortaya çıkmıştır. Çalışmanın özellikle üzerinde durduğu yüzde 2’lik yıllık aylık bağlama oranının belgesel soy kütüğü ise bu sayının doğrudan OECD, IMF veya Dünya Bankası tarafından Türkiye’ye önerildiğini gösteren açık bir belge ortaya koymamaktadır. Yüzde 2 oranının bütün çalışma yıllarına uygulanacak temel oran olarak hukuksal gelişimi 2006 tarihli 5510 sayılı Kanun ile başlamış, 2008 tarihli 5754 sayılı Kanun ile yeni sistemin temel oranı durumuna gelmiştir. Dolayısıyla sosyal güvenlik reformlarının açıklanmasında uluslararası reform yaklaşımı ile ulusal siyasa tercihi ve yasama kararını birbirinin seçeneği olarak değil, birbirini etkileyebilen fakat farklı kurumsal aşamalar olarak değerlendirmek gerekmektedir. Çalışma, emekli yoksulluğunun yalnızca emekli aylıklarına yapılan dönemsel artışlarla değil, aylık bağlama oranı, hesaplamaya esas kazançlar, güncelleme mekanizması ve aylığın emeklilik sonrasındaki gelişimi gibi yapısal parametrelerle birlikte incelenmesi gerektiği sonucuna ulaşmaktadır.

Anahtar Kelimeler: Emekli yoksulluğu, sosyal güvenlik reformu, aylık bağlama oranı, yüzde 2, OECD, IMF, Dünya Bankası, 4447 sayılı Kanun, 5510 sayılı Kanun, 5754 sayılı Kanun.

 

Abstract

This study examines how the parameters governing the determination of old-age pensions in Türkiye were transformed during the 1999–2008 period and how different domestic and international actors contributed to this transformation. The central question is whether the social security reforms were policies determined externally by the OECD, IMF and World Bank, or whether international reform approaches were translated into national policy choices and legislative decisions. Using a qualitative research design, the study employs documentary analysis and process tracing to reconstruct the documentary genealogy of the reforms between 1998 and 2008. Law No. 4447 (1999), Law No. 5510 (2006), and Law No. 5754 (2008) are treated as the principal legal turning points. The findings indicate that the reform agenda aimed at improving the financial sustainability of Türkiye’s social security system emerged before the Justice and Development Party (AKP) came to power and produced significant legal consequences through Law No. 4447. The roles of the OECD, IMF and World Bank were institutionally distinct. The OECD contributed through economic assessment and policy recommendations; the IMF through program relations, economic monitoring and mutually undertaken policy commitments; and the World Bank through technical and comparative contributions. None of these roles, by themselves, constituted the exercise of legislative authority over Türkiye. The documentary genealogy of the 2 percent annual pension accrual rate is particularly significant. The available documents do not establish that the specific 2 percent rate was explicitly proposed by the OECD, IMF or World Bank. Its legal trajectory as a uniform basic accrual rate began with Law No. 5510 of 2006, which provided for a 2.5 percent rate until the end of 2015 and 2 percent thereafter, and was subsequently modified by Law No. 5754 of 2008, which established 2 percent as the basic rate for the new system. The findings therefore suggest that international reform approaches and program relations should not be treated as alternatives to national sovereignty and domestic decision-making. Rather, they should be examined as distinct stages through which international policy frameworks may influence, while national governments and legislatures ultimately translate policy choices into binding legal rules. The study concludes that pension poverty should be examined not only through periodic pension increases but also through structural parameters such as the accrual rate, reference earnings, updating mechanisms and the subsequent evolution of pensions after retirement.

Keywords: Pension poverty, social security reform, pension accrual rate, 2 percent accrual rate, OECD, IMF, World Bank, Law No. 4447, Law No. 5510, Law No. 5754.

GİRİŞ VE SORUNSALIN TANIMLANMASI

Türkiye'de emeklilerin gelir düzeyindeki gerileme çoğu zaman güncel ekonomik koşullar, yüksek enflasyon, dönemsel aylık artışları ve en düşük emekli aylığı üzerinden tartışılmaktadır. Oysa bugünkü emekli gelirlerinin oluşumunda yalnızca güncel ekonomi siyasaları değil, sosyal güvenlik sisteminin son otuz yılda geçirdiği yapısal dönüşüm de belirleyicidir. Emekli aylığının hangi kazanç üzerinden, hangi aylık bağlama oranıyla ve hangi güncelleme kurallarıyla hesaplandığı emeklilik gelirinin uzun dönemli düzeyini doğrudan etkileyen kurumsal parametrelerdir.

Bu nedenle emekli yoksulluğunun tarihsel ve kurumsal kaynaklarını anlayabilmek için yalnızca “emekli aylıkları ne kadar arttı?” sorusuna değil, daha gerideki bir soruya da bakmak gerekir: Türkiye'de emekli aylığını üreten sistem nasıl ve neden değiştirildi? Bu soru Türkiye'nin 1990'ların sonundan itibaren gerçekleştirdiği sosyal güvenlik reformlarını gündeme getirmektedir.

Türkiye'nin sosyal güvenlik sistemindeki temel parametrik dönüşüm 1999 yılında kabul edilen 4447 sayılı Kanunla başlamış, 2006 tarihli 5510 sayılı Kanun ve 2008 tarihli 5754 sayılı Kanunla yeni bir kurumsal yapıya dönüşmüştür. Bu süreçte emeklilik yaşı, prim ödeme süreleri, aylık hesabına esas kazançlar, aylık bağlama oranları, geçmiş kazançların güncellenmesi ve emekli aylıklarının artırılma biçimi önemli ölçüde değiştirilmiştir.

Ancak reformların kim tarafından ve hangi etkiler altında biçimlendirildiği konusunda kamuoyunda birbirinden oldukça farklı açıklamalar bulunmaktadır. Bir yaklaşıma göre Türkiye'nin sosyal güvenlik reformları esas olarak OECD, IMF ve Dünya Bankası gibi uluslararası kuruluşların önerileri veya baskıları sonucunda gerçekleştirilmiştir. Özellikle emekli aylıklarının düşmesine yol açtığı ileri sürülen parametrik değişiklikler zaman zaman doğrudan bu kuruluşlara atfedilmektedir.

Buna karşılık başka bir yaklaşım reformları Türkiye'nin sosyal güvenlik sistemindeki aktüeryal [1] ve mali sorunlara karşı ulusal hükümetlerin geliştirdiği siyasalar olarak değerlendirmekte ve uluslararası kuruluşların rolünü daha sınırlı görmektedir.

Her iki açıklama da tek başına yeterli görünmemektedir. Çünkü sosyal güvenlik reformunun tarihsel gelişimi incelendiğinde uluslararası kuruluşların siyasa önerileri, IMF ile yürütülen ekonomik programlar, Türkiye hükümetlerinin yükümlenmeleri, bürokrasinin hazırladığı reform tasarıları, Anayasa Mahkemesi kararları ve TBMM'nin yasama tercihleri iç içe geçmiş bir karar süreci ortaya çıkmaktadır. Bu nedenle temel sorun reformu tek bir aktöre atfetmek değil, uluslararası etki ile ulusal karar arasındaki ilişkiyi ayrıştırabilmektir. Bu çalışma bu amaçla sosyal güvenlik reformunun belgesel soy kütüğünü izlemektedir.

Temel soru şudur: OECD, IMF ve Dünya Bankasının savunduğu sosyal güvenlik reform yaklaşımı Türkiye'de hangi ulusal siyasal ve hukuksal kararlar aracılığıyla somut emeklilik parametrelerine dönüştürülmüştür? Bu soru özellikle önemlidir çünkü araştırma sırasında reformun genel yönü ile belirli sayısal parametrelerin kaynağının aynı şey olmadığı görülmektedir.

Mali sürdürülebilirliğin sağlanması, emeklilik yaşının yükseltilmesi, prim ödeme süresinin uzatılması, sistemler arasındaki farklılıkların azaltılması ve emeklilik harcamalarının denetlenmesi gibi hedefler uluslararası kuruluşların Türkiye'ye ilişkin belgelerinde güçlü biçimde yer almaktadır. Ancak buradan belirli bir aylık bağlama oranının veya belirli bir güncelleme katsayısının doğrudan uluslararası kuruluşlar tarafından belirlenmiş olduğu sonucu kendiliğinden çıkmamaktadır.

Bu ayrım özellikle yüzde 2 aylık bağlama oranı bakımından önem kazanmaktadır. 1999 reformunda SSK ve Bağ-Kur için kademeli aylık bağlama oranları uygulanırken, 2006 tarihli 5510 sayılı Kanun ortak ve doğrusal bir sisteme yönelmiş ve 2015 yılı sonuna kadar yüzde 2,5, daha sonraki yıllar için yüzde 2 oranını öngörmüştür. 2008 yılında ise geçiş düzenlemesi değiştirilerek yeni sistem kapsamındaki hizmetler bakımından yüzde 2 temel oran durumuna getirilmiştir.

Bu nedenle iki farklı tarihsel olgunun birbirinden ayrılması gerekir. Türkiye'nin sosyal güvenlik reformu AKP hükümetleriyle başlamamıştır. Reform süreci 1990'ların sonunda belirginleşmiş ve 1999 yılında önemli bir yasal dönüşüm gerçekleşmiştir. Buna karşılık tekdüze yüzde 2 aylık bağlama oranının yeni sistemin temel parametresi durumuna getirilmesi 2006–2008 döneminde AKP hükümetleri sırasında gerçekleşmiştir. Bu saptama, yüzde 2 oranının düşünsel veya teknik kökeninin mutlaka AKP hükümetleri olduğu anlamına gelmez. Nitekim reform sürecinde OECD, IMF ve Dünya Bankasının farklı düzeylerde etkileri bulunmaktadır. Ancak incelenen belgeler uluslararası reform paradigmasının varlığı ile somut sayısal parametrenin ulusal hukuk düzenine aktarılmasını birbirinden ayırmayı gerekli kılmaktadır. Bu nedenle çalışma “OECD istedi”, “IMF dayattı” veya “reform bütünüyle Türkiye'nin kendi tercihiydi” biçimindeki tek nedenli açıklamaların yerine daha ayrıştırılmış bir nedensellik modeli önermektedir. Bu modelde dört farklı işlev bulunmaktadır: uluslararası siyasa önerisi, uluslararası program ve mali gözetim, ulusal hükümetin siyasa ve tasarım tercihi ve ulusal yasama kararı. Bu aktör ve işlevlerin birbirinden ayrılması, sosyal güvenlik reformlarının siyasal sorumluluğunu belirlemek kadar reformların ekonomik sonuçlarını anlamak açısından da gereklidir.

Çalışmanın ikinci sorunsalı burada ortaya çıkmaktadır. Sosyal güvenlik reformlarının etkisi yalnızca emeklilik yaşının yükseltilmesinden ibaret değildir. Reformlar aynı zamanda emekli aylığının üretildiği matematiksel ve hukuksal mekanizmayı değiştirmiştir. Bu mekanizmanın üç temel bileşeni özellikle önem taşımaktadır: aylık bağlama oranı, geçmiş kazançların güncellenme yöntemi ve bağlanmış aylığın emeklilik dönemindeki endekslenmesi.

2008 sonrasında yeni sistem bakımından bu yapı genel olarak her hizmet yılı için yüzde 2 aylık bağlama oranı, geçmiş kazançların güncellenmesinde TÜFE ile ekonomik büyümenin belirli bölümünün dikkate alınması ve bağlanmış aylıkların olağan artışında TÜFE esaslı endeksleme üzerine kurulmuştur. Bu üç mekanizma, emekli aylığının yalnızca nominal miktarını değil, uzun dönemde çalışan gelirleri ve ekonomik büyüme karşısındaki göreli konumunu da etkileyebilmektedir.

Burada bu çalışmayla “Emekli Yoksulluğu: Bir Sosyal Siyasa Sorunundan Siyasal Soruna” başlıklı önceki çalışmamız arasında doğrudan bağlantı kurulmaktadır. İlk çalışmada emeklilerin gelir sorununun yalnızca nominal aylıkların yetersizliğiyle açıklanamayacağı, emekli gelirlerinin çalışan gelirleri, ekonomik büyüme ve toplumsal refah karşısındaki göreli konumunun da incelenmesi gerektiği ileri sürülmüştü. Bu ikinci çalışma ise aynı soruna farklı yönden yaklaşmaktadır. İlk çalışma esas olarak sonucu incelemişti: Emekli gelirinin göreli konumu nasıl değişti? Bu çalışma ise bu sonucun kurumsal arka planındaki soruyu araştırmaktadır: Emekli aylığını üreten sistem nasıl değiştirildi ve bu değişimde kimlerin hangi rolü oldu? Dolayısıyla bu çalışma sosyal güvenlik reformlarını ne yalnızca uluslararası kuruluşların dayatması ne de yalnızca ulusal hükümetlerin bağımsız tercihi olarak ele almaktadır. Amaç, reformların oluştuğu uluslararası siyasa ortamı ile Türkiye'de alınan somut siyasal ve hukuksal kararları aynı nedensellik zinciri içerisinde fakat birbirine karıştırmadan incelemektir. Bu yaklaşım sosyal güvenlik reformlarının gerçek öyküsünü, aktörleri tek bir sorumluluk kategorisinde toplamak yerine her aktörün belgelendirilebilen rolünü ayrı ayrı ortaya koyarak yeniden kurmayı amaçlamaktadır.

Amaç ve Hedefler

Bu çalışmanın temel amacı Türkiye'de 1999–2008 döneminde gerçekleştirilen sosyal güvenlik reformlarının belgesel ve kurumsal kökenlerini ortaya koymak, OECD, IMF ve Dünya Bankasının reform sürecindeki rollerini Türkiye'deki hükümet ve yasama kararlarından ayırarak incelemek ve bu reformların emekli aylığının oluşum mekanizması üzerindeki temel etkilerini belirlemektir. Çalışmanın hareket noktası Türkiye'deki sosyal güvenlik reformlarının zaman zaman “uluslararası kuruluşların dayatması” veya bunun karşıtı olarak “tamamen ulusal siyasa tercihi” biçiminde açıklanmasıdır. Araştırma, bu iki uç açıklama arasında belgeye dayalı daha ayrıştırılmış bir nedensellik ilişkisi kurmayı amaçlamaktadır. Bu genel amaç doğrultusunda çalışmanın hedefleri şunlardır:

1999 reformunun öncesindeki reform arayışlarını ve uluslararası siyasa ortamını belirlemek ve böylece sosyal güvenlik reformunun AKP hükümetleriyle başlayıp başlamadığını tarihsel olarak ortaya koymak.

1999, 2006 ve 2008 reformları arasındaki süreklilik ve değişimi belirlemek ve özellikle aylık bağlama oranı, kazanç güncellemesi ve emekli aylığı endekslemesi bakımından temel dönüşümleri saptamak.

Yüzde 2 aylık bağlama oranının belgesel izini sürmek ve bu oranın OECD, IMF veya Dünya Bankası tarafından doğrudan önerilip önerilmediğini ve hangi aşamada Türkiye'nin ulusal hukuk düzenine girdiğini ortaya koymak.

OECD, IMF ve Dünya Bankasının rollerini birbirinden ayırmak ve öneri, program koşulu, mali gözetim, teknik destek ve ulusal siyasa tercihi arasındaki farkları belirlemek.

Türkiye'deki hükümet ve TBMM kararlarının reformdaki yerini ortaya koymak ve özellikle 2006 ve 2008 düzenlemelerinde somut parametrik tercihlerin nasıl yasalaştığını incelemek.

Reformların emekli aylığının oluşum mekanizmasına etkisini değerlendirmek ve aylık bağlama oranı, geçmiş kazançların güncellenmesi ve emeklilik sonrası endeksleme arasındaki ilişkiyi ana hatlarıyla ortaya koymak.

İlk çalışmada ortaya konulan “emekli gelirinin göreli aşınması” olgusuyla bu reformlar arasında kurumsal bir bağlantı kurmak.

Böylece emekli yoksulluğunun yalnızca emeklilik dönemindeki ekonomik koşullarla değil, emekli aylığının daha başlangıçta hangi kurallarla üretildiğiyle de ilişkili olduğu gösterilmeye çalışılmaktadır.

Çalışmanın son hedefi Türkiye'nin sosyal güvenlik reformlarını tek bir aktöre bağlayan açıklamalar yerine uluslararası reform paradigması ile ulusal siyasal ve hukuksal kararların birbirini nasıl etkilediğini belgeye dayalı olarak ortaya koymaktır. Bu çerçevede çalışma, özellikle şu ayrımı korumaktadır: Bir reformun uluslararası kuruluşlar tarafından desteklenmesi veya önerilmesi ile reformdaki belirli bir sayısal parametrenin bu kuruluşlar tarafından belirlenmiş olması aynı şey değildir. Araştırmanın temel hedeflerinden biri de bu iki farklı nedensellik düzeyini birbirinden ayırmaktır.

Araştırma Soruları

Bu araştırmanın temel sorusu şudur: Türkiye’de 1999–2008 döneminde gerçekleştirilen sosyal güvenlik reformları uluslararası kuruluşların reform yaklaşımı ile ulusal siyasal ve hukuksal karar alma süreçlerinin etkileşimi sonucunda hangi emeklilik parametrelerine dönüştürülmüştür?

Bu temel soruya bağlı olarak araştırmada aşağıdaki alt sorulara yanıt aranacaktır:

Türkiye’de sosyal güvenlik reformunun 1999–2008 dönemindeki belgesel ve kurumsal başlangıç noktaları nelerdir ve reform süreci AKP iktidarından önce hangi aşamalardan geçmiştir?

OECD, IMF ve Dünya Bankası’nın Türkiye’deki sosyal güvenlik reform sürecindeki rolleri neler olmuştur? Bu kuruluşların etkileri öneri, program koşulu, mali gözetim, teknik destek veya başka bir mekanizma niteliğinde midir?

Emekli aylığının hesaplanmasında kullanılan yüzde 2’lik yıllık aylık bağlama oranı ne zaman ve hangi belgede ortaya çıkmıştır? Bu oranın belirlenmesinde uluslararası kuruluşların doğrudan bir önerisi veya talebi bulunduğunu gösteren belge var mıdır?

1999 tarihli 4447 sayılı Kanun ile 2006 tarihli 5510 sayılı Kanun ve 2008 tarihli 5754 sayılı Kanun emekli aylığını üreten temel parametreleri hangi yönlerden değiştirmiştir?

2006 ve 2008 reformlarında hükümet, bürokrasi, Türkiye Büyük Millet Meclisi ve gerektiğinde Anayasa Mahkemesi hangi kararları almış ve uluslararası reform yaklaşımını hangi ölçüde ulusal hukuksal düzenlemeye dönüştürmüştür?

Bu reformlarla aylık bağlama oranı, aylığın hesaplanmasına esas kazançların belirlenmesi, güncelleme ve aylıkların emeklilik sonrasında artırılması gibi parametrelerde meydana gelen değişiklikler emekli aylığının gelir üretme kapasitesini nasıl etkilemiştir?

Reformların belgesel soy kütüğü ile bir önceki çalışmada ortaya konulan emekli gelirindeki göreli gerileme birlikte değerlendirildiğinde Türkiye’de emekli yoksulluğunun yapısal nedenleri konusunda hangi sonuçlara ulaşılabilir?

Araştırma sorularının oluşturulmasında özellikle “kim önerdi?”, “kim talep etti?”, “kim yükümlendi?”, “kim yasalaştırdı?” ayrımı esas alınmaktadır. Böylece uluslararası kuruluşların reform paradigmasına katkısı ile belirli bir sayısal parametrenin Türkiye’de hukuksal norm durumuna getirilmesi birbirinden ayrılmakta ve nedensellik yalnızca kronolojik yakınlığa değil, belgesel kanıta dayandırılmaktadır.

Yöntem: Belgesel Soy Kütüğü ve Süreç İzleme

Bu araştırmada nitel araştırma yaklaşımı benimsenmiş ve temel yöntem olarak belgesel inceleme ile süreç izleme (process tracing) birlikte kullanılmıştır. Araştırmanın özgün yöntembilimsel aracı ise sosyal güvenlik reformlarının temel parametrelerinin ortaya çıkışını uluslararası belgelerden ulusal mevzuata kadar izleyen “belgesel soy kütüğü” yaklaşımıdır. Belgesel soy kütüğü belirli bir siyasa veya hukuksal parametrenin yalnızca hangi tarihte yasalaştığını değil, ilk kez nerede ortaya çıktığını, hangi kurum tarafından ifade edildiğini, hangi karar sürecinden geçtiğini ve sonunda hangi ulusal hukuk normuna dönüştüğünü belirlemeyi amaçlamaktadır. Bu nedenle araştırmada özellikle aylık bağlama oranı, emeklilik yaşı, prim ödeme süresi, aylığın hesabına esas kazanç dönemi ve aylıkların güncellenmesi gibi temel parametreler izlenmiştir. Araştırmanın zaman sınırı esas olarak 1998–2008 dönemi olarak belirlenmiştir. 1998 yılı, IMF ile yürütülen reform ve kararlılık programlarının sosyal güvenlik alanına ilişkin belgelerinin belirginleşmesi nedeniyle başlangıç noktası olarak alınmıştır. 1999 tarihli 4447 sayılı Kanun, 2006 tarihli 5510 sayılı Kanun ve 2008 tarihli 5754 sayılı Kanun ise reform sürecinin temel hukuksal dönüm noktaları olarak incelenmiştir.

Belge incelemesinde dört temel kaynak grubu kullanılmıştır:

Uluslararası kuruluş belgeleri: OECD ekonomik incelemeleri ve siyasa belgeleri, IMF niyet mektupları, program ve inceleme raporları ile Dünya Bankası'nın sosyal güvenlik reformuna ilişkin belgeleri;

Ulusal siyasa ve yönetsel belgeler: hükümet programları, reform tasarıları, gerekçeler, ilgili kurumların raporları ve diğer belgeler;

Yasama belgeleri: kanun teklif ve tasarıları, komisyon raporları, Türkiye Büyük Millet Meclisi tutanakları ve kabul edilen kanun metinleri;

Hukuksal belgeler: özellikle 4447, 5510 ve 5754 sayılı Kanunlar ile bunlara ilişkin Anayasa Mahkemesi kararları ve ilgili ikincil mevzuat.

Süreç izleme aşamasında her temel parametre için şu soru dizisi uygulanmıştır: İlk kez nerede ortaya çıktı? Kim tarafından önerildi veya ifade edildi? Başka hangi kurumlar tarafından benimsendi ya da değiştirildi?  Türkiye tarafından hangi aşamada yükümlenildi? Hangi yasama sürecinden geçti? Hangi hukuk normuyla yürürlüğe girdi?

Bu yöntem özellikle yüzde 2'lik yıllık aylık bağlama oranının kaynağının araştırılmasında kullanılmıştır. Burada yalnızca bir belgede “%2” ifadesinin bulunması, söz konusu oranın o kuruluş tarafından önerildiği sonucuna ulaşmak için yeterli kabul edilmemiştir. Bir parametrenin uluslararası kuruluş kaynaklı olduğunun ileri sürülebilmesi için, olabildiği ölçüde açık öneri, talep, program yükümlenmesi veya karar ilişkisi aranmıştır. Bu bağlamda araştırma, dört farklı ilişkiyi birbirinden ayırmaktadır: uluslararası siyasa önerisi, IMF program koşulu veya yükümlenmesi, teknik ve mali danışmanlık ve ulusal siyasa tercihi. Bunların birbirine eşitlenmesi reformların nedenselliği konusunda yanıltıcı sonuçlara yol açabileceğinden her belge kendi kurumsal niteliği içinde değerlendirilmiştir. Araştırmada ayrıca kronolojik yakınlık ile nedensellik birbirinden ayrılmıştır. Bir reformun uluslararası bir raporun yayımlanmasından sonra gerçekleşmiş olması tek başına o raporun reformun nedeni olduğunu göstermemektedir. Aynı şekilde bir uluslararası kuruluşun reformu desteklemesi de belirli bir sayısal parametrenin o kuruluş tarafından belirlendiği anlamına gelmemektedir. Son aşamada belgeler arasında karşılaştırmalı çözümleme yapılarak uluslararası reform paradigması ile Türkiye'nin kendi siyasal ve hukuksal kararları arasındaki ilişki ortaya konulmuştur. Böylece araştırmanın amacı herhangi bir aktöre önceden belirlenmiş bir nedensellik atfetmek değil, reform parametrelerinin belgesel izini sürerek hangi aktörün hangi aşamada ne ölçüde etkili olduğunu ortaya koymaktır. Bu yöntemin temel üstünlüğü sosyal güvenlik reformunu yalnızca “uluslararası kuruluşların dayatması” veya “Türkiye'nin bağımsız tercihi” biçimindeki iki kutuplu açıklamalardan birine indirgemeden uluslararası reform paradigmasının ulusal siyasal ve hukuksal kararlar aracılığıyla somut siyasa parametrelerine dönüşme sürecini inceleme olanağı sağlamasıdır.

KAVRAMSAL VE KURUMSAL ÇERÇEVE

Bu araştırmanın kavramsal çerçevesi sosyal güvenlik reformlarının yalnızca teknik veya mali düzenlemeler olarak değil, uluslararası siyasa önerileri ile ulusal siyasal ve hukuksal kararların kesiştiği bir siyasa süreci olarak ele alınmasına dayanmaktadır. Bu nedenle araştırmada kullanılan temel kavramlar aktörlerin rollerini ve aralarındaki nedensel ilişkileri birbirinden ayıracak biçimde tanımlanmıştır.

Sosyal Güvenlik Reformu

Sosyal güvenlik reformu bu araştırmada yalnızca emeklilik yaşının veya prim gününün değiştirilmesi anlamında kullanılmamaktadır. Kavram emeklilik yaşı, prim ödeme süresi, aylık bağlama oranı, aylığın hesaplanmasına esas kazançlar, güncelleme yöntemi ve emeklilik sonrasında aylıkların artırılması gibi emekli aylığının oluşumunu belirleyen temel parametrelerin yeniden düzenlenmesini ifade etmektedir. Bu yaklaşım önemlidir. Çünkü emekli aylığındaki değişiklik yalnızca emekli olduktan sonra yapılan artışlarla açıklanamaz. Aylığın hangi formülle ve hangi geçmiş çalışma gelirleri üzerinden hesaplandığı emekli gelirinin düzeyini yapısal olarak belirleyen unsurlardır.

Uluslararası Reform Paradigması

Araştırmada “uluslararası reform paradigması” ile OECD, IMF ve Dünya Bankası gibi kuruluşların farklı dönemlerde savundukları veya destekledikleri ortak siyasa yönelimleri kastedilmektedir. Bu yönelimler genel olarak sosyal güvenlik sistemlerinin mali sürdürülebilirliği, aktüeryal denge, emeklilik yaşının yükseltilmesi, daha uzun prim ödeme süreleri, yaşam boyu kazançların dikkate alınması ve kamu maliyesi üzerindeki yükün sınırlandırılması gibi hedefler çevresinde şekillenmiştir. Ancak bu kavram söz konusu kuruluşların bütün ülkelerde aynı siyasayı veya aynı sayısal parametreyi dayattığı anlamına gelmemektedir. Uluslararası kuruluşların siyasa önerileri ile ulusal hukukta kabul edilen somut düzenlemeler arasında siyasal tercih, teknik tasarım ve yasama süreçleri bulunmaktadır.

Siyasa Önerisi, Program Yükümlenmesi ve Ulusal Hukuksal Karar

Araştırmanın temel kavramsal ayrımlarından biri öneri, yükümlenme ve hukuksal kararın birbirinden ayrılmasıdır. Bir uluslararası kuruluşun bir reformu önermesi o reformun Türkiye açısından bağlayıcı olduğu anlamına gelmez. Buna karşılık IMF programı çerçevesinde hükümet tarafından verilen bir yükümlenme uluslararası program ilişkisinde farklı bir kurumsal anlam taşır. Sonuçta bir parametrenin Türkiye'de uygulanabilir ve bağlayıcı olması ise ulusal hukuk düzeninde gerekli yasama ve yürütme işlemlerinin gerçekleştirilmesine bağlıdır. Bu nedenle araştırmada şu ayrım korunacaktır: öneri, yükümlenme, ulusal siyasa tercihi, yasama kararı ve hukuksal uygulama. Bu zincirin her halkasının bulunması zorunlu değildir. Bir uluslararası öneri ulusal mevzuata hiç dönüşmeyebilir. Ulusal bir düzenleme ise doğrudan bir uluslararası kuruluşun belirli önerisinden kaynaklanmaksızın aynı reform paradigması içinde geliştirilebilir.

Parametre ve Parametre Dönüşümü

Araştırmanın merkezindeki “parametre” kavramı emekli aylığının oluşumunu belirleyen ölçülebilir veya hukuksal olarak tanımlanmış değişkenleri ifade etmektedir. Özellikle aylık bağlama oranı, emeklilik yaşı, prim ödeme süresi, referans kazanç dönemi ve güncelleme/endeksleme kuralları temel parametreler olarak ele alınmaktadır. “Parametre dönüşümü” ise bu değişkenlerin zaman içinde değiştirilmesini ifade eder. Böylece araştırma, yalnızca bir kanunun ne getirdiğini değil, önceki sistemle karşılaştırıldığında emekli aylığını üreten mekanizmanın hangi yönde değiştirildiğini incelemektedir.

Belgesel Nedensellik

Bu çalışmanın kuramsal yaklaşımının merkezinde belgesel nedensellik bulunmaktadır. Burada nedensellik, yalnızca iki olayın kronolojik olarak birbirini izlemesine dayanılarak kurulmamaktadır. Bir uluslararası kuruluşun belirli bir parametrenin oluşumunda etkili olduğunun ileri sürülebilmesi için, olabildiği ölçüde belgeler arasında açık veya güçlü bir bağlantının bulunması aranmaktadır. Dolayısıyla araştırmada şu tür bir çıkarım yeterli kabul edilmeyecektir: “OECD bu konuda reform önerdi ve daha sonra Türkiye aynı yönde düzenleme yaptı. O halde düzenlemeyi OECD yaptı.” Buna karşılık öneri, hükümet yükümlenmesi reform tasarımı ve yasama süreci arasında belgelenebilir bir bağlantı kurulabiliyorsa daha güçlü bir nedensellik savı ortaya konulabilecektir. Bu yaklaşım, özellikle yüzde 2'lik aylık bağlama oranının kökeninin araştırılmasında önem taşımaktadır. Bir belgede yüzde 2 oranının bulunması ile bu oranın Türkiye'ye önerilmiş veya dayatılmış olması aynı olgu değildir. Araştırmanın amacı da tam olarak bu ayrımı ortaya koymaktır.

Çalışmanın Kuramsal Konumu

Bu çalışma sosyal güvenlik reformunu tek aktörlü bir karar verme süreci olarak değil, çok aktörlü ve aşamalı bir siyasa dönüşümü olarak ele almaktadır. Uluslararası kuruluşlar reform yönelimlerinin oluşmasında ve yaygınlaşmasında etkili olabilir, hükümetler bu yönelimleri benimseyebilir, değiştirebilir veya kendi siyasa tercihleriyle birleştirebilir, yasama organı ise bunları bağlayıcı hukuk kurallarına dönüştürür. Bu nedenle araştırmanın temel varsayımı şudur: Uluslararası reform paradigması ile ulusal hukuksal sonuç arasında doğrudan ve otomatik bir ilişki yoktur. Bu ilişki ulusal siyasal karar alma ve yasama süreçleri aracılığıyla kurulmaktadır. Bu çerçeve izleyen bölümde 1998–2008 dönemindeki belgelerin ve hukuksal düzenlemelerin kronolojik ve karşılaştırmalı olarak çözümlenmesine temel oluşturacaktır.

ÇÖZÜMLEME

Reformun Belgesel Soy Kütüğü: 1998–2008

Türkiye'nin sosyal güvenlik sisteminde 1999–2008 arasında gerçekleştirilen dönüşüm tek bir kanunla veya tek bir hükümet döneminde ortaya çıkmış bir değişiklik değildir. Reform 1990'ların ikinci yarısında belirginleşen mali sürdürülebilirlik sorunları, uluslararası kuruluşların sosyal güvenlik sistemlerine ilişkin siyasa önerileri ve Türkiye'deki siyasal karar alma süreçlerinin birbirini izlediği yaklaşık on yıllık bir dönemde şekillenmiştir. Bu nedenle reformun soy kütüğünü ortaya çıkarmak için ilk olarak 1998 öncesindeki sistem tartışmaları ile 1998–1999 dönemindeki uluslararası ve ulusal belgelerin daha sonra da 2006–2008 yıllarında kurulan yeni sistemin incelenmesi gerekir.

1998: Reform gündeminin belirginleşmesi

1990'lı yılların sonuna gelindiğinde Türkiye'de sosyal güvenlik sisteminin mali dengesi önemli bir siyasa sorunu durumuna gelmişti. Emeklilik yaşlarının görece düşük olması, prim gelirleri ile aylık ödemeleri arasındaki dengesizlik ve kamu bütçesinden sosyal güvenlik sistemine yapılan transferlerin artması reform tartışmalarının temel unsurlarını oluşturuyordu. Bu dönemde IMF ile yürütülen program çerçevesinde Türkiye hükümeti kapsamlı bir sosyal güvenlik reformu gerçekleştirme yönünde yükümlenmede bulundu. IMF'nin 26 Haziran 1998 tarihli Memorandum of Economic Policies belgesinde emeklilik sisteminin mali sürdürülebilirliğini güçlendirmeye yönelik kapsamlı bir reform öngörülüyor ve emeklilik yaşı ve asgari prim ödeme süresi gibi temel parametrelerin yeniden düzenlenmesi üzerinde duruluyordu. Bununla birlikte burada önemli bir ayrım yapılmalıdır. IMF belgesinde kapsamlı sosyal güvenlik reformuna ilişkin bir siyasa çerçevesinin bulunması daha sonra Türkiye'de kabul edilen her bir sayısal parametrenin IMF tarafından belirlendiği anlamına gelmemektedir. Bu nedenle araştırmada IMF'nin reform gündemindeki rolü ile belirli bir parametrenin kaynağı ayrı ayrı izlenmektedir.

1999: 4447 sayılı Kanun ve ilk büyük hukuksal dönüşüm

1999 yılında kabul edilen 4447 sayılı Kanun Türkiye'nin sosyal güvenlik sistemindeki ilk büyük yapısal dönüşümün temel hukuksal aracı olmuştur. Kanun 25 Ağustos 1999'da kabul edilmiş ve 8 Eylül 1999 tarihinde yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. 4447 sayılı Kanun ile özellikle emeklilik koşulları değiştirilmiş ve emeklilik yaşı yükseltilmiş, prim ödeme koşulları ağırlaştırılmış ve aylıkların hesaplanmasına ilişkin sistem yeniden düzenlenmiştir. Böylece emekli aylığının yalnızca emeklilik sonrasında yapılan artışlarla değil, emekliliğe hak kazanma ve aylığın ilk bağlandığı andaki hesaplama mekanizmasıyla belirlenen yapısı değiştirilmiştir. Bu reformun önemli özelliklerinden biri aylık bağlama oranlarının bütün sigortalılar bakımından tek bir oran durumuna getirilmemiş olmasıdır. 4447 sayılı Kanun sonrasında SSK bakımından yıllık aylık bağlama oranları kademeli bir yapıya sahip olmuş ve ilk 3.600 gün için daha yüksek, sonraki dönemlerde ise giderek azalan oranlar uygulanmıştır. Dolayısıyla yüzde 2 oranı 1999 sonrasında sistemde bulunmakla birlikte o tarihte bütün çalışma yıllarına uygulanan tekdüze oran niteliğinde değildir. Bu nokta, araştırmanın temel sorusu açısından önemlidir. Çünkü “yüzde 2 oranı ne zaman ortaya çıktı?” sorusu ile “bütün çalışma süresine uygulanan yüzde 2 oranı ne zaman benimsendi?” soruları aynı değildir.

OECD'nin rolü: reform yönelimi ile sayısal parametre arasındaki ayrım

1999 tarihli OECD Türkiye Ekonomik İncelemesi sosyal güvenlik sisteminin mali sürdürülebilirliğine ilişkin kapsamlı değerlendirmeler içermektedir. OECD, emeklilik yaşının ve prim ödeme süresinin artırılması, daha uzun bir kazanç döneminin aylık hesabında dikkate alınması ve aylık bağlama mekanizmasının daha sürdürülebilir bir yapıya kavuşturulması gibi reform yönelimlerini tartışmıştır. Ancak belgesel inceleme açısından önemli sonuç şudur: OECD'nin 1999 tarihli çalışması Türkiye'ye “yüzde 2'lik aylık bağlama oranı uygulayın” biçiminde açık bir sayısal talimat vermemektedir. Bu nedenle OECD'nin 1999 reformundaki rolünü, belirli bir sayısal parametreyi doğrudan belirleyen bir aktör olarak değil, Türkiye'deki reform tartışmasının içinde yer alan uluslararası siyasa ve karşılaştırmalı değerlendirme kaynağı olarak tanımlamak daha isabetlidir. Ayrıca 4447 sayılı Kanun'un OECD'nin 1999 raporundan sonra kabul edilmiş olması da tek başına OECD'nin kanunun nedeni olduğunu göstermemektedir. Reform hazırlıkları raporun yayımlanmasından önce başlamıştır. Bu nedenle burada kronolojik yakınlıktan çok belgeler arasındaki doğrudan bağlantı aranmalıdır.

IMF'nin 1999 reformuyla ilişkisi

IMF'nin 9 Aralık 1999 tarihli niyet mektubu 4447 sayılı Kanun'un kabulünden sonra hazırlanmıştır. Belgede sosyal güvenlik reformu Türkiye'nin mali programının önemli unsurlarından biri olarak değerlendirilmiş ve reformun kamu maliyesi üzerindeki etkilerine yer verilmiştir. Bu kronoloji önemli bir yöntembilimsel sonuç ortaya koymaktadır: IMF'nin 1999 tarihli bu belgesi 4447 sayılı Kanun'un ortaya çıkışından önce verilmiş bir “yüzde 2 talimatı” olarak kullanılamaz. Belge daha çok kabul edilmiş reformun ve hükümetin reform programının IMF programı içindeki yerini göstermektedir. Dolayısıyla 1999 reformu açısından ortaya çıkan tablo IMF'nin sosyal güvenlik reformunu mali sürdürülebilirlik programının bir parçası olarak desteklediğini göstermekte ancak mevcut belgeler, 4447 sayılı Kanun'daki belirli aylık bağlama oranlarının IMF tarafından tek tek belirlendiğini göstermemektedir.

2000–2006: Tek sistem arayışı

1999 reformu sosyal güvenlik sisteminin mali yapısında önemli değişiklikler yaratmış olmakla birlikte Türkiye'deki farklı sosyal güvenlik kurumları arasındaki yapısal farklılıklar devam etmiştir. SSK, Bağ-Kur ve Emekli Sandığı bakımından emeklilik koşulları ve aylık hesaplama yöntemleri arasında önemli farklar bulunmaktaydı. 2000'li yılların ilk yarısında reform gündemi bu nedenle yalnızca mali sürdürülebilirlikten ibaret olmaktan çıkarak kurumsal ve parametrik bütünleşme yönüne ilerledi. Farklı sosyal güvenlik kurumlarının ortak bir sistem altında birleştirilmesi, emeklilik koşullarının yakınlaştırılması ve uzun dönemli mali dengenin sağlanması reform tartışmasının temel unsurları durumuna geldi. IMF'nin 2004 yılındaki program incelemeleri Türk hükümetinin kapsamlı bir sosyal güvenlik reformu üzerinde çalıştığını ve farklı reform seçeneklerinin değerlendirildiğini göstermektedir. Bu belgeler, uluslararası kuruluşların reformun genel yönünü desteklediğini ortaya koymakla birlikte belirli bir aylık bağlama oranının IMF tarafından tek başına seçildiğini göstermemektedir. Bu dönem aynı zamanda 1999 reformu ile 2006–2008 reformu arasında önemli bir süreklilik bulunduğunu göstermektedir: reform paradigması AKP hükümetleriyle başlamamış ancak AKP döneminde daha kapsamlı ve bütünleştirici bir hukuksal sisteme dönüştürülmüştür.

2006: 5510 sayılı Kanun ve yüzde 2'nin yeni anlamı

31 Mayıs 2006 tarihinde kabul edilen 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu sosyal güvenlik kurumlarının ortak bir sistem altında bütünleştirilmesine yönelik temel hukuksal düzenleme olmuştur. Araştırmanın merkezindeki yüzde 2 oranı açısından 5510 sayılı Kanun özel bir önem taşımaktadır. Kanunun 29. maddesinin ilk düzenlemesinde 360 günlük prim ödeme süresi için aylık bağlama oranı 2015 yılı sonuna kadar yüzde 2,5; 2016 yılından itibaren yüzde 2 olarak belirlenmiştir. Bu bulgu iki açıdan önemlidir. Birincisi, yüzde 2 oranı 2008'de ilk kez ortaya çıkmamıştır. 2006 tarihli kanun metninde gelecekte uygulanacak temel oran olarak açık biçimde yer almıştır. İkincisi, 2006 düzenlemesi yüzde 2'yi hemen yürürlüğe koymamış ve başlangıçta yüzde 2,5'lik bir geçiş dönemi öngörmüştür. Dolayısıyla 2006 tarihli düzenleme yüzde 2'yi gelecekteki sistemin parametresi olarak hukuksal olarak belirlemiş ve bu geçiş tasarımı daha sonra değiştirilmiştir. Bu aşamada mevcut belgeler yüzde 2'nin OECD, IMF veya Dünya Bankası tarafından Türkiye'ye doğrudan önerildiğini göstermemektedir. Buna karşılık uluslararası kuruluşların desteklediği mali sürdürülebilirlik ve parametrik reform yaklaşımının Türkiye'deki reform tasarımının genel çerçevesini etkilediği görülmektedir. Belirli oranın seçilmesi ise ulusal reform tasarımı ve yasama süreci içinde gerçekleşmiştir.

2008: 5754 sayılı Kanun ve geçiş düzenlemesinin değiştirilmesi

5510 sayılı Kanun'un uygulanması öncesinde ortaya çıkan hukuksal ve siyasal sorunlar sonucunda sistem yeniden düzenlenmiştir. 17 Nisan 2008 tarihinde kabul edilen 5754 sayılı Kanun, 5510 sayılı Kanun'da kapsamlı değişiklikler yapmıştır. Bu değişiklik, yüzde 2 bakımından da önemlidir. 2006 tarihli düzenlemede bulunan “2016 yılından itibaren yüzde 2” biçimindeki kademeli geçiş kaldırılmış ve yeni sistemin aylık bağlama oranı yüzde 2 olarak düzenlenmiştir. Böylece yüzde 2 gelecekte uygulanacak bir oran olmaktan çıkarılarak yeni sistemin temel parametrelerinden biri durumuna gelmiştir. Buradaki hukuksal soy kütüğü açıktır:

1999: yüzde 2 bazı sigortalılar bakımından kademeli aylık bağlama oranının bir parçası olarak mevcut. 2006: yüzde 2, yeni ortak sistem için gelecekte uygulanacak temel oran olarak kanuna giriyor.

2008: geçiş düzenlemesi değiştirilerek yüzde 2 yeni sistemin doğrudan temel oranı durumuna geliyor.

Bu kronoloji yüzde 2'nin Türkiye'deki tarihini uluslararası belgelerden doğrudan bir “talimat” zinciri şeklinde değil, uluslararası reform paradigması içinde şekillenen ve sonunda ulusal yasama kararlarıyla hukuksallaştırılan bir parametre dönüşümü olarak değerlendirmeyi gerektirmektedir.

İlk soy kütüğü değerlendirmesi

1998–2008 döneminin belgesel soy kütüğü üç temel sonucu ortaya koymaktadır. Birinci olarak, Türkiye'nin sosyal güvenlik reformu AKP iktidarıyla başlamamıştır. Reformun temel mali ve parametrik yönelimi 1990'ların sonunda belirginleşmiş ve 4447 sayılı Kanun ile önemli bir hukuksal dönüşüm gerçekleşmiştir. İkinci olarak, OECD, IMF ve Dünya Bankası'nın reform sürecindeki rolleri aynı nitelikte değildir. Bu kuruluşların sosyal güvenlik sistemlerinin mali sürdürülebilirliğine, parametrik reformlara ve uzun dönemli aktüeryal dengeye ilişkin yaklaşımları Türkiye'deki reform tartışmasının uluslararası çerçevesini oluşturmuştur. Ancak bu durum her bir sayısal parametrenin doğrudan bu kuruluşlardan kaynaklandığı sonucunu doğurmaz. Üçüncü ve araştırmanın temel bulgusu bakımından en önemli sonuç ise şudur: Türkiye'de bütün yeni sistem bakımından yüzde 2'lik yıllık aylık bağlama oranının hukuksal soy kütüğü 2006 yılına uzanmakta ve 2008 yılında ise bu oran yeni sistemin doğrudan temel parametresine dönüşmektedir. Mevcut belgeler, bu sayısal tercihin OECD, IMF veya Dünya Bankası'nın belirli ve açık bir önerisi olarak ortaya çıktığını göstermemektedir. Dolayısıyla bundan sonraki çözümlemenin temel sorusu artık “yüzde 2'yi kim buldu?” değil, uluslararası reform yaklaşımının Türkiye'deki ulusal karar alma süreciyle nasıl birleşerek yüzde 2 gibi somut bir hukuksal parametreye dönüştüğü olmalıdır.

OECD, IMF, DÜNYA BANKASI VE ULUSAL KARAR ALICILAR: KİM, NE YAPTI?

1999–2008 dönemindeki sosyal güvenlik reformunu açıklarken uluslararası kuruluşların rolünü doğru tanımlamak reformun nedenselliğini belirlemek açısından temel önem taşımaktadır. OECD, IMF ve Dünya Bankası farklı kurumsal yetkilere, farklı çalışma biçimlerine ve Türkiye ile farklı türden ilişkilere sahipti. Bu nedenle üçünün de “uluslararası kuruluş” başlığı altında aynı işlevi gördüğü varsayılamaz. Araştırmada bu aktörlerin rolleri üç kavram üzerinden ayrıştırılmaktadır: öneri, program kapsamında üstlenilen yükümlülük ve ulusal hukuksal karar.

OECD: siyasa önerisi ve karşılaştırmalı değerlendirme

OECD'nin Türkiye'deki sosyal güvenlik reformu bakımından temel işlevlerinden biri ekonomik ve sosyal siyasaları karşılaştırmalı olarak değerlendirmek ve reform seçenekleri konusunda siyasa önerileri geliştirmek olmuştur. OECD'nin 1999 tarihli Türkiye incelemesinde sosyal güvenlik sisteminin mali sürdürülebilirliği önemli bir sorun olarak ele alınmış ve emeklilik yaşının ve prim ödeme süresinin artırılması, daha uzun bir kazanç döneminin aylık hesabına alınması ve sistemin aktüeryal dengesinin güçlendirilmesi gibi reform yönelimleri tartışılmıştır. OECD mevcut sistemin sağladığı getirilerin uzun dönemli ekonomik büyüme ile karşılaştırıldığında sürdürülemez olduğunu değerlendirmiş ve reform seçeneklerinin bu doğrultuda değiştirilmesini önermiştir. Burada OECD'nin işlevi Türkiye adına karar vermek değil, siyasa seçenekleri önermek ve mevcut sistemi uluslararası karşılaştırmalar içinde değerlendirmektir. Bu nedenle OECD belgelerinde belirli bir reform yöneliminin bulunması ile Türkiye'nin daha sonra aynı yönde bir düzenleme yapması arasında doğrudan nedensellik kurulamaz. Özellikle araştırmanın merkezindeki yüzde 2 oranı açısından 1999 OECD incelemesinde Türkiye'ye “yıllık aylık bağlama oranı yüzde 2 olmalıdır” biçiminde açık bir öneri bulunduğuna ilişkin bir kanıt ortaya çıkmamaktadır. Dolayısıyla OECD'nin etkisi, öncelikle reform gündeminin ve siyasa çerçevesinin oluşmasına katkı sağlayan bir bilgi ve siyasa önerisi kaynağı olarak değerlendirilmelidir.

IMF: öneriden program yükümlülüğüne

IMF'nin Türkiye'deki rolü OECD'den farklıdır. IMF ile ilişkiler, ekonomik programların izlenmesi ve bazı dönemlerde mali kaynak kullanımına dayanan daha kurumsallaşmış program ilişkileri içinde gerçekleşmiştir. 1998 tarihli Türkiye hükümeti Memorandum of Economic Policies belgesinde sosyal güvenlik sisteminde kapsamlı bir reform yapılması hükümet programının bir parçası olarak ortaya konulmuştur. Belgede emeklilik yaşının ve asgari prim ödeme süresinin artırılması ile aylık hesabında kullanılan referans dönemin genişletilmesi gibi somut reform hedefleri yer almıştır. Belgenin niteliği de önemlidir: 1998'deki düzenleme bir Staff-Monitored Program çerçevesinde hazırlanmış ve hükümetin uygulamayı yükümlendiği siyasalar IMF personeli tarafından izlenmiştir. Dolayısıyla burada “IMF'nin Türkiye'ye emir vermesi” şeklinde bir ilişki söz konusu değildir. Daha doğru ifade, Türkiye hükümetinin IMF ile yürütülen program çerçevesinde belirli siyasa hedeflerini üstlenmiş ve bunların uygulanmasının program kapsamında izlenmiş olmasıdır. Nitekim 1999 yılı başındaki IMF değerlendirmesinde sosyal güvenlik reformunun henüz tamamlanmamış olduğu açıkça belirtilmiş ve emeklilik yaşını yükseltme ile asgari prim süresini uzatma yönündeki reformun programda öngörülen yapısal siyasa önlemlerinden biri olduğu ifade edilmiştir. Bu belge zinciri IMF'nin 1999 reform sürecindeki rolünün OECD'nin rolünden farklı olduğunu göstermektedir: OECD esas olarak siyasa değerlendirmesi ve öneri üretirken IMF ile yürütülen program ilişkisinde hükümetin belirli reform hedeflerine ilişkin karşılıklı olarak izlenebilir program yükümlülükleri bulunmaktadır.

2004: Reform seçeneğinin ulusal olarak belirlenmesi

2004 yılı belgeleri uluslararası program ilişkisi ile ulusal siyasa tercihi arasındaki ayrımı özellikle açık biçimde göstermektedir. IMF'nin 2004 yılına ilişkin değerlendirmesinde Türk hükümetinin kapsamlı bir sosyal güvenlik reformu hazırladığı, farklı reform seçeneklerinin değerlendirildiği ve maliyetlendirildiği belirtilmektedir. Belgeye göre Bakanlar Kurulu'nun seçeneklerden birini belirlemesi ve daha sonra bunun sivil toplumla danışarak yasama sürecine taşınması öngörülmüştür. Daha açık bir ifadeyle, 15 Temmuz 2004 tarihli Türkiye hükümeti niyet mektubunda Çalışma Bakanlığı'nın farklı reform seçeneklerini değerlendirdiği ve tercih edilen emeklilik sistemi reform stratejisinin hükümet tarafından belirlenmesinin öngörüldüğü görülmektedir. Aynı belgede üç sosyal güvenlik kurumunun birleştirilmesi ve sosyal güvenlik açığının azaltılması hedefleri de yer almaktadır. Bu belgeler önemli bir ayrımı ortaya koymaktadır: IMF programı reform yapılmasını ve belirli mali hedeflerin gerçekleştirilmesini öngören bir çerçeve oluşturabilir ancak bu çerçeve içinde hangi reform seçeneğinin benimsenmesi ve bunun hangi hukuksal düzenlemeye dönüştürülmesi ulusal karar sürecinin konusudur. Bu nedenle 2004 belgeleri uluslararası program yükümlülüğü ile ulusal siyasa tercihinin birbirini dışlamadığını tersine aynı reform sürecinin farklı aşamalarını oluşturduğunu göstermektedir.

Dünya Bankası: teknik ve karşılaştırmalı katkı

Dünya Bankası'nın sosyal güvenlik reformundaki rolü de IMF ile özdeşleştirilmemelidir. Dünya Bankası, Türkiye'deki sosyal güvenlik alanında özellikle sistemin uzun dönemli mali yapısı, aktüeryal değerlendirmeler, siyasa seçeneklerinin karşılaştırılması ve teknik bilgi üretimi bakımından rol üstlenmiştir. Bu tür katkılar, belirli bir siyasa seçeneğinin veya sayısal parametrenin Dünya Bankası tarafından Türkiye adına belirlenmiş olduğu anlamına gelmez. Bir Dünya Bankası belgesinde belirli bir parametrenin gösterilmesi de o parametrenin Banka tarafından önerildiğini tek başına kanıtlamaz. Bu ayrım yüzde 2 oranı bakımından özellikle önemlidir. Bir uluslararası kuruluşun raporunda Türkiye'nin reform parametrelerinin yüzde 2'ye doğru değiştiğinin gösterilmesi ile “yüzde 2 oranını Dünya Bankası önerdi” sonucuna ulaşmak arasında önemli bir kanıt farkı bulunmaktadır. Dolayısıyla Dünya Bankası'nın rolü, bu araştırmada öncelikle teknik bilgi, karşılaştırmalı deneyim ve reform seçeneklerinin değerlendirilmesine katkı çerçevesinde ele alınacaktır.

Ulusal karar alıcılar: önerinin hukuksal norma dönüşmesi

Uluslararası kuruluşların önerileri veya program kapsamında üstlenilmiş yükümlülükler kendi başlarına Türkiye'de emekli aylığı hesabına uygulanacak hukuk normları oluşturmaz. Somut parametrelerin Türkiye'de uygulanabilir olması için ulusal karar alma mekanizmalarından geçmesi gerekir. 1999 yılında bu dönüşüm 4447 sayılı Kanun aracılığıyla gerçekleşmiştir. 2006 yılında 5510 sayılı Kanun ile daha kapsamlı ve ortak bir sosyal güvenlik sistemi kurulması hedeflenmiş ve 2008 yılında 5754 sayılı Kanun ile 5510 sayılı Kanun'da önemli değişiklikler yapılmıştır. Bu süreçte hükümet ve ilgili bürokratik kurumlar reform tasarımını hazırlamış ve TBMM yasama yetkisini kullanarak düzenlemeleri kanunlaştırmıştır. 2006–2008 arasındaki süreçte ortaya çıkan hukuksal değişiklikler bu nedenle yalnızca uluslararası belgelerin sonucu olarak değil, ulusal siyasa oluşturma ve yasama sürecinin ürünü olarak incelenmelidir.

Aktörlerin rollerinin birlikte değerlendirilmesi

1998–2008 döneminin belgeleri birlikte değerlendirildiğinde aktörler arasındaki iş bölümü kabaca şöyle ifade edilebilir:

Çizelge 1:   Aktörler ve İşlevleri
Aktör	Temel işlev	Araştırma açısından anlamı
OECD	Ekonomik inceleme, karşılaştırma, siyasa önerisi	Reform yöneliminin ve siyasa seçeneklerinin tartışılması
IMF	Program ilişkisi, ekonomik gözetim, karşılıklı üstlenilmiş siyasa yükümlülüklerinin izlenmesi	Reformun mali program içindeki yerinin ve hükümet yükümlenmelerinin izlenmesi
Dünya Bankası	Teknik bilgi, karşılaştırmalı deneyim, reform seçeneklerinin değerlendirilmesine katkı	Reform tasarımının bilgi ve teknik altyapısı
Türkiye Hükümeti ve bürokrasisi	Siyasa seçimi, reform tasarımı, program kapsamında yükümlenme	Uluslararası öneri ve program çerçevesinin ulusal siyasaya dönüştürülmesi
TBMM	Yasama	Reform parametrelerinin bağlayıcı hukuk normuna dönüştürülmesi
Anayasa Mahkemesi	Anayasal denetim	Yasalaşan düzenlemelerin anayasal denetimden geçmesi

 

Bu çizelge bir etki sıralaması değildir. Her aktörün farklı kurumsal yetki ve işlevini göstermektedir. Özellikle IMF bakımından “program yükümlülüğü”, OECD bakımından “öneri”, Dünya Bankası bakımından ise “teknik ve karşılaştırmalı katkı” ayrımının korunması gerekmektedir.

Yüzde 2 bakımından ortaya çıkan sonuç

Bu aktörler arasındaki ilişkinin en önemli sınaması araştırmanın merkezindeki yüzde 2 oranıdır. Belgesel soy kütüğü yüzde 2'nin Türkiye'deki tarihinin 2006'dan başlamadığını göstermektedir. 1999 reformundan sonra yüzde 2, bazı sigortalılar bakımından kademeli aylık bağlama oranlarının bir parçası olarak zaten sistemde bulunmaktaydı. Ancak bütün yeni sistem bakımından temel ve tek oran durumuna gelmesi farklı bir hukuksal aşamadır. 5510 sayılı Kanun'un 2006 tarihli ilk düzenlemesi 2016'dan itibaren yüzde 2 oranını öngörmüş ve 2008 tarihli 5754 sayılı Kanun değişikliği ise geçiş düzenlemesini değiştirerek yüzde 2'yi yeni sistemin temel oranı durumuna getirmiştir. Dolayısıyla mevcut belgelerden çıkarılabilecek sonuç yüzde 2'nin OECD, IMF veya Dünya Bankası tarafından Türkiye'ye doğrudan belirlenmiş bir oran olduğundan çok uluslararası reform yaklaşımının oluşturduğu siyasa ortamı içinde Türkiye'deki reform tasarımı ve yasama sürecinde belirli bir hukuksal parametreye dönüştüğü yönündedir. Burada nedensellik konusunda ölçülü olmak gerekir. Uluslararası kuruluşların reform önerileri ve IMF programındaki karşılıklı yükümlülükler Türkiye'nin sosyal güvenlik reformunun genel yönünü ve mali hedeflerini etkilemiş olabilir. Belgeler bunu önemli ölçüde göstermektedir. Buna karşılık yüzde 2 sayısının kaynağını doğrudan OECD, IMF veya Dünya Bankası'na bağlayan açık bir belge bulunmadıkça böyle bir sonuç ileri sürülemez. Bu nedenle araştırmanın bundan sonraki aşamasında soru uluslararası kuruluşlardan birinin “yüzde 2'yi önermiş olup olmadığı” ile sınırlı tutulmamalı ve Türkiye'nin 2006 ve 2008 yıllarında bu oranı neden ve hangi reform tasarımı içinde tercih ettiğinin belgeler üzerinden ayrıca incelenmelidir.

REFORMUN EMEKLİ AYLIĞI ÜRETME MEKANİZMASINA ETKİSİ

Sosyal güvenlik reformlarının emekli üzerindeki etkisini değerlendirebilmek için yalnızca emeklilik yaşına veya emekli olduktan sonra yapılan aylık artışlarına bakmak yeterli değildir. Emekli aylığının düzeyi, emeklilik tarihine kadar geçen çalışma süresinin, prime esas kazançların ve bu kazançların hangi yöntemle güncellendiğinin yanı sıra aylık bağlama oranı gibi temel parametrelerin birlikte oluşturduğu bir hesaplama mekanizmasının sonucudur. Bu nedenle 1999–2008 reformlarının emekli aylığı üzerindeki etkisi öncelikle “emekli aylığının nasıl üretildiği” sorusu üzerinden değerlendirilmelidir.

Aylık bağlama oranının işlevi

Aylık bağlama oranı, en basit anlatımla, sigortalının çalışma yaşamı boyunca dikkate alınan kazançlarının emekli aylığına hangi oranda yansıtılacağını belirleyen temel parametrelerden biridir. Bu oran ile emekli aylığının emeklilik sonrasında yapılan artışı aynı şey değildir. Aylık bağlama oranı emeklilik tarihinde başlangıç aylığının oluşumuna ilişkin bir parametredir. Buna karşılık aylık artışı veya endeksleme emekli aylığı bağlandıktan sonraki dönemde aylığın zaman içinde nasıl değişeceğini belirler. Bu iki mekanizmanın birbirinden ayrılması Türkiye'deki emekli gelirlerinin uzun dönemli değişimini açıklamak bakımından zorunludur.

1999 öncesindeki yapı

1999 reformundan önce farklı sosyal güvenlik kurumlarında farklı aylık bağlama kuralları bulunmaktaydı. Dolayısıyla “1999 öncesinde Türkiye'de aylık bağlama oranı yüzde X'ti” biçiminde bütün sigortalıları kapsayan tek bir oran vermek doğru değildir. OECD'nin 2001 Türkiye incelemesinde yer alan karşılaştırmalı tabloda örneğin Emekli Sandığı bakımından 25 yıllık hizmet için aylık bağlama oranı yüzde 75 olarak gösterilmektedir. SSK ve Bağ-Kur'da ise farklı kademeli oranlar uygulanmaktaydı. Bu farklılık, 2006–2008 reformunun neden yalnızca yeni bir aylık bağlama oranı belirlemekten ibaret olmadığını da göstermektedir. Reform aynı zamanda farklı sosyal güvenlik kurumları arasında daha ortak bir emeklilik sistemi oluşturmayı hedeflemiştir.

1999 reformu: kademeli oranların değiştirilmesi

4447 sayılı Kanun ile aylık bağlama mekanizmasında önemli değişiklikler yapılmıştır. Özellikle SSK bakımından aylık bağlama oranları çalışma süresinin farklı dilimleri için farklılaştırılmıştır. Böylece daha önceki sisteme kıyasla uzun çalışma süresinin emekli aylığı üzerindeki marjinal etkisi azaltılmıştır. Ancak 1999 reformunun getirdiği yapı bütün çalışma yıllarına doğrudan yüzde 2 uygulanması şeklinde değildir. Bu nedenle 1999 reformunu, “yüzde 2 sisteminin başlangıcı” olarak tanımlamak doğru olmaz. Daha doğru ifade, 1999 reformunun aylık bağlama oranlarını aşağı doğru yeniden yapılandırdığı ve yüzde 2'nin daha sonra ortak sistemin temel oranına dönüşeceği parametrik zemini oluşturduğu yönündedir.

2006–2008 reformu: ortak parametrik sistem

5510 sayılı Kanun ile sosyal güvenlik sistemlerinin ortak bir hukuksal çerçevede birleştirilmesi hedeflenirken aylık bağlama mekanizması da yeniden düzenlenmiştir. 2006 tarihli ilk düzenlemede her 360 günlük çalışma süresi için aylık bağlama oranı 2015 sonuna kadar yüzde 2,5; 2016'dan itibaren yüzde 2 olarak öngörülmüştür. 2008 yılında yapılan değişiklikle bu geçiş düzenlemesi değiştirilmiş ve yüzde 2 yeni sistemin temel oranı durumuna gelmiştir. Bu değişikliğin matematiksel anlamı açıktır: Aynı prime esas kazanç ve aynı çalışma süresi varsayımı altında yıllık bağlama oranının daha düşük olması başlangıç emekli aylığının da daha düşük oluşmasına yol açar. Örneğin yalnızca oranın mekanik etkisini göstermek amacıyla diğer bütün değişkenlerin sabit kaldığı varsayımsal bir durumda 25 yıllık çalışma süresi için yüzde 2,5 yıllık oran %62,5 ve yüzde 2 yıllık oran %50 oranında bir toplam aylık bağlama karşılığı ortaya çıkar. Ancak bu hesaplama gerçek bir emekli aylığı hesabı değildir. Çünkü gerçek aylık prime esas kazançların niteliği, güncellenmesi, çalışma dönemleri, geçiş hükümleri ve diğer yasal parametreler dikkate alınarak hesaplanmaktadır. Dolayısıyla buradaki yüzde 62,5 ve yüzde 50 değerleri yalnızca aylık bağlama oranındaki değişimin mekanik büyüklüğünü göstermek amacıyla kullanılmaktadır. Aynı nedenle, 25 yıllık hizmet için eski sistemdeki yüzde 75 ile yeni sistemdeki yüzde 50'nin doğrudan karşılaştırılarak “emekli aylığı yüzde 33,3 azalmıştır” sonucuna ulaşılması da yöntemsel olarak doğru değildir. Eski ve yeni sistemlerin aylık hesabına esas kazanç, güncelleme ve geçiş mekanizmaları aynı değildir.

Emekli aylığının hesaplama tabanının değişmesi

Aylık bağlama oranındaki değişiklik tek başına değerlendirilmemelidir. Reformların ikinci önemli boyutu emekli aylığının hesaplanmasında dikkate alınan kazançların niteliğinin ve geçmiş kazançların güncellenme yönteminin değiştirilmesidir. 1999 reformuyla daha uzun bir çalışma döneminin aylık hesabı içine alınması yönünde önemli bir dönüşüm gerçekleşmiştir. 2006–2008 reformları ise bu yaklaşımı yeni ve daha bütünleşik sistem içinde yeniden düzenlemiştir. Bu değişikliklerin temel sonucu emekli aylığının yalnızca emeklilik öncesindeki son ücret düzeyine bağlı olmaktan çıkarak çalışma yaşamının daha geniş bir bölümünü yansıtan bir hesaplama sistemine bağlanmasıdır. Bu dönüşümün emekli aylığı üzerindeki etkisi tek yönlü bir matematiksel sonuç olarak ele alınamaz. Çünkü sonuç, yalnızca referans dönemin uzunluğuna değil, geçmiş kazançların hangi yöntemle güncellendiğine ve kişinin çalışma yaşamındaki ücret gelişimine de bağlıdır.

Emeklilik sonrası aylık artışları

Reformun üçüncü boyutu aylık bağlandıktan sonra aylığın nasıl artırılacağıdır. Burada da iki farklı mekanizmayı ayırmak gerekir: Birinci mekanizma emekli aylığının ilk bağlandığı tarihteki düzeyini belirleyen hesaplama sistemidir. İkinci mekanizma ise aylık bağlandıktan sonra enflasyon, ücret veya kanunda belirlenen başka göstergeler doğrultusunda aylığın artırılmasıdır. 1999 sonrasında özellikle SSK ve Bağ-Kur bakımından aylıkların tüketici fiyatlarıyla ilişkilendirilen bir artış mekanizmasına yönelinmiştir. 5510 sayılı Kanun'un 55. maddesi de aylıkların Ocak ve Temmuz ödeme dönemlerinde önceki altı aylık tüketici fiyatları değişimine göre artırılmasını öngören bir sistem kurmuştur. Ancak bu durum “emekli aylıkları 2008'den itibaren yüzde 2 ile artırıldı” biçimindeki bir yorumun yanlış olduğunu açıkça göstermektedir. Yüzde 2 aylık bağlama oranıdır ve emekli aylığının yıllık veya altı aylık artış oranı değildir. Bu ayrım, emekli yoksulluğunun nedenlerini araştırırken özellikle önemlidir. Başlangıç aylığının düşük belirlenmesi ile başlangıçta bağlanan aylığın daha sonra enflasyon karşısında ne ölçüde korunabildiği birbirinden farklı iki yapısal sorundur.

Reformların birlikte etkisi

1999–2008 reformları birlikte değerlendirildiğinde emekli aylığını üreten mekanizmada üç temel dönüşüm görülmektedir: Birincisi, emeklilik koşulları ağırlaştırılmış ve daha uzun çalışma ve prim ödeme süreleri önem kazanmıştır. İkincisi, aylık bağlama oranları aşağı doğru yeniden yapılandırılmış ve 2008 sonrasında yeni sistem bakımından yüzde 2'lik yıllık oran temel parametre durumuna gelmiştir. Üçüncüsü, aylığın hesaplanmasına esas kazançların ve bunların güncellenmesinin belirlenmesinde çalışma yaşamının daha geniş bir bölümünü dikkate alan bir sisteme geçilmiştir. Bunların her biri tek başına emekli aylığının düzeyini belirlemez. Ancak birlikte ele alındıklarında emeklilik sisteminin daha düşük başlangıç aylığı üreten ve mali sürdürülebilirliği daha fazla gözeten bir parametrik yapıya dönüştürüldüğü görülmektedir. Bu nedenle emekli gelirindeki uzun dönemli göreli gerilemeyi yalnızca emekli aylıklarına yapılan zamların yetersizliğiyle açıklamak eksik kalır. Başlangıç aylığını üreten formülün kendisinde meydana gelen değişiklikler de dikkate alınmalıdır.

İlk makaleyle bağlantı

Bu bulgu araştırmanın ilk makalesiyle doğrudan bağlantılıdır. İlk makalede emekli gelirinin zaman içindeki göreli konumu incelenirken bu çalışmada o geliri üreten kurumsal ve hukuksal mekanizmanın nasıl değiştiği araştırılmaktadır. Bu iki düzey birbirinden ayrılmalıdır: İlk çalışmanın ana sorusu “Emekli gelirinin toplumdaki ve ücretler karşısındaki göreli konumu nasıl değişti?” olmuştur. Bu çalışmanın ana sorusu ise “Emekli aylığının başlangıç düzeyini ve zaman içindeki gelişimini belirleyen sistem hangi kararlarla değiştirildi?” olmuştur. İki araştırmanın bulguları birlikte değerlendirildiğinde emekli yoksulluğunun yalnızca kısa dönemli ekonomik koşulların veya enflasyonun sonucu olmadığı ve emeklilik sisteminin parametrelerinde zaman içinde gerçekleştirilen yapısal değişikliklerin de emekli gelirinin oluşumunda rol oynadığı ileri sürülebilir. Ancak bu ilişki de doğrudan ve tek nedenli bir nedensellik olarak kurulamaz. Emekli gelirinin düzeyi ücretlerin seyri, enflasyon, istihdam ve prim ödeme yapısı, kayıtlılık, ekonomik büyüme, kamu maliyesi ve sosyal güvenlik siyasaları gibi birçok değişkenin ortak sonucudur. Dolayısıyla 1999–2008 reformlarının ortaya koyduğu temel sonuç tek başına “emekli aylıkları şu kadar azalmıştır” biçiminde bir niceliksel hüküm değil, emekli aylığını üreten sistemin mali sürdürülebilirlik ve uzun dönemli aktüeryal denge hedefleri doğrultusunda yeniden yapılandırılmış olmasıdır.

GENEL DEĞERLENDİRME

1998–2008 döneminde Türkiye'nin sosyal güvenlik sisteminde gerçekleştirilen dönüşüm tek bir kararın veya tek bir aktörün ürünü olarak açıklanabilecek bir süreç değildir. İncelenen belgeler reformun 1990'ların sonunda belirginleşen mali sürdürülebilirlik sorunlarıyla birlikte uluslararası sosyal güvenlik reformu tartışmaları içinde şekillendiğini ancak bu genel reform yaklaşımının Türkiye'de somut hukuksal parametrelere dönüşmesinin ulusal siyasa oluşturma ve yasama süreçleri aracılığıyla gerçekleştiğini göstermektedir.

Bu süreçte OECD, IMF ve Dünya Bankası'nın rolleri birbirinden ayrılmalıdır. OECD daha çok karşılaştırmalı ekonomik değerlendirme ve siyasa önerileri üretmiş, Dünya Bankası teknik bilgi ve reform seçeneklerinin değerlendirilmesine katkı sağlamış ve IMF ise Türkiye ile yürütülen program ilişkileri çerçevesinde reform hedeflerinin, mali siyasaların ve hükümet tarafından üstlenilen program yükümlülüklerinin izlenmesinde daha doğrudan bir kurumsal rol üstlenmiştir.

Bu rollerin hiçbiri Türkiye'nin egemen karar alma yetkisinin ortadan kalktığı anlamına gelmemektedir. Özellikle IMF bakımından program kapsamında hükümet tarafından üstlenilen yükümlülükler ile tek taraflı bir “emir” veya “talimat” arasında ayrım yapılması gerekir. Türkiye hükümetleri uluslararası program ilişkileri içinde belirli siyasa hedeflerini üstlenmiş ve bu hedeflerin nasıl tasarlanacağı ve hangi hukuksal düzenlemelere dönüştürüleceği ise ulusal karar alma sürecinin konusu olmuştur.

Belgesel soy kütüğünün en önemli bulgularından biri sosyal güvenlik reformunun AKP iktidarıyla başlamamış olmasıdır. 1998–1999 döneminde reform gündemi belirginleşmiş ve 4447 sayılı Kanun ile emeklilik koşulları ve aylık bağlama mekanizmasında önemli değişiklikler yapılmıştır. AKP hükümetleri döneminde ise bu reform yönelimi 5510 ve 5754 sayılı Kanunlarla daha bütünleşik bir sosyal güvenlik sistemine dönüştürülmüştür.

Araştırmanın merkezindeki yüzde 2 oranı bakımından da benzer bir ayrım ortaya çıkmaktadır. Yüzde 2, 1999 reformundan sonra bazı sigortalılar bakımından kademeli aylık bağlama oranlarının bir parçası olarak zaten sistemde bulunmaktaydı. Ancak bütün yeni sistem bakımından temel yıllık aylık bağlama oranı durumuna gelmesi 2006 tarihli 5510 sayılı Kanun'da hukuksal olarak öngörülmüş ve 2008 tarihli 5754 sayılı Kanun ile geçiş düzenlemesinin değiştirilmesi sonucunda yeni sistemin temel parametresine dönüşmüştür.

İncelenen belgeler yüzde 2 sayısının OECD, IMF veya Dünya Bankası tarafından Türkiye'ye açık biçimde önerildiğini gösteren doğrudan bir belge ortaya koymamaktadır. Bu bulgu uluslararası kuruluşların reform sürecindeki etkisini reddetmemektedir. Tersine, uluslararası reform paradigmasının Türkiye'deki reform gündeminin ve siyasa seçeneklerinin oluşmasında önemli bir bağlam oluşturduğu görülmektedir. Ancak genel reform yaklaşımının belirli bir sayısal parametrenin doğrudan kaynağı olduğu sonucuna ulaşmak için daha güçlü bir belgesel kanıt gerekir.

Bu nedenle araştırmanın ulaştığı temel ayrım şudur: Uluslararası kuruluşların reform önerileri ve program kapsamında üstlenilen yükümlülükler reform sürecinin çerçevesini ve hedeflerini etkileyebilir ancak bu çerçeve içindeki somut parametrelerin ulusal siyasa tercihlerine ve bağlayıcı hukuk normlarına dönüşmesi ayrı bir karar sürecidir. Bu ayrım Türkiye'deki sosyal güvenlik reformlarının nedenlerini daha doğru anlamak bakımından önemlidir. Reformu yalnızca “uluslararası kuruluşların önerileri” ile açıklamak ulusal karar alıcıların tercihlerini ve yasama sürecini görünmez kılar. Tersine, reformu tamamen ulusal bir tercih olarak görmek de 1990'ların sonundan itibaren etkili olan uluslararası mali ve sosyal güvenlik reform çerçevesini göz ardı eder.

Son olarak, emekli aylığındaki uzun dönemli gelişmelerin yalnızca emekli aylıklarına yapılan dönemsel artışlarla açıklanamayacağı görülmektedir. Aylık bağlama oranı, aylığın hesabına esas kazançların belirlenmesi, geçmiş kazançların güncellenmesi ve aylıkların emeklilik sonrasında artırılması gibi farklı mekanizmalar birlikte değerlendirilmelidir. Bu nedenle emekli yoksulluğunun yapısal nedenlerini araştırırken “emekli aylığı ne kadar artırıldı?” sorusu kadar “emekli aylığı hangi sistemle üretildi?” sorusu da önem taşımaktadır.

SONUÇ VE ÖNERİLER

Sonuç

Bu araştırmanın temel sorusu Türkiye'de 1999–2008 döneminde gerçekleştirilen sosyal güvenlik reformlarının uluslararası kuruluşların reform yaklaşımları ile ulusal siyasal ve hukuksal kararlar arasındaki ilişki içinde nasıl şekillendiğidir. Belgesel inceleme sonucunda dört temel sonuca ulaşılmıştır.

Birinci sonuç, Türkiye'deki sosyal güvenlik reformunun 2002 sonrasında başlamadığıdır. Reform gündemi 1990'ların sonunda belirginleşmiş ve 4447 sayılı Kanun ile AKP iktidarından önce önemli bir hukuksal dönüşüm gerçekleşmiştir. AKP döneminde ise bu süreç 5510 ve 5754 sayılı Kanunlarla daha kapsamlı bir sistem değişikliğine dönüştürülmüştür.

İkinci sonuç, OECD, IMF ve Dünya Bankası'nın reform sürecindeki rollerinin birbirinden ayrılması gerektiğidir. OECD'nin rolü esas olarak ekonomik değerlendirme ve siyasa önerisi, Dünya Bankası'nın rolü teknik ve karşılaştırmalı katkı ve IMF'nin rolü ise Türkiye ile yürütülen program ilişkisi, ekonomik gözetim ve hükümet tarafından üstlenilen program yükümlülüklerinin izlenmesi bağlamında ortaya çıkmaktadır.

Üçüncü sonuç, uluslararası öneriler ile ulusal hukuksal karar arasında doğrudan bir özdeşlik kurulamayacağıdır. Türkiye hükümetlerinin uluslararası programlar kapsamında belirli siyasa hedeflerini üstlenmesi reformun ulusal tasarım ve yasama süreçlerinin ortadan kalktığı anlamına gelmemektedir. 2006 ve 2008 yıllarında aylık bağlama oranına ilişkin yapılan tercihler Türkiye'nin kendi hukuk düzeninde hükümet ve TBMM tarafından gerçekleştirilen karar süreçlerinin ürünüdür.

Dördüncü ve araştırmanın merkezindeki sonuç yüzde 2'lik yıllık aylık bağlama oranının belgelenebilen hukuksal soy kütüğünün 2006 yılına uzandığı ve 2008 yılında yeni sistemin temel parametresi durumuna geldiğidir. Buna karşılık incelenen belgeler yüzde 2 sayısının OECD, IMF veya Dünya Bankası tarafından Türkiye'ye açıkça önerildiğini gösteren doğrudan bir kanıt sunmamaktadır.

Böylece araştırmanın başlangıcındaki ikili açıklama “uluslararası kuruluşlar belirledi” veya “tamamen Türkiye'nin kendi tercihi” yerine daha karmaşık fakat belgelere daha uygun bir açıklama ortaya çıkmaktadır: Uluslararası reform paradigması Türkiye'nin sosyal güvenlik reformunun siyasa ve mali çerçevesinin oluşmasına katkıda bulunmuş, IMF ile yürütülen program ilişkileri belirli siyasa hedefleri ve hükümet yükümlülükleri üretmiş ve Türkiye'nin siyasal karar alma ve yasama süreçleri ise bu çerçeveyi somut sosyal güvenlik parametrelerine ve bağlayıcı hukuk kurallarına dönüştürmüştür.

Bu sonuç, uluslararası etki ile ulusal egemenliği birbirinin seçeneği olarak değerlendirmemeyi gerektirmektedir. Esas araştırılması gereken egemen devletlerin uluslararası ekonomik ve kurumsal ilişkiler içinde hangi önerileri benimsediği, hangi yükümlülükleri üstlendiği, bunları nasıl yeniden tasarladığı ve hangi düzenlemelerle hukuklaştırdığıdır.

Öneriler

Araştırmanın bulguları doğrultusunda aşağıdaki öneriler geliştirilebilir:

Sosyal güvenlik reformlarının değerlendirilmesinde belge zinciri oluşturulmalıdır: Yeni reformlarda uluslararası öneri, hükümet yükümlenmeleri, reform tasarımı, yasama süreci ve uygulama arasındaki bağlantılar açık biçimde belgelenmelidir.

Uluslararası kuruluşların önerileri ile program yükümlülükleri birbirinden ayrılmalıdır: OECD'nin önerileri, Dünya Bankası'nın teknik çalışmaları ve IMF programları aynı hukuksal veya kurumsal kategori içinde değerlendirilmemelidir.

Emekli aylığı tartışmaları yalnızca dönemsel zam oranları üzerinden yürütülmemelidir: Aylık bağlama oranı, emeklilik yaşı, prim süresi, hesaplamaya esas kazançlar, güncelleme yöntemi ve emeklilik sonrası artış mekanizmaları birlikte değerlendirilmelidir.

Geçmiş ve mevcut emeklilik sistemlerinin karşılaştırılmasında geçiş hükümleri dikkate alınmalıdır: Özellikle 1999 ve 2008 reformlarının farklı sigortalı gruplarına farklı biçimde uygulanması nedeniyle tek bir oran üzerinden bütün emekliler hakkında genelleme yapılmamalıdır.

Emekli yoksulluğu araştırmaları ilk aylık ile sonraki aylık gelişimini birbirinden ayırmalıdır: Emeklilik tarihinde bağlanan aylığın düzeyi ile bu aylığın sonraki yıllarda enflasyon, ücretler ve diğer ekonomik göstergeler karşısındaki değişimi farklı araştırma sorularıdır.

Gelecekte yapılacak sosyal güvenlik reformlarında siyasa hedefleri ile dağılımsal sonuçlar birlikte açıklanmalıdır: Mali sürdürülebilirlik ve aktüeryal denge önemli olmakla birlikte reformların farklı kuşaklar, gelir grupları ve sigortalı statüleri üzerindeki sonuçları da reform tasarımının açık bir parçası durumuna getirilmelidir.

Sonuç olarak sosyal güvenlik reformunun gerçek öyküsü ne yalnızca uluslararası kuruluşların önerilerinden ne de yalnızca ulusal siyasal tercihlerden oluşmaktadır. Öneriler, program ilişkileri, ulusal tercihler ve yasama kararları birbirini izleyen ve kimi zaman birbirini dönüştüren aşamalar olarak ele alınmalıdır. Türkiye'de emekli aylığını belirleyen bugünkü yapının anlaşılması da ancak bu çok aşamalı sürecin birlikte incelenmesiyle olanaklıdır.

 

Kaynakça

International Monetary Fund. (1998). Turkey: Recent economic developments and selected issues (IMF Staff Country Report No. 98/104). International Monetary Fund. IMF raporu

International Monetary Fund. (1998, June 26). Turkey—Memorandum of economic policies, June 26, 1998. International Monetary Fund.

International Monetary Fund. (1999, February 8). Concluding statement of the February 1999 IMF staff visit—Turkey. International Monetary Fund.

International Monetary Fund. (1999, September 29). Turkey—Letter of intent. International Monetary Fund.

International Monetary Fund. (1999, December 9). Turkey—Letter of intent. International Monetary Fund.

Republic of Türkiye. (1999). Sosyal Sigortalar Kanunu, Tarım İşçileri Sosyal Sigortalar Kanunu, Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu ile Bağ-Kur Kanunu ve İşsizlik Sigortası Kanunu ile bazı kanunlarda değişiklik yapılması hakkında Kanun (Kanun No. 4447). Resmî Gazete.

Türkiye Büyük Millet Meclisi. (2006). Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu (Kanun No. 5510). TBMM—5510 sayılı Kanun

Türkiye Cumhuriyeti. (2006, 16 Haziran). Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu (Kanun No. 5510). Resmî Gazete.

Türkiye Büyük Millet Meclisi. (2008). Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu ile bazı kanun ve kanun hükmünde kararnamelerde değişiklik yapılmasına dair Kanun (Kanun No. 5754).

World Bank. (2006). Turkey: Social security reform. World Bank.

---

[1] Emeklilikte aktüeryal tanım, bir bireyin veya toplumun ortalama yaşam süresi, ölüm oranları ve gelecekteki finansal riskler (enflasyon, faiz) göz önünde bulundurularak emeklilik dönemi boyunca ödenecek maaşların ve primlerin matematiksel ve istatistiksel modellerle hesaplanmasıdır.