BELEDİYELERDE YOLSUZLUK: NEDENLER VE YÖNTEMLER

 

Firuz Demir Yaşamış [1]

 

1.     GİRİŞ

 

‘‘...Ey oğul! Vezir olursan gayet hesaplı davran, padişahın malını-mülkünü idare ederken hataya düşme ve mala fazla tamah edip padişahı ziyana uğratma. ‘‘Hissem çok olsun’’ deyip bazı işler yapma ki hisseden mahrum kalmayasın… Fazlaya tamah edip de birkaç kişiye nasip olacak nesnelere tek başına göz koyarsan hepsinden birden mahrum kalacağını sakın unutma! Dolayısıyla sakın haaa ‘‘Her şey benim olsun’’ demeye kalkma, zira tamamını sana vermezler. Eğer verirlerse de öyle yüksek makamların yiyicilerinin çok olacağını; sana her şeyi yedirmeyeceklerini asla aklından çıkartma! Eğer mutlaka yiyeceksen avuçla değil parmak ucuyla ye ki sonradan boğazında kalmasın! Padişahın yakın çevresindekilerin hediye almalarını önlemek için aşırı yasaklar koyarsan seni padişahtan soğuturlar. Çalı-çırpıyı ateşten sakınmak kebabı nasıl ham bırakırsa, iki kuruş yemesine izin vermediklerin de sana tek kuruş yedirmezler. Başkalarının yemesine müsaade etmeden sen tek başına yemeye kalkarsan, mahrum bıraktıkların boş durmaz ve yediğin her lokmayı kustururlar.” (Keykavus, Kabusname) [2]

 

Kuran’da “rüşvet” kelimesi geçmemekle birlikte, “Bile bile, günaha saparak insanların mallarından bir kısmını yemek için onları -mallarınızın bir parçasını- yetkililere aktarmayın” anlamındaki ayette açık biçimde yasaklanmıştır. Hz. Peygamber tarafından vergi memuru olarak Hayber’e gönderilen bir kişinin vergiyi az alması için kadınlarının ziynet eşyalarını rüşvet vermeyi teklif eden Yahudilere, “Teklif ettiğiniz bu rüşvet bir suhttür, biz onu yemeyiz” diyerek reddetmiştir. Yine ‘suht’ ile beslenmiş vücudun cennete giremeyeceğini ve cehennemin ona daha uygun olduğunu bildiren Peygamber’in suhtün ne anlama geldiği sorusuna “hükümde rüşvettir” şeklinde cevap vermesi bu yorumu desteklemektedir.  (İslam Ansiklopedisi)

1717 yılında ölen Defterdar Sarı Mehmet Paşa “Devlet Adamına Öğütler” [3] adlı kitabında yaşadığı dönemde gözlemlediği rüşvet ve yolsuzluk olayları ile ilgili olarak şunları söylüyor: “Rüşvetle ehliyetsize ve zalimlere devlet hizmeti vermekten çok çekinmek lazımdır… Bütün kötü adetlerin ve zulümlerin başı ve başlangıcı ve türlü kötülük ve karışıklıkların kökü ve kaynağı; ‘felaketlerin büyüğü rüşvet’ dedikleri fesat madenidir ki İslam topluluğu için bundan ziyade bela ve din ile devleti kökünden yıkıcı başka kötülük yoktur. Çünkü rüşvet kişinin dinini ve devletini yıkar… Rüşvetle ehliyetsize devlet hizmeti verilmesi büyük hatadır… Adaletli bir vezirin bir başka iyi hali olmasa da rüşvetten perhizi yetişir ve bu büyük iyilik herkese yararlı bir dünya değer büyük sevaptır… Zamanımızda kadılardan nicesi rüşvetin adını “Mahsûl” koyup Allah’ın emirlerini yerine getirmeyüp Allah korusun hangi taraf rüşveti ziyade gösterirse ona hüküm eder. İsterse alacaklıyı borçlu ve müflisi Karun çıkarır. Allah rızası için, bu gibileri dahi büyük önemle araştırmakta güç kuvvet harcayalar ve bunları sözü geçen yoldan atıp uzaklaştıralar… Allah korusun kanuna göre yapılması lazım gelen işleri rüşvet ile geri bırakıp yasaya aykırı kötü bir işi işleme kadar büyük bir günah yoktur. Ve devlet sahiplerine rüşvet hastalığı gibi ilacı müşkil belki ilacı yok bir devasız hastalık yoktur. İyi düşünüp bundan son derece perhiz etmek ve çekinmek lazımdır.”

Koçi Bey de 16 ncı yüzyıl Osmanlı yönetimini esas alarak ünlü Risalesi’nde rüşvet ile ilgili olarak şunları söylüyor: “Evvelce Beylik ve Beylerbeyilik ve diğer padişah memurlukları memleket idaresinde iş görmüş, emektar, doğru ve dindar kimselere verilip, karşılığında bir akçe ve bir habbe rüşvet ve bahşiş alınmazdı. Bilhassa sancak beyleri ve beylerbeyleri yirmişer, otuzar yıl yerlerinde kalırlardı… Vezir-i Azamlık ulu bir makamdır. Yerinin adamı olduktan sonra sebepsiz azlolunmayıp, nice yıllar sadrazamlık makamında kalması ve işlerinde müstakil olması gerektir… Şanı yüksek divan kâtipleri, eli kalem tutan yazı erbabı, kanun bilir maharetli ve etraftaki hükümdarlara mektup yazmaya muktedir kimselerdi. Defter-i hakani ve Maliye kâtipleri bilgili, doğru, şuurlu ve sadık olanlardı. Dergâh-ı ali çavuşları tecrübeli işbilir, etraftaki hükümdarlar yanında elçilik yapmaya kudretli olan kimselerdi... Bu kadar karışıklık, fitne ve fesada, reayanın ve memleketlerin harap olmasına, hazinelerin ve malların azalmasına sebep, rüşvet şeytanı olmuştur”.  [4]

Ankara Büyükşehir Belediye (BŞB) Başkanı Mansur Yavaş katıldığı bir televizyon programında şu beyanlarda bulundu: “Geçmiş dönem de gerçekleşen altı ihale dosyasında 2.8 trilyon lira kayıp var. Yolsuzlukları yapanlar partilere sığınanlardır. Ankara’nın yeni çok zenginleri belediyeden aldıkları ihalelerle zengin olmuşlardır. Altınpark’ın maliyeti 750 milyon dolar. Hurdaya çıktı. Yargının siyasallaşmaması gerekir. Siyasal kararlar verildiğini görüyoruz. Danıştay İDDK’nun belediye iktisadi teşekkülleri (BİT) yönetimleri ile ilgili aldığı karar öncesinde İDDK yeni üyelerle genişletilmesi gibi. Ankara BŞB’nin Dubai’de oteli var. Otele belediyeden para ve kaynak aktarılıyor...” [5]

İstanbul BŞB Başkanı Ekrem İmamoğlu da Yavaş’a benzer açıklamalarda bulundu. Belediyede geçmiş dönemde yapılan yolsuzluklarla ilgili olarak bilgi verdi. Açıklama şöyle: “İBB’de 50 tane soruşturma dosyası var. İçişleri Bakanlığı bu 50 dosya hakkında İBB’ye ‘Sen bunu yapamazsın, biz yapacağız’ diye el koydu... Benim teftiş kurulum var. Geçmiş döneme dair bir soruşturma yapıyorum. Gazete haberi üzerinden bunu ihbar kabul edip ‘Bunu ben araştırırım’ diyorsun’  dedi. İmamoğlu, en çarpıcı örneklerden birinin Başakşehir’deki bir dosya olduğunu belirterek, “Başakşehir’deki dosya çok tatlı bir dosya. Üzerine pudra şekeri bile dökmene gerek yok’ ifadelerini kullandı. İmamoğlu, usulsüzlüğü şöyle anlattı: “7 Ocak 2016 günü Başakşehir’de 78 bin metrekarelik bir arsa alıyor bir özel şirket. 49 milyon liraya. Sadece bu alımı yaptıktan 4 gün sonra 11 Ocak’ta 49 milyon liraya satın aldığı arsayı 130 milyon liraya Kiptaş’a [6] satıyor. 4 günde 81 milyon lira. Bugünkü rakam ile 216 milyon lira. 27 milyon dolar… Soruşturma dosyalarımızdan biri bu. Bu soruşturmayı ben açtım. İçişleri Bakanı da geldi bu dosyalarımıza el koydu. Toplam 50 dosyadaki iddiamızın bedeli 13 milyar Türk lirasıdır” dedi. İmamoğlu “Ortaya koyduğumuz kaybın bedeli bu. 13 milyar liralık kamu zararı tespit ettik” dedi. Soruşturma dosyalarından örnekler vermeye devam eden İmamoğlu, bunlardan birinin de Fatih’te Vatan Caddesi’ndeki bir lunapark olduğunu söyledi. İmamoğlu ‘Burası da yine bir özel şirket tarafından 25 milyona alınıyor. 25 milyona alınırken burası yeşil alan. Daha sonra bu arsayla birileri ilgileniyor. Bu arsaya İBB tarafından imar izni veriliyor. Sıkı bir imar hakkı veriliyor. 25 milyon liraya satın aldığı ve imarını değiştirdiği bu araziyi bu şahıs, imarlı haliyle 430 milyon liraya İBB’ye satıyor. Yıl 2017. Tam 17 kat. İşte bunları araştırıyoruz… İBB, 430 milyon liraya aldığı bu araziyi tekrar imar değişikliği yapıp, burayı yeşil alana çeviriyor. Türkiye Sinai Kalkınma Bankası Gayrimenkul Değerleme Şirketi’ne buraya değerlendirme yaptırdık. Bu arsanın değeri 10 milyon dolardır diyor bize. O araziyi 2017’de belediye 116 milyon dolara satın aldı. Türkiye’nin en önemli gayrimenkul şirketi buraya 10 milyon dolar diyor. Bunun gibi 50 tane dosyadan bahsediyorum size… “  dedi.  [7]

Yukarıda belirtildiği üzere son dönemlerde Türkiye’de rüşvet dâhil olmak üzere yolsuzluk olgusunu oluşturan her türlü eylemde (akraba kayırıcılığı, siyasal kayırma, irtikâp, zimmet, kötü yönetim, ihaleye fesat karıştırma, evrakta sahtecilik gibi) yaygınlaşma ve derinleşme görülmektedir.

Uluslararası Saydamlık Örgütü’nün son raporuna göre Türkiye toplumların yolsuzluk algılaması sıralamasında 100 üzerinden 39 puan alarak 180 ülke arasında 91 inci sırada yer almıştır. [8]

Bu olumsuz sonuca pek çok toplumsal ve ekonomik nedenin yol açtığı kuşkusuzdur. Bunlar arasında üzerinde özellikle durulması gereken etmen rüşvetin meşrulaştırılmasını öngören dinsel bazı kavramların [9] toplumun zihnine yerleştirilmeye çalışmasıdır. ‘Darulharp’ İslam dışı yani şeriat hükümlerinin uygulanmadığı ülke demektir. Yaşar Nuri Öztürk bu kavramı şu şekilde açıklamaktadır: “Darulharp damgası vurulmuş bir ülkede, bu damgayı vuranlara her şey mubah hale gelmektedir. Öyle ya, ülke darulharp. Darulislam'ın temsilcileri ise onlar. Onlara yan gözle bakanlar darulharbin yandaşı cehennemliklerdir. Bu cehennemliklere her şey haram, karşılarındakilere helal. Zina, faiz, vergi kaçırmak, rüşvet, ihaleye fesat karıştırmak... Herkese haram, ülkeyi darulharp ilan edenlere helal... Kısacası, hırsızlıktan iftiracılığa, yalancılıktan dolandırıcılığa kadar her şey, hem de ‘‘İslam'a hizmet’’ adına mubahlaştırılır. Bu mubahlıktan yararlanmak için ‘‘darulislam isterük’’ diye bağıran koroya katılmanız yeterlidir”. [10]

Yolsuzluk olgusunun meşrulaştırılması sürecine katkı yapan en önemli siyasal gelişme 17-25 Aralık 2013 olarak bilinen skandallar dizisidir. Bu dönemde çeşitli ve çok büyük çaplı yolsuzluk iddiaları çeşitli yollarla kamuoyunun bilgisine sunulmuşken haklarında önemli iddialar ortaya atılan üst düzey yöneticiler hakkında herhangi bir yasal kovuşturma yapılmaması ve hatta bazılarının daha sonraki yıllarda adeta terfi ettirtilerek ödüllendirilmeleri bu bağlamda olumsuzlukları artıran ve yolsuzluğu meşrulaştıran bir başka gelişme olmuştur.

Benzer olaylar geçmiş dönemlerde de gözlemlenmiştir. (Yaşamış, 2001)

Uluslararası Saydamlık Örgütü yolsuzluğu şu şekilde tanımlamaktadır: “Sosyo-ekonomik koşullar, politik ve kurumsal altyapı ve diğer faktörler göz önüne alındığında, yolsuzluğun genel kabul görmüş bir tanımını yapmak zor olmakla birlikte uluslararası kuruluşlar tarafından değişik tanımlar yapılmıştır. Yolsuzluk uluslararası kuruluşlarda kamu görevinin özel çıkar sağlamak için kötüye kullanılması (Dünya Bankası), kamu güç, görev ve yetkisinin rüşvet, irtikâp, kayırmacılık, sahtekârlık ve zimmet yoluyla özel çıkar elde etmek için kötüye kullanılması (Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı) olarak tanımlanmaktadır. Avrupa Konseyi Yolsuzlukla Mücadele Özel Hukuk Sözleşmesi’nin 2. Maddesinde yolsuzluk şu şekilde tanımlanmaktadır:   …doğrudan doğruya ya da dolaylı yollardan rüşvet ve yasadışı bir menfaat temin eden kişinin yürüttüğü görevlerin veya gerekli davranışların yasalara uygun bir şekilde yerine getirilmesinde sapmalara yol açan rüşvet veya başka her türlü yasadışı menfaatin talep edilmesi, teklif edilmesi, verilmesi ya da kabul edilmesi. Uluslararası Şeffaflık Örgütü de yolsuzluğu sadece “kamu gücüyle” sınırlı olmayan herhangi bir görevin özel çıkarlar için kötüye kullanılması olarak tanımlar.” [11] (Uluslararası Şeffaflık Derneği, 2016)

Bu araştırmanın amacı yolsuzluk sorununa belediyeler açısından bakmaktır. Türkiye’de irili ufaklı yaklaşık 1.400 belediye bulunmaktadır. Yaptığımız araştırma ve incelemelere göre yolsuzluk olgusuna karışan belediyelerin sayısı oldukça fazladır. Ülke açısından büyük bir siyasal, ekonomik ve hukuksal sorun durumuna gelen yolsuzluk olgusunun oluşma biçimlerinin ve yöntemlerinin incelenmesi bu araştırmanın konusunu oluşturmaktadır.

Yanıt bulmaya çalıştığımız araştırma sorumuz ise “Belediyelerle hangi nedenlerle ve yöntemlerle yolsuzluk yapılmaktadır?” olmuştur.

Bu soruya yeterli açıklıkla yanıt verilebilirse sorunun çözümlenmesi için uygun önlemlerin alınmasına yardımcı olunabileceği varsayılmaktadır.

Bu sonucun elde edilmesinin topluma büyük bir yarar sağlayacağına inanılmaktadır.

2.     BELEDİYELERDE YOLSUZLUK YAZININDAN ÖRNEKLER

Ülkemizde belediyelerde görülen yolsuzluk olgusunun araştırılması bağlamında az sayıda akademik inceleme bulunmaktadır.  Ancak, Sayıştay Başkanlığı TBMM Başkanlığı’na sunulan ve tarafından yayınlanan yıllık çalışma raporlarında belediye denetimine ilişkin raporlar özetlenmektedir.

Sayıştay raporları üzerinde yapılan bir irdelemede belediyelerde en fazla hata yapılan işlemler aşağıdaki çizelgede gösterilmiştir. [12]

Çizelge 1 Belediye mali işlemlerinde en çok yapılan-hatalar [13]
Sıra	Bulgu Konusu	Kamu İdaresi Sayısı
1	Tahsis Edilen ve Tahsisli Kullanılan Taşınmazların Tahsise İlişkin Muhasebe Kayıtlarının Yapılmaması/Hatalı Yapılması	100
2	Tapu Kayıtlarında İdare Adına Kayıtlı Olan Taşınmazların Kurum Mali Tablolarında Yer Almaması(Fiili Envanter İşlemlerinin Tamamlanmaması)	97
3	Taşınmazların Cins Tashihlerinin Yapılmaması	69
4	Faaliyet Alacakları Hesabında Tahakkuku Olan Alacakların Tahsilatının Düşük Olması	45
5	Mevduat Faiz Gelirlerinden Kesilen Gelir Vergisi Stopajının 630 Giderler Hesabına Kaydedilmemesi	41
6	İlan ve Reklam Vergisinin Tahakkuk ve/veya Tahsilinin Yapılmaması	40
7	Kiraya Verilen Gayrimenkullerin ve/veya Bunlardan Elde Edilen Gelirlerin Nazım Hesaplarda Takip Edilmemesi	40
8	Sosyal Denge Ödemelerinden Yararlanan Personelden 4688 sayılı Kanun ve Toplu Sözleşmeye Aykırı Olarak Sözleşme Aidatı Kesilmesi	34
9	Yevmiye Kayıtlarının Mevzuatın Öngördüğü Biçimde Yapılmaması (Boş, Mükerrer, Taksimli Yevmiye Bulunması, Geriye Dönük Yevmiye Kaydı Yapılması vb.)	33
10	Belediyelerde Eğlence Vergisi Tahakkuk ve/veya Tahsilinin Yapılmaması	25

Kaynak: Sayıştay 2019 Yılı Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporu

Araştırmacı gazeteci Murat Ağırel Ankara’nın son 20 yılındaki belediye çalışmalarını inceleyen “Parsel Parsel” adlı kitabında genel bir değerlendirme yaparken şunları yazdı: “Yazdıkça şaşırdım. Aynı adreslerde mantar gibi kurulan şirketlere aktarılan, milyarlarca liraya ulaşan paraları görünce şaşırdım. Ama şaşırdığım başka bir konu daha var. Her vesile ile ekranlarda, kürsülerde ‘kul hakkı’, ‘vicdan’, ‘adalet’ diyen iktidar temsilcilerinin, siyasetin ve medyanın sessizliği… Daha da şaşırtıcı olan ise yargının ilgisizliği...” (Ağırel, 2021)

Bu araştırmada raporların çözümlemesine girişilmeyecek olmakla birlikte raporların belediyelerdeki rüşvet olgusunun boyutlarını göstermek bakımından çok önemli olduğuna işaret edilmekle yetinilecektir. (Sayıştay, 2021)

Aykut Küçükkaya’nın kitabı belediyelerde görülen rüşvet ve yolsuzluk olaylarının genel bir dökümünü ortaya koyması bakımından dikkat çekici bir kaynaktır. Yazar kitabın bitiş bölümünde şu saptamayı yapmaktadır. “…İçişleri Bakanlığı 2 Mart 2009’dan 1 Nisan 2013!e kadar AKP’li belediye başkanlarıyla ilgili tam 882 soruşturmaya izin vermedi. 29 Mart 2009 tarihinden 26 Temmuz 2013 tarihine kadar olan sürede ise yalnızca AKP’li 5 belediye başkanı görevden uzaklaştırıldı. Aynı tarihte muhalefet partilerinden görevden uzaklaştırılan belediye başkanı sayısı ise 24 olarak kayıtlara geçecekti...” (Küçükkaya, 2014)

Ağırel “Sarmal” adlı kitabında ise belediyelerle vakıflar arasındaki parasal ilişkiler konusunda ilginç saptamalarda bulunmaktadır. (Ağırel, 2020: 293)

Aynı konuda Rıza Zelyut şu değerlendirmeyi yapmaktadır: “Yeni tip tarikatlara aktarılan para, arsa, bina işini de AKP’li belediyeler üstlenmiş durumdalar. Özellikle de İstanbul, Ankara, Bursa, Gaziantep gibi büyük kent belediyeleri başta olmak üzere, AKP’li belediyelerden tarikatçı örgütlenmelere muazzam maddi destekler sağlandı. Bu işte başı da İstanbul Büyükşehir Belediyesi (İBB) çekti. Bu belediyenin hazırladığı, ‘STK Okul-Yurt Faaliyeti Raporu’nda İBB’nin tarikat zihniyetli AKP vakıflarını nasıl beslediğini gösteriyor. ‘Yurt yardımı’ adı altında AKP tarikatlarına aktarılan kaynaklardan bir bölümü şöyle: … “   (Zelyut, 2020: 128)

Belediyelerde yaşanan yolsuzluk olgularına konu olan alanlardan birinin kentsel rant spekülasyonu olduğu bu araştırmanın çeşitli bölümlerinde belirtilmiştir. Zira kentsel arazi ve arsaların tahsis amaçlarının değiştirilmesi taşınmazların kıt mal olması nedeniyle değerlerinin artışı ya da düşmesi ile sonuçlanmaktadır. Kentsel büyüme olgusu artıştan pay almak isteyenlerin sürece ve karar verici durumunda olan belediyelere müdahale etmeleriyle sonuçlanmaktadır. Ertürk ve Sam “Kent Ekonomisi” başlıklı kitaplarında şu değerlendirmeyi yapmaktadırlar: “Kentler, nüfus artışı ve göç nedeniyle büyürken tarım topraklarını kent toprağına dönüştürerek alanda yayılmaktadır. Bu yayılmada tarımsal topraklar, bir yandan kente yeniden katılan toprağın değerinin bir süreç içinde artışına yol açarken, diğer yandan mevcut kent topraklarında da konumundaki değişme nedeniyle değer artışına ol açmaktadır. Böylece de kentlerde bir yandan kamunun eylem ve işlemleri sonucu rant oluşurken; diğer yandan kentsel toprakların konumlarındaki oransal değişme nedeniyle tekelci rantlar oluşmaktadır… Kent spekülasyonunun kaynağını, kentin büyümesi ile birlikte kent toprağı değerinde (rantta) ortaya çıkan hızlı artışlar oluşturmaktadır.” (Ertürk ve Sam, 2009: 159)

Yolsuzluk olgusu muhalefet belediyelerinde de görülmektedir. Örneğin CHP Menemen Belediye Başkanı yolsuzluk iddiaları üzerine İçişleri Bakanı tarafından görevinden uzaklaştırılmıştır. Tutuklanan başkan ile ilgili olarak CHP Menemen İlçe Başkanı bir açıklama yapmıştır. CHP İlçe Başkanı Belediye Başkanı’nın kesin ihraç talebiyle YDK’ya sevk edildiğini ve iki gün önce de kendi isteği ile partiden istifa ettiğini hatırlatarak, “CHP üyesi değildir. Partimizle de bağlantısı yoktur. Yaşananlarla ilgili hukuki süreç ve yargı süreci devam etmektedir” ifadelerini kullandı.   Erdoğan yazılı açıklamasında şunları ifadeleri kullandı: "Bu süreçte seçilen Menemen Belediye Başkanı ve Menemen Belediyesi ile ilgili bir süredir ciddi iddialar içeren şikâyetler partimizin yetkili kurulları tarafından incelenmiş ve 16.11.2020 tarihli MYK toplantısında Belediye Başkanı ‘Kesin İhraç’ istemiyle ve tedbirli olarak YDK’ya sevk edilmiştir. Ancak Belediye Başkanı kendisini savunmak, iddialara açıklık getirmek yerine 18.11.2020 günü CHP’den ‘İSTİFA’ etmeyi tercih etmiştir. Bu tarih itibari ile CHP üyesi değildir. Partimizle de bağlantısı yoktur. Yaşananlarla ilgili hukuki süreç ve yargı süreci devam etmektedir.” [14]

Terkoğlu ve Pehlivan “Cendere” adlı kitaplarında belediyenin siyasal açıdan yakın oldukları medya kuruluşlarına aktardıkları belediye kaynaklarına değinmektedirler. “İBB el değiştirdikten sonra belediye, birimlerine ve bağlı şirketlere yazı yazdı. 2014-2019 yılları arasındaki yazılı ve görsel basındaki reklam giderlerini istedi. Ortaya çıkan tablo ilginçti… Sadece beş yıllık dönemde, İstanbulluların yandaş medyayı beslemesinin reklam kısmı 57 milyon 117 bin 318 lira tutuyordu. Sadece reklam için dedik.  Zira ihaleler, sponsorluklar, yer kullandırmalar bunun dışındaydı”. (Terkoğlu ve Pehlivan, 2020: 48)

“Türkiye’de Kentsel Rant”  başlıklı kitabın yazarı Menaf Turan konuya ilişkin olarak şu değerlendirmeyi yapmaktadır: “Kuşkusuz, devlet mülkiyetinde olan toprakları talep eden en önemli aktörler inşaatçılar, emlakçılar, büyük ölçekli yatırımlar gerçekleştiren, turizm, sanayi, eğitim, sağlık yatırımcıları, gayrimenkul yatırım ortaklıkları, bankaların ve finans kuruluşlarının içinde bulunduğu piyasadır. Piyasa bu süreçte karar verici bir konuma gelerek devletin mülkiyetinde olan toprakların bir yandan özel mülkiyete geçmesini, diğer yandan menkul kıymet haline getirilerek önemli bir mali araca dönüştürülmesini sağlamaktadır. Piyasanın bu hareketi uluslararası bir nitelik taşımaktadır. Uluslararası örgütler ve şirketler piyasanın bu alanda etkinlik göstermesini engelleyen bütün düzenlemelerin kaldırılması konusunda çeşitli anlaşmalar yapmakta ve kredi verme koşullarını buna göre düzenlemektedirler… Başta yasal düzenlemeler olmak üzere, ayrıcalıklı haklar yaratan planlar ve plan değişiklikleri, satış sözleşmeleri, ihale süreçleri ile bu alanların devlet mülkiyetinden özel mülkiyete aktarıldığı görülmekledir… Yerel seçimlerin hemen öncesinde kentsel rantların siyasetin finansmanında kullanılması ile ilgili çok sayıda habere rastlanması ibretle izlenmektedir.” (Turan, 2009: 295)

Yıldırım ve Gelişen ise belediyelerde kaynakların verimli kullanılmasıyla ilgili araştırmalarında “sonuç olarak, ihale usulü birçok avantajı beraberinde getirse de sadece yöntemi benimseyip kullanmak yeterli olmayacaktır. Önemli olan, istenilen sonuca ulaşmak için Kanun’un getiriliş amacı çerçevesinde hüküm altına alınan temel ilkeler ve standartlar içerisinde işlemlerin yapılmasıdır. Ancak bu şekilde kamu kaynaklarının etkinlik ve verimliliği sağlanabilecektir. Kaynakların etkin ve verim kullanılmasıyla da hizmet kalitesi ve vatandaş memnuniyeti artacaktır” demektedirler.

2009 yılında İstanbul Serbest Muhasebeci Mali Müşavirler Odası (ISMMMO)  ile İstanbul Üniversitesi’nin birlikte yaptığı ve sadece İstanbul’u kapsayan belediye hizmetleri memnuiyet ve yolsuzluk araştırması günümüze kadar yapılan en kapsamlı yolsuzluk araştırmalarından birisidir. Raporun sonuç bölümünden kısa bir alıntı aşağıya çıkarılmıştır: “Kamu yönetiminde yolsuzluklar; birey üzerinden, kurumsal yapı üzerinden ve hem birey hem de kurumsal yapı üzerinden açıklanmaya çalışılmıştır. Birey üzerinden yorumlama yapıldığında, kamu yönetiminde yolsuzluğun temel nedeninin kişisel açgözlülük olduğu ileri sürülmektedir. Kişilerin karakter olarak açgözlü olması, bu kişilerin yolsuzluğa, diğer bir ifade ile kanun dışı işleri yapmaya yatkın olmasına yol açmaktadır. Kamu yönetiminde yaşanan yolsuzlukların temeline kurumsal yapıyı yerleştiren görüş ise fırsat, risk ve kurumsal kültür gibi değişkenlerin karışımı sonucunda yolsuzluğun meydana geldiğini ileri sürer. Yolsuzluk için bir fırsat ortaya çıkmışsa ve yakalanılma riski de düşükse ve tabii kurumda da uygun bir ahlaki ortam geliştirilememiş ise, bu noktada yolsuzlukla karşılaşılma ihtimali çok yüksektir… Bu çalışmanın iki ana amacı yerel yönetimlerin hizmetlerinden duyulan memnuniyet düzeyi ile yerel yönetimlerdeki yolsuzluk algısının bireyler üzerinde nasıl oluştuğunun tespitine yöneliktir. İstanbul’da 18 ilçede 1.153 kişi ile görüşülerek yürütülen araştırmanın sonuçları, bireylerin yerel yönetimlerin hizmetlerinden genel olarak memnun olmadığını göstermektedir. Bununla birlikte bireyler, yerel yönetimlerde yolsuzluk çeşitlerinin neredeyse tümünün yaşandığını düşünmekte ve bu alandaki yolsuzlukların giderek yaygınlaştığını ifade etmektedir. Alınan cevaplarda yerel yönetimlerle ilgili yolsuzluk algıları, aşağıda da belirtileceği üzere belirli birim ve organlarda yoğunlaşmaktadır. Son yıllarda İçişleri Bakanlığı’nın değişik zamanlarda farklı gündemlerle açıkladığı beyanatlarda, belediyelerle ilgili yolsuzluk ihbarlarının giderek arttığı ifade edilmektedir. Yerel yönetimlerin en önemli kısmını oluşturan belediyelerde karşılaşılan yolsuzluklar; imar, ihale, zabıta, satın alma ve tedarik, bağış ve yardım gibi birçok alanda kendini rüşvet, zimmete geçirme, irtikap (zorla yiyicilik), rant ve rant kollama, patronaj, adam kayırmacılık (iltimas), nepotizm (akraba kayırmacılık), kronizm (eş, dost kayırmacılık), nüfuz istismarı (clientilism), siyasal kayırmacılık, içeriden öğrenenlerin ticareti ve oy ticareti (logrolling) olarak göstermektedir”. (ISMMMO, 2009)

Fjeldstad 2003 yılında yayınlanan “Yerinden Yönetim ve Yolsuzluk: Yazının gözden geçirilmesi” (Decentralisation and corruption: A review of the literature) adlı kitabında yerel yönetimlerde yolsuzlukla ilgili olarak yayınlanmış yapıtları inceleyerek yerinden yönetim kuruluşlarında yolsuzluk olasılığının yüksek olduğunu belirten görüşleri şu şekilde özetlemektedir: “Birincisi, yerel yetkililer ulusal yöneticilerden daha fazla takdir yetkisine sahiptir. İkincisi, yerel bürokratlar ve politikacılar üzerinde vergi gibi konularda yerel çıkar gruplarının baskısı daha fazladır.” (Fjeldstad, 2003)

Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı (UNDP) tarafından yayınlanan “Yolsuzluktan Arındırılmış Yerel Yönetimler Kılavuzu” (Guide To Corruption-Free Local Governments) adlı kitapta yerel yönetimlerde sıklıkla görülen yolsuzlukların önlenmesi için dürüstlük politikası [15] önerilmektedir. Geniş bir deneyim birikime dayanılarak hazırlanan kitapta yedi aşamalı bir planın yerel yönetimlerde uygulama alanına konulması istenilmektedir: 1) Dürüstlük planının ve etik kuralların açıklanması, 2) Risk çözümlemesi ve dürüstlük planının hazırlanması, 3) Yeterli ve yetkin elemanların görevlendirilmesi, iletişim olanaklarının sağlanması, saydamlık ve işbirliği, 4) Dürüstlük planının yürürlüğe konulması, 5) Güvenli bir raporlama sisteminin kurulması, etkili soruşturma ve disiplin süreçlerinin uygulanması, 6) Uygulamanın izlenmesi ve iç denetimin başlatılması ve kurallara uymayanlara gerekli işlemlerin yapılması ve 7) Sonuçların irdelenmesi, düzeltici önlemlerin alınması ve yeni kararların uygulanmaya başlaması. (UNDP, 2018)

Uluslararası Saydamlık Örgütü tarafından yayınlanan “Yolsuzluk ve Yerel Yönetimler” başlıklı bir çalışma raporunda ise şu ifadeler yer almaktadır: “Yolsuzlukla mücadele girişimleri sıklıkla ulusal düzeydeki kötüye kullanımlar ve yasa dışı eylemler üzerinde yoğunlaşır. Ancak yerel yönetimlerin de kamu kaynaklarının yurttaşlara tahsis edilmesinde ve kamu hizmetlerinin doğrudan üretilmesinde önemli yetkileri vardır. Sonuçta, yurttaşlar günlük yaşam akışında yerel yönetimlerle merkezi yönetim ile olandan daha fazla ilişki içine girmektedirler. Halka bu kadar yakın olmak yanında yerel yöneticilerin görevlerini yerine getirirken sahip olduğu takdir yetkisi yerel yönetimlerde yolsuzluk olasılığını oldukça artırmaktadır.” (Uluslararası Şeffaflık Derneği, 2016)

ABD Adalet Bakanlığı tarafından yayınlanan “Yerel yönetimlerde yolsuzluğun önlenmesi, algılanması ve düzeltilmesi” (Prevention, detection and correction of corruption in local government) başlıklı kitapta rüşvetin anatomisi hakkında şu sözlere yer verilmektedir: “Yolsuzluğun üç kontrol altına alınabilir ve bir de kontrol atına alınamayan bileşeni vardır. Kontrol altına alınabilen bileşenler fırsat, teşvik ve risk kavramlarıdır; kontrol altına alınamayan ise kişisel onurdur. Birçok kamu görevlisi uzun süren görevleri sırasında yolsuzluğa bulaşmış olmak olasılığı ile karşılaşmış, bu yapması için kendisine pek çok teşvikler önerilmiş ve yolsuzluk yaptığında yakalanması riskinin de çok az olduğunu görmüş ancak tüm bunlara karşın yolsuzluğa bulaşmayı onurlu bir davranış olmadığı için reddetmiştir.” (US DOJ, 1978).

TESEV ve SELDI tarafından 2014 yılında gerçekleştirilen yolsuzluk araştırması ülke çapında veri toplayan önemli bir araştırmadır.  Raporda belirtildiğine göre “sonuçlar geçmiş yıllarla karşılaştırıldığında, yolsuzluğu Türkiye’nin en önemli sorunu olarak görenlerde önemli bir artış göstermektedir. Katılımcıların % 44’ü yolsuzluğun Türkiye’nin en acil çözülmesi gereken sorunu olduğunu düşünmektedir. Katılımcıların % 9’u geçen sene içerisinde rüşvet verdiğini belirtmektedir ki bu seviye AB’de yapılan anketlerde ortaya çıkan rakamın oldukça üzerindedir. 2000’li yılların başından itibaren Türkiye uluslararası kuruluşlar tarafından birçok kez eleştirilmiş olan yolsuzlukla mücadele yasalarını ve politikalarını bir takım çalışmalarla Avrupa standartlarına yükseltme konusunda istekliliğini ortaya koymuştur. Türkiye’nin yolsuzlukla mücadele alanındaki en önemli çalışması GRECO gibi uluslararası kuruluşların önerilerine dayanarak oluşturulan ve bir yasal çerçeve işlevi gören Saydamlığın Artırılması ve Yolsuzlukla Mücadelenin Güçlendirilmesi Stratejisi (2010 – 2014) belgesidir. Bu Strateji Belgesi ‘şeffaflığı artırmak ve yolsuzlukla mücadeleyi güçlendirmek’ amacını benimser ve uygulanması Başbakanlık Teftiş Kurulu tarafından koordine edilir. Stratejinin uygulamaya konulması çalışmaları iyi bir ivme kazanmış olsa da, bu aşamada Bakanlar Komitesi kararının kamuoyuna açıklanması beklenmektedir. AB ilerleme raporlarında da belirtildiği üzere, bu süreç şeffaflıktan ve sivil toplumu içine alan katılımcı bir yaklaşımdan yoksun olmuştur.” (TESEV SELDI, 2014)

TEPAV’ın 2006 yılında yayınlanan  “Bir Olgu Olarak Yolsuzluk: Nedenler, Etkiler ve Çözüm Önerileri” başlıklı raporunda yolsuzluğun nedenleri hakkında yeterli bilgiler verilmektedir. Bu rapora göre yolsuzluğun nedenleri şunlardır: Yönetsel nedenler, bürokratik nedenler, idari usulün eksikliği, kamusal istihdam sorunları, saydamlıkla ilgili sorunlar, hesap verme mekanizmalarının eksikliği, kamusal denetimin yetersizliği, adli sistemden kaynaklanan nedenler, hukuk devleti anlayışının tam olarak gerçekleştirilememesinden kaynaklanan sorunlar, mevzuat ve uygulamadan kaynaklanan sorunlar, cezaların yetersizliği ve infaz sistemi, hazırlık soruşturması, duruşma hazırlığı ve duruşma, gereksiz yere bilirkişiye gidilmesi, memurların yargılanması, fiziki nedenler ve kadro sorunları, hâkim ve savcı sayısının yetersizliği, mahkemelerin ve Yargıtay’ın iş yükü, yardımcı personelin yetersizliği, kolluk bakımından, adliye binalarının ve yargıda kullanılan araçların yetersizliği, ekonomik nedenler, enflasyon artışı, Devletin ekonomideki ağırlığı, kayıt dışı ekonomi, gelir dağılımındaki adaletsizlik, medya-ticaret ilişkisi, siyasetin finansmanı, sosyal nedenler, eğitimin yetersizliği, yurttaşlık bilincinin yerleşmemiş olması, sivil toplum örgütlenmesinin yetersizliği ve olumsuz toplumsal algılamalar. (TEPAV, 2006) (TBMM, 2003 )

Yolsuzluk konusunda ekonometrik bir inceleme yapan Bayar uyguladığı regresyon çözümlemesinin sonucunu şu şekilde özetlemektedir: “Türkiye’de yolsuzluğun muhtemel sebeplerini ortaya oymak üzere regresyon analizleri yapılmıştır. Analiz, ülkemizde yolsuzluğun en önemli sebeplerinin neler olabileceği hakkında bir fikir vermektedir. Regresyon analizinin sonuçları, beklenenin aksine Türkiye’nin ekonomik açıdan dışa açılmasıyla yolsuzluk vakalarının arttığını göstermektedir. Diğer taraftan, yolsuzlukla devletin kamu görevlilerinin maaş harcamaları arasında anlamlı bir ilişki bulunamamıştır. Devletin ekonomideki ağırlığının (bütçe harcamalarının GSYH’ya oranı ile ölçülen) Türkiye’de yolsuzluk üzerinde anlamlı bir etkisinin bulunmadığı görülmektedir. Yüksek enflasyon beklendiği gibi toplumda rant arama davranışlarını ve yolsuzluğu artırmaktadır. İşsizlik artışının da yolsuzluk artışı ile paralellik gösterdiği görülmektedir”. (Bayar, 2010)

Karluk ve arkadaşları “Türkiye’de gelir dağılımı, yoksulluk ve yolsuzluk (Income distribution, poverty and corruption in Turkey) adlı incelemelerinde şu sonuçlara ulaşmışlardır: “Türkiye’de yoksulluk ve gelir dağılımına ilişkin göstergelerde iyileşmeler gözlemlenmesine rağmen sorunlar devam etmektedir. Türkiye’de gelir dağılımındaki bozukluk yoksulların sayısını arttırırken, yolsuzlukların da giderek çoğalmasına ortam hazırlamaktadır. Ekonomide gelir dağılımında eşitsizlik söz konusu ve yoksulluk yaygın ise, o toplumda yoksulların sayısı artarken, yolsuzluklar da giderek fazlalaşır… Araştırmamızdan çıkan sonuç şudur: Gelir dağılımının bozuk olmadığı ülkelerde daha az yolsuzluk olmaktadır. Diğer bir deyişle yolsuzluğun fazla olduğu ülkelerde gelir dağılımı daha bozuktur. Araştırma kapsamına giren ülkeler arasında negatif ilişkinin en güçlü olduğu ülkenin Türkiye olması dikkat çekmektedir”. (Karluk, 2017: 17)

Umur Tosun 2003 yılında yaptığı araştırmanın sonuçlarını aşağıdaki şekilde özetlemektedir: “Yolsuzluğu belirlediği düşünülen faktörler kanun hâkimiyeti, bürokratik kalite, genel devlet harcamalarının gayrisafi yurtiçi hâsıla içindeki payı, kentsel nüfus artış hızı, ekonomik büyüme oranı, ücret ve maaşların toplam kamu harcamaları içindeki payı ve enflâsyon oranı olarak seçilmiştir. Yolsuzluk düzeyi ile adı geçen değişkenler arasındaki ilişkinin tespit edilebilmesi amacıyla ‘Rassal Etkiler Sıralı Probit Modeli’ kullanılmıştır. Sonuç olarak söz konusu faktörlerden, kanun hâkimiyeti, bürokratik kalite, genel devlet harcamalarının gayrisafi yurtiçi hâsıla içindeki payı ve kentsel nüfus artış hızının yolsuzluk düzeyini belirlemede istatistiksel anlamlılığa sahip olduğu ortaya çıkarılmıştır. Kanun hâkimiyeti, bürokratik kalite ve kamu harcamaları artarken, yolsuzluk düzeyinin azaldığı bununla birlikte kentsel nüfus artış hızı artarken, yolsuzluğun arttığı sonucuna ulaşılmıştır”. (Tosun, 2003)

3.     YOLSUZLUK NEDENLERİ VE YÖNTEMLERİ

3.1 Yolsuzluk Olgusuna Derinlik ve Yaygınlık Kazandıran Temel Etmenler

Belediyelerde yolsuzlukların dayanılmaz boyutlara gelmesinde ana etmen ülkede hukuk devleti ve hukukun üstünlüğü ilkelerinin geçerliliğini yitirmesidir. Bu nedenle belediyelerde siyasal sadakat, akraba kayırıcılığı, iltimas, zimmet, irtikâp, rüşvet yasaya aykırı emri verme gibi alışkanlıkların doğal birer olgu olarak kabul edilmesi, bu alışkanlıklara karşı çıkanların etkisiz konuma getirilmeleri ve işlerine son verilmesi endişesi yolsuzlukların yaygınlık ve derinlik kazanmasıyla sonuçlanmaktadır.

Son 20 yılda kamu yönetimi düzeltimi adı altında yapılan yasal düzenlemelerin yanlış ve isabetsiz olduğu anlaşılmıştır. [16] Kamu yönetimi bir bütün olarak bu düzenlemeler sonucunda temel ilkelerini, hedeflerini ve felsefesini kaybetmiştir. Kamu yönetiminde tam bir karmaşa egemen olmuştur. Son yerel seçimlerden sonra BŞB’lerde farklı siyasal partilerin seçimleri kazanması ve buna karşılık CBS’de hâkim partinin bir başka siyasal parti olması bürokratik karmaşayı içinden çıkılamayacak boyutlara taşımıştır. Bu koşularda belediyelerden başarı beklemek olanaksızdır.

Bu etmenlerin başında siyasal nitelikli olanlar gelmektedir. Bu bağlamda özellikle iki çok önemli nedenin altını çizmek gerekir: ülkenin sermaye yapısını yeniden düzenleyerek siyasal sadakat esasına dayalı yandaş ve güçlü bir sermaye grubu oluşturmak ve alt gelir gruplarında yer alan seçmenleri bir şekilde belediyelerin sosyal yardım programlarına bağımlı konuma getirerek siyasal desteklerini almak.

Bir başka temel etmen de ülkede yolsuzluğun kamu vicdanında kabullenilmesi anlamını içeren bir kamuoyunun oluşmuş olmasıdır. Kamu yönetiminde yolsuzluk olguları olağanüstü ölçüde yaygınlaşmış, uluslararası skandallar yaratmış, en yüksek yöneticilere kadar ulaşmış, yolsuzluğa konu olan para ve maddi değerler inanılmaz boyutlara ulaşmış iken toplum tam bir tepkisizlik ve umarsızlık içindedir. Bu bağnazlık ve ilgisizlik kanımca yolsuzluk gibi ülkenin kaderinde ve geleceğinde yaşamsal öneme sahip olan bir olgunun ortaya çıkması ve yaygınlaşması ile sonuçlanmaktadır. Bir anlamda yüz elli yıla yakın bir süre önce ABD’de görülen ve yıkıcı etkiler yaratan “ganimet sistemi” (spoils system) ülkemizde gerçekleşmiş bulunmaktadır. Toplumun yolsuzluklar konusundaki tepkisizliği ve bilgisi olanların susmayı ve olayı görmezden gelmeyi tercih etmeleri yolsuzlukları teşvik edici rol oynamaktadır.

Yine son 20 yılda yapılan düzeltim amaçlı kurumsal değişikliklerle denetim işlevinin devre dışı bırakılması, etkisizleştirilmesi ve önemli denetim kurul ve kurumlarının kaldırılması [17] ve var olanların etkisizleştirilmesi soruşturma ve kovuşturmaların etkisizleşmesine ve yozlaşmasına yol açmıştır.

Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ne (CHS) geçildikten sonra Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü’nün İçişleri Bakanlığı’ndan alınarak Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğü adı altında Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’na bağlanması ve buna karşılık yerel yönetimlerde denetim yapan mülkiye müfettişlerinin ve mahalli idare kontrolörlerinin İçişleri Bakanlığı’nda kalması denetim işlevinin tam anlamıyla aksamasında ana etmen olmuştur. CHS’ne geçildikten sonra İçişleri Bakanlığı’nın uğramış olduğu kurumsal erozyon nedeniyle “mahalli idareler kontrolörleri” yerel yönetimlerin denetimi sürecinden adeta dışlanmışlardır. Bu durum önemli bir uzman grubun hizmetlerinden yararlanılamamasına ve denetimin yetersiz kalmasına yol açmaktadır.

Bu bağlamda yerel yönetimlerin denetiminden sorumlu olan bakanlık ve kurumların iktidar ve muhalefet partisine mensup belediyeler arasında siyasal ayırım yapması ve iktidar partilerinin belediyeleri hakkında koruyucu bir tavır alırken muhalefet partilerine bağlı belediyeler üzerinde daha katı bir tutum izlemeleri yolsuzlukları özendiren bir başka yaklaşım olarak ortaya çıkmaktadır.

İçişleri Bakanlığı mülkiye müfettişlerinin görevlendirildikleri soruşturmaları titizlikle yürüttükleri ve hazırladıkları raporları gerek kendilerini görevlendiren makamlara ve gerekse savcılıklara verdikleri bilinmektedir. Ancak sanıklar Devlet memuru olduklarından İçişleri Bakanı’nın kovuşturma izni vermesi yargılamanın başlaması için hukuksal bir zorunluluktur. İçişleri bakanlarının bu yetkiyi adil olarak kullandıklarını söylemek zordur. Parti mensubu olan yolsuzluk sanıklarına kovuşturma izni verirken cimri davranmakta ancak muhalif belediyelere karşı cömert davranmaktadırlar.

Belediyelerin denetiminden sorumlu olan İçişleri Bakanlığı’nın belediye iş ve işlemlerini sadece yasal uygunluk açısından incelemesi, yerindelik denetimi yapmaması ve belediye başkanın uygulamalarını denetim dışı bir olgu olarak görmeleri ve kabul etmeleri sonucunda İçişleri Bakanlığı’nın etkili bir denetim yapmaması belediyelerde keyfiliği artıran ana etmenlerden bir başkasıdır.

Mevcut uygulama alışkanlıklarına göre mülkiye müfettişleri belediyelerin iş ve işlemlerini hukuksal uygunluk açısından denetlemekte ve başkanların siyasal tercihleri üzerine yapılan işlemlerde paranın değer karşılığının alınıp alınmadığına ilişkin incelemelerden uzak durmaktadırlar. Bu uygulama türü genelde muhasebe kayıtlarının ve makbuzların denetimiyle sonuçlanmaktadır. Olağan denetimlerde yerindelik denetimi yapılmamaktadır. [18] Daha da fazlası belediyelerin olağan denetiminde belediyenin stratejik planı ve hedefleri ile bütçe performansı da incelenmemektedir.

BİT’lerin ve BV’lerin denetimi ise yasa uyarınca Ticaret Bakanlığı’na ve Vakıflar Genel Müdürlüğü’ne aittir. Bu kuruluşların BİT’lere ve BV’lere karşı etkili bir denetim, soruşturma ve kovuşturma yürütmedikleri bilinen bir gerçektir. İçişleri Bakanlığı’nın etkili yaklaşımına karşılık BİT’ler konusunda asıl yetkili olan Ticaret Bakanlığı’nın ve BV’ler konusunda yetkili olan Vakıflar Genel Müdürlüğü’nün örgütsel eksiklikleri vardır; teftiş personeli sayıları yetersizdir ve konu üzerinde bugüne kadar etkili ve verimli denetim süreçleri ve teknikleri geliştirememişledir. Bu kurumların BİT’lerin ve BV’lerin denetimi sorununa ve olgusuna yabancılık duymaları ve ilgisiz kalmaları nedenleriyle etkili denetim yapamamaları BİT’leri ve BV’leri denetimsiz bırakmakta ve yasa dışılığı ve keyfi yönetimi egemen kılmaktadır.

BŞB sistemi uygulanan yerlerde köy yönetimlerinin kaldırılması, “kırsal mahalle” adı altında yapay bir kurum oluşturulması ve eski köy tüzel kişiliğine ait mera ve ortak mal gibi taşınmaz mallarının büyük şehir belediyesine ait olduğunun kabul edilmesiyle çok önemli bir rant kaynağı oluşturulmuştur. Belediyeler ellerine geçen ve araziden arsa konumuna geçen bu taşınmazları yaratılan kentsel rant nedeniyle ticari bir meta olarak görmektedirler. Ticari değer kazanan bu eski köy varlıkları BİT’lere ve belediye vakıflarına (BV) devredilerek siyasal yandaşlara, bürokratlara ve yargı mensuplarına konut edinmeleri ve artan ranttan yararlanmaları için (genellikle yapı kooperatifleri aracılığıyla) devredilmektedir. Elde edilen rantın bir bölümü de buna olanak ve zemin sağlayan kamu görevlilerine bırakılmaktadır.

Yargının içinde bulunduğu olumsuz koşullar ve özellikle yargı bağımsızlığı ilkesinin içeriğinde meydana gelen eksilmeler adli kovuşturmanın ve yargılamanın isabetsiz ve etkisiz kararlarla sonuçlanmasına yol açmaktadır. Yolsuzluklarla ilgili özel ihtisas mahkemelerinin kurulmamış olması denetimin etkisiz olmasının önemli bir nedeni olarak ortaya çıkmaktadır

Merkezi yönetim tarafından partili yerel yönetimlere verilen keyfi emirler doğrultusunda  (yurt binası yaptırma ve vakıflara devir etme gibi) yerel kaynakların genel amaçlar için kullanılması belediyeleri yolsuzluğa zorlayan bir başka etmendir. Yavaş ve İmamoğlu’nun yukarıda atıfta bulunulan açıklamaları bu bağlamda okunmalıdır.

“Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol” Yasası ile belediyelerin “hesap denetimi” görevi Sayıştay tarafından üstlenilmiştir. Bu değişiklik mülkiye müfettişlerinin belediyeler üzerindeki denetim gücünü ve etkisini zayıflatmıştır. Sayıştay bu denetimi yapmakta ve sonuçlarını yayınlamaktadır. Ancak bu denetimin yolsuzlukları önleyici nitelikte olduğunu ileri sürmek oldukça zordur.

Türk Ceza Kanunu’nda yapılan değişiklik ile “Görevi Kötüye Kullanma” suçuna en fazla 6 aya kadar hapis cezası verilebilmesi bu yaptırımın etkisizleşmesine yol açmıştır. Bu değişikliğin amacının yolsuzluktan ceza alan başkanların yeniden seçime girebilmelerini yolunu açmak olduğu bilinmektedir.

Belediye başkanlarının soruşturulması süreci içinde iddialarla ilgili ilk inceleme yapma görevinin mülkiye müfettişlerinden alınarak il valisine verilmesi de sürecin sağlıklı ve etkili şekilde yürütülmesini engellemektedir. Yolsuzluk iddialarında “ilk inceleme yapma” görevi müfettişlerden alınmamış ancak İçişleri Bakanlığı’nda bu işlevin il valilerine bırakılması yolunda bir uygulama alışkanlığı geliştirilmiştir. İlk incelemenin İl Valiliği’ne bırakılması yolundaki bu uygulama artık ana ilke olarak kabul edilmektedir. Bu durum soruşturmanın selameti bakımından sakıncalar yaratmaktadır. İl valiliğinde yapılan inceleme sürecinin uzaması ve vali üzerindeki yerel baskılar nedeniyle soruşturmanın etkililiği azalmaktadır. Belediye başkanları hakkındaki soruşturmaların mülkiye müfettişleri dışındaki kimselerce yürütülmesi soruşturmaların yeterli araştırma yapılmadan kapatılması ile sonuçlanmaktadır. Suç ve suçlu takipsiz kalmaktadır.

 

5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun 257 nci maddesinde 8.12.2010 tarihinde yapılan değişiklikle [19] görevi kötüye kullanma suçuna öngörülen hapis cezası bir yıldan üç yıla kadar iken altı aydan iki yıla kadar şeklinde değiştirilmiştir. Yani süre azaltılmıştır. Bazı durumlarda şikâyet dosyası Danıştay’a kadar gitmekte ve burada alınan kararla dosya yeniden mülkiye müfettişine gelmektedir. Bu uzun zaman alan yargısal süreç nedeniyle yaptırımın caydırıcı etkisi azalmaktadır. Ayrıca TCK’da yapılan bazı değişiklikler de [20] bir anlamda suça teşvik gibi algılanmaktadır.

Küçük yerleşim yerlerinde yerel yöneticiler üzerinde yoğunlaşan aşiret kaynaklı baskılar yolsuzlukların üzerine gidilmesini engelleyici rol oynamaktadır. Aşiret gibi toplumsal grupların sahip oldukları oy potansiyeli siyasal parti yöneticilerini çekingen davranmaya itmektedir.

Özellikle BŞB başkanlarının görevi kötüye kullanmaları durumunda yargılama yetkisinin Yargıtay’dan alınarak yerel mahkemelere verilmesi suçun kovuşturulmasında önemli bir engel olmuştur.

Belediyelerde yolsuzluk olayına iştirak edenlere karşı “kişi borcu” çıkarılması durumunda paranın tahsil edilmesi için inisiyatifin belediye meclisine ve belediye başkanına bırakılması kişi borçlarının tahsil edilememesi ile sonuçlanmaktadır. Denetim sonucunda var olduğu anlaşılan kamu zararlarının kişi borcuna dönüştürülerek hem belediye başkanlarından ve hem de zarara yol açan memurlardan tahsilinde zorluklar yaşanmaktadır.

Belediye başkanlarının görev süresinin uzaması durumunda başkanlarla aynı bölgede görev yapan adli ve mülki makamlar arasında kurulan kişisel ilişkilerin ve toplumsal ilişki ve yakınlıkların soruşturma ve kovuşturmalarda yarattığı psikolojik baskılar etkili soruşturma ve kovuşturma yapılmasını olanaksız kılmaktadır.

Denetim sürecinde soruşturulan personelin mevzuat konusunda eğitim görmesi önem taşımaktadır. Halen uygulanan biçimiyle teftiş sırasında denetimi yapılan memur ve sorumlulara yeterli eğitim verilmemektedir. Bu nedenle kamu kaynaklarının israfının önlenmesinde yeterli önlemler alınamamaktadır.

Sayıştay başta olmak üzere yolsuzlukların üzerine cesaretle gitme kararlılığını gösteren yetkililer gelen yakınma ve korunma istekleri nedenleriyle görevlerinden alınarak etkisizleştirilmektedir. Bu yaklaşım yolsuzlukla mücadelenin zayıflamasına yol açmaktadır.

Olağanüstü hal (OHAL) kararnameleri ve bazı normal kanun hükmünde kararnameler keyfi olarak yanlış uygulanmakta ve yolsuzluklara zemin hazırlanmaktadır. Belediyelere atanan kayyumlar da dâhil olmak üzere OHAL kapsamına giren belediyelerin başkanları bu yasal düzenlemelere dayanarak ihaleleri pazarlık yöntemiyle işaret edilen firmalara vermekte ve siyasal yandaşlara kaynak aktarmaktadırlar. Belediye kayyumları da rant ilişkileri içine girebilmektedirler. Yolsuzluk, iltimas, ihaleye fesat karıştırma, rant oluşturma gibi yakınmalar sonucunda kimi kayyumlar görevden alınmış, görev yerleri değiştirilmiş ancak bu kişiler hakkında kimi zaman soruşturma açılmamıştır. Kayyumların belediyeye ait gayrimenkulleri rant olarak siyasal sempatizanlara aktardığı ve belediyelerin usulsüz şekilde borçlandırıldığı iddia edilen konular arasındadır. Kayyumların il dışından davet usulü ile bazı firmalara kaynak aktardıkları kamuoyunca sıkça tartışılmaktadır. Bu bağlamda belediyelerde yolsuzluklar ve usulsüzlükler kayyumlar döneminde de devam etmektedir.

 

3.2 İhale Sürecinden ve Kamu İhale Kanunu’ndan Kaynaklanan Etmenler

Belediye ihalelerinin belediyeyi kontrol eden parti yanlısı şirketlere verilmesi sıklıkla görülen yolsuzluk yöntemlerinden biridir. Yolsuzluk yöntemlerinden biri de belediyelerin BİT’ler ve BV’ler kurarak her türlü belediye iş, hizmet ve yatırımlarını ihale yoluyla olarak bu kuruluşlara vermeleridir. Oldukça yaygın olan bu uygulama ile belediye ihaleleri BİT ve BV’lere düşük indirimlerle ve tercih edilerek verilmekte ve daha sonra bu kurumların aldıkları ihaleleri istedikleri kişi ve kurumlara taşeron olarak aktarmaları belediye kaynaklarının israfı ile sonuçlanmaktadır.

BİT’ler Kamu İhale Yasası’nın kapsamı dışındadır. Bu olgu BİT’leri ihalelerde denetimsiz bırakmakta ve keyfi uygulama kapısını sonuna kadar açmaktadır.

İhalelerde yaklaşık maliyetin kasıtlı olarak yüksek tutulması ve projelerin BİT ve BV’lere ihale edilmesi sıklıkla karşılaşılan bir uygulamadır. Yapılacak işin kalemlerinde yer alan mal ve pozisyonlar bilinçli olarak yüksek tutulmaktadır. Bazı durumlarda belediye tarafından hazırlanması ve gizli tutulması gereken yaklaşık maliyetin işi alan şirket tarafından hazırlanmış olduğu görülmektedir.

Adrese teslim ihaleler yapılmaktadır. Yarışmacı bir ihaleyi önlemek ve kayırılan şirketlere yardımcı olmak için sadece istenilen şirketin sahip olduğu nitelikler temel ölçüt olarak belirtilmektedir. Böylelikle diğer şirketler yarışma dışı bırakılmaktadır. Kiraya verilen taşınmazların ihale şartnamesine özel şartlar eklenerek rekabeti engelleyici bir şekilde ihaleler istenen kişilere verilmektedir.

BİT ve BV’lere verilen ihalelerde sık sık haksız, hukuksuz ve yersiz olarak bedel artırımı yapılarak kayırılan kişi, şirket ve kurumlara hak edilenden daha fazla ödeme yapılması kamu kaynaklarının israfı ile sonuçlanmaktadır.

Kanun koyucu kamu yönetimlerinin mal ve hizmet alırken esas olarak “açık ihale usulü” ile “belli istekliler arasında ihale usulünün” kullanılması gerektiğini ve “pazarlık” ve “doğrudan temin” yöntemlerinin belli şartlar altında ve istisnai hallerde kullanılacağını hüküm altına almıştır. Bu açık hükme karşın belediyelerde pazarlık usulü ile gerçekleştirilen ihalelerin birçoğunda bu temel ilkelere uyulmadığı görülmektedir.

Kamu İhale Kanunu’nun pazarlık yöntemiyle yapılabilecek ihaleleri belirleyen 51/g maddesi arsa ve arazi yolsuzluklarında kolaylaştırıcı bir işlev görmektedir. [21]

Belediyeler çeşitli yollarla elde ettikleri arazileri istedikleri vakıf, cemaat ve derneklere bedelsiz ya da düşük bedelle devrederek bu tür vakıf, dernek ve cemaatlere finansal kaynak yaratmaktadır.

İhale komisyonlarında sürekli olarak ayni üyelerin bulunması ve belediye meclisinden ihale komisyonlarına üye alınmaması ihale komisyonu üyelerinin bir suç örgütü oluşturmalarını ve suça ortak olmalarını kolaylaştırmaktadır.

Belediyelere ait bazı tesislerin ihale dahi yapılmadan özel kişilere devredildiği anlaşılmıştır.

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun "Şirketler Kurulması" başlıklı 26 ncı maddesinde şöyle denilmektedir: [22] “Büyükşehir Belediyesi kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usullere göre sermaye şirketleri kurulabilir. Genel sekreter ile belediye ve bağlı kuruluşlarında yöneticilik sıfatını haiz personel bu şirketlerin yönetim ve denetim kurullarında görev alabilirler. Büyükşehir Belediyesi, mülkiyeti veya tasarrufundaki hafriyat sahalarını, toplu taşım hizmetlerini, sosyal tesisleri, büfe, otopark ve çay bahçelerini işletebilir; ya da bu yerlerin belediye veya bağlı kuruluşların % 50'sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin % 50'sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere, 2886 Sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine tabi olmaksızın Belediye Meclisince belirlenecek süre ve bedelle devredebilir. Ancak, bu yerlerin belediye şirketlerince üçüncü kişilere devri 2886 Sayılı Kanun hükümlerine tabidir.”

Bu yerlerin belediye şirketlerince üçüncü kişilere devri gelir getirici işlem olduğu için 2886 sayılı Kanun hükümlerine göre ihale olacaktır. Bu ihaleler de açıklık ve rekabet ilkeleri ihlal edilerek kamu zararına yol açabilmektedir.  

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun "Temel İlkeler" başlıklı 5 inci maddesinde; "İdareler, bu kanuna göre yapılacak ihalelerde; sağlamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuya denetimi, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur. Eşik değerlerin altında kalmak amacıyla mal veya hizmet alımları ile yapım işleri kısımlara bölünemez. Bu kanuna göre yapılacak ihalelerde ‘açık ihale usulü ve belli istekliler arasındaki ihale usulü’ temel unsurdur. Ödeneği bulunmayan hiçbir  iş için ihaleye çıkılamaz” hükümleri yer almasına rağmen eşik değerlerin altında kalmak amacıyla mal veya hizmet alımları ile yapım işleri kısımlara bölünebilmektedir.  

Söz konusu yasaya göre yapılacak ihalelerde  "açık ihale usulü ve belli istekliler arasında ihale usulü" temel usuller olduğu halde usulsüz ve doğru olmayan gerekçelerle "pazarlık usulü" tercih edilmektedir. Ödeneği bulunmayan işler için ihaleye çıkılabilmektedir. Bu ve benzeri yollarla belediyeler, ihalelerde saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenilirliği, ihtiyaçların uygun şartlarla  ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumlu olmalarına rağmen bu ilkeleri ihlal edebilmektedirler.

Bu yasanın "yaklaşık maliyet" başlıklı 9 uncu maddesinde yer alan “Mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihale yapılmadan önce, idare her türlü fiyat araştırması yapılarak, katma değer vergisi hariç olmak üzere yaklaşık maliyet belirlenir ve dayanakları ile  birlikte bir hesap cetvelinde gösterilir”  şeklinde bir hüküm yer almaktadır. Buna karşın yaklaşık maliyet belirlenirken usulsüzlükler yapılmakta ve belediyenin zararına olacak şekilde yüksek tutarlar tespit edilebilmektedir.

Yasanın "şartnameler" başlıklı 12 nci maddesinde; "Mal ve hizmet alımlarında teknik şartnamelerde belirlenecek, teknik ölçütler verimliliği ve fonksiyonelliği sağlamaya yönelik olacak, rekabeti engelleyici hususlar içermeyecek ve bütün istekliler için fırsat eşitliği sağlanacaktır” hükmüne rağmen "teknik şartnamede” rekabeti önleyici, katılımı sınırlayıcı şartlara yer verilebilmektedir.

Hak edişlerin hesaplanmasında usulsüzlükler yapılarak fazla ödemeye ve kamu zararına yol açılabilmektedir.

Geçici ve kesin kabul işlemlerinde  usulsüzlükler yapılarak, eksikliklere göz yumularak ya da düşük miktarda kusur ve eksiklik kesintileri yapılarak kamu zararına neden olunabilmektedir.       

Ülkemizde pek çok belediyede temizlik işleri özelleştirilmiştir. Ortaya çıkan bu yeni gelişme çok önemli bir yolsuzluk alanını da beraberinde getirmiştir. Hizmetin kapsamının net ve kesin olmaması doğru ve sağlıklı yaklaşık maliyetin hesaplanamaması ile sonuçlanmaktadır. Bunun sonucunda temizlik işleri güvenilir olmayan yaklaşık maliyet ve teknik şartnamelerle ihale edilmektedir. Belediyeler arasında birim temizlik işleri maliyeti bağlamında çok büyük farklılaşmalar görülmektedir. Temizlik işlerini ihale sürecinin denetim altına alınması önemli bir yolsuzluk kapısını kapatmış olacaktır.

 

3.3 Kentsel Planlama Sürecine ve Kentsel Ranta İlişkin Etmenler

775 sayılı Gecekondu Kanunu uyarınca vakıflara ve kooperatiflere ihalesiz olarak arsa tahsisi yapılabilmektedir. Bu olanak da yolsuzlukların gelişmesi için uygun bir ortam yaratmaktadır. Gecekondu Kanunu uyarınca yapılan harcamalar, iş ve işlemler keyfiliğe ve denetimsizliğe yol açabilecek durumdadır.

Ayrıca, belediyeler tarafından yürütülen “Gecekondu Önleme Bölgesi” çalışmaları ile Toplu Konut İdaresi tarafından yürütülen  “Kentsel Dönüşüm” çalışmaları arasında çelişkiler vardır. Bu karmaşa görev yinelemelerine yol açtığı gibi yolsuzlukları artırıcı bir işlevi de yerine getirmektedir.

Gecekondu Kanunu gereğince oluşturulan fon gelirleri amacı dışında kullanılmaktadır. Gelirlerin takip ve tahsilinde sorunlar yaşanmaktadır.

3194 sayılı İmar Kanunu uyarınca hazırlanan imar yönetmeliklerinde düzenlenen yoğunluk ve kat sayısı gibi kuralların çeşitli gizli ve yasadışı pazarlıklarla değiştirilerek ve taşınmaz mal sahibine rant sağlanması ve sağlanan rantın ilgililer arasında paylaşılması yolsuzluklarda ortaya çıkan ana yöntemlerden biridir.

Buna benzer şekilde kentsel arazinin nitelik değişikliği yoluyla yeşil alandan ticari ya da konut alanına çevrilmesi de ciddi değer artışları sağlamakta ve artan kentsel değer ilgililer arasında paylaşılmaktadır. Bu yöntem tersine işletilerek istenmeyen bazı kişilerin cezalandırılması ve zarara uğratılması amacıyla da kullanılabilmektedir.

BŞB’nin taşınmaz tahsis işlemlerinde mevzuat hükümlerine aykırı bir biçimde kamu kurum ve kuruluşlarına protokol yapılmadan taşınmaz devri yaptığı görülmektedir.

Yasalarımıza göre, taşınmaz mal tahsis edilirken tahsis süresinin 25 yılı geçmemesi gerekmektedir. Belediyeler, belediye meclislerinin kararı ile mülkiyetlerindeki taşınmazları, sadece asli görev ve hizmetlerinde kullanmak üzere, 25 yılı geçmemek koşulu ile yerel yönetimler ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarına tahsis edebilirler. Buna rağmen bazı belediyelerde bu kurala uyulmamaktadır.

Belediyelerin yerel yönetimlerle diğer kamu kurum ve kuruluşlarına taşınmaz mal tahsis etmesinin ön koşulu, tahsisi yapılan taşınmazın, idarenin asli görev ve hizmetlerinde kullanılmasıdır. Buna karşılık ticari işletmecilik kurallarına uygun olarak yönetilen kafeteryaların tahsisi belediyelerin asli görev ve hizmetleri kapsamında değildir. Bu nedenle bu tür tahsis işlemlerinin çoğunda mevzuata aykırı uygulamalar olduğu gözlemlenmektedir.

Parkmetreler de çeşitli yolsuzluklara konu olabilmektedir. Belediyeler yol kenarı ve meydanlardaki park yerlerinin işletmesini Kamu İhale Kanunu hükümlerine tabi olmaksızın belediye meclisi kararıyla belediye şirketlerine devretmektedir. Bu işlem mevzuat hükümlerine aykırıdır ve belediyenin gelir kaybına yol açmaktadır.

Binalar için yıllar önce çıkartılan ancak bir türlü tam olarak uygulama alanına konulamayan Otopark Yönetmeliği hükümlerine uyulmamaktadır. Bu yönetmelik uyarınca alınan otopark paraları ekonomik ve kar getirici yollarla değerlendirilmemekte, ayrı bir hesap üzerinden izlenmemekte ve toplanan gelirler amaç dışı kullanılmaktadır.

Belediyelerin konut yapma amacıyla kurduğu BİT’ler arsa alım satımında büyük çaplı yolsuzluklara konu olabilmektedir. Belediyelerden düşük bedelle satın alınan arsalar kısa bir süre sonra BİT’e çok yüksek fiyatla geri satılmaktadır. Bu uygulama nedeniyle konut maliyeti yükseldiğinden konutlar yurttaşlara yüksek bedelle satılmaktadır. Bu yolla bazı kesimler haksız kazanç sağlamaktadır.

                

3.4 Personel Yönetimine İlişkin Etmenler

Bugüne kadar çeşitli belediyelerde gerçekleştirmiş olduğum ‘Belediyelerde Kurumsal Gelişme ve Reorganizasyon Projeleri” [23],[24] bağlamında belediye birimlerinde yaptığım iş yükü ve işgücü çözümlemelerinde belediyelerde gerekenin çok üstünde personel çalıştırdığı saptanmıştır. Yaptığım ölçümlere göre belediye personelinin yarısı hatta üçte ikisi ertesi gün işbaşı yapmaması durumunda belediye hizmetlerinde önemli bir aksama ortaya çıkmamaktadır. Bu durum belediye bütçelerine çok yüksek bir personel maliyeti getirmektedir. Belediyeler adeta bir iş ve işçi bulma kurumuna dönüşmüştür. Bu durum çok büyük bir kaynak savurganlığı anlamına gelmektedir.

Bunun da ötesinde personel yönetiminin temel teknikleri olan yetenek gapı çözümlemesi, iş tanımları, el kitapları, sınıflandırma, çalışma sözleşmeleri, iş yükü ve işgücü ölçümleri ve moral araştırmaları gibi çağdaş personel yönetimi teknik ve yöntemlerini belediyelerde yeterli uygulama alanı bulamadığını saptadım.

Belediyelerin eleman istihdamı için yeni kadro almaları İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü’nün izin ve onayına bağlıdır. Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemiyle bu işlev Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğü tarafından yerine getirilmektedir. Belediyeler bu süreci “by-pass” etmek ve siyasal yandaşlara iş olanağı sağlamak için “geçici işçi” yöntemini kullanmaktadırlar.

Geçici işçi kavramı özellikle mavi yakalı ve mevsimlik işler için kullanılması gerekirken son 20 yıldan bu yana ‘mal ve hizmet satın alınması’ adı altında beyaz yakalı işler için de kullanılmaktadır. Devlet memuru niteliğini taşıyan kimseler tarafından görülmesi gereken beyaz yakalı iş niteliğinde olan görevler için de geçici işçiler alınmakta ve belirli bir süre geçtikten sonra çıkartılan ‘torba yasalar’ içine sıkıştırılan maddelerle bu kişiler herhangi bir yarışma sınavına katılmaksızın devlet memuru kadrosuna geçiş yapmaktadır. 

Belediyeler 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nda “istisnai kadro” olarak kabul edilen özel kalem müdürlüklerine kısa aralıklarla atama yapmakta ve bu yolla Devlet Memuru sıfatını kazananlar hemen bir başka kadroya atanarak yarışma sınavı olmaksızın devlet memuru olmaktadırlar.

4688 sayılı “Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu” uyarınca verilen sosyal denge tazminatı, memurlar arasındaki gelir farklarını önlemek amacı ile alt grupta maaş alan memurlara ödenen tazminat niteliğinde bir ödemedir. [25] Birçok yerel yönetim idare yapmış oldukları sözleşmelerde sosyal denge alamayacak olan çalışanları sözleşme kapsamına almaktadır. 

 

3.5 Belediye Meclislerinin Etkisizliğinden Kaynaklanan Etmenler

Yolsuzluğa ya da yasa dışılığa yönelik önemli kararlarda belediye meclislerine yeterli bilgi verilmeden ve gerekli çoğunluğun sağlanmasını güvenceye altına alan düzenlemelerden sonra konu meclisin gündemine alınmakta ve yeterli tartışma yapılmadan ve meclis üyeleri karar tasarısı üzerinde yeterince aydınlatılmadan hızlı kararlar alınmakladır. Bu gibi kararlarda Belediye Başkanı bizzat ağırlığını koymakta, konunun belediye açısından önemli olduğunu vurgulamakta ve istenilen kararlar belediye meclislerinden geçirilebilmektedir. Bu yöntem özellikle büyük ihalelerde ve arsa ve arazi tahsisine ilişkin işlemlerde görülmektedir.

3.6 Finansal Yönetimin Yetersizliğinden Kaynaklanan Etmenler

Belediyelerde finansal yönetim çağdaş finansal yönetim tekniklerinin çok gerisinde kalmıştır. Aslında geniş kapsamlı olan bu konuyu kısaca vurgulamak için birkaç örnek vermek yeterli olacaktır. Belediyelerimizde hizmetin birim maliyetin hesaplanması ve alınacak kararlarda birim maliyetin göz önünde tutulması yolunda bir uygulama yoktur. Bir ton çöpün toplanmasının maliyeti belediyeler arasında büyük değişiklikler göstermektedir. Aynı şekilde bir kilometre asfaltın ya da kaldırımın maliyeti hesaplanmamaktadır. İkinci örnek olarak kar/zarar merkezleri gibi bir kavramın olmayışı verilebilir. Belediyeler pek çok alanda iş ve hizmet üretmekte ancak bu iş ve hizmetleri kaça mal ettiklerini bilmemektedirler. Bu durum harcamaların saydam olmaması ile sonuçlanmaktadır. Belediyelerin finansal yönetiminde devrim yapmak gerekmektedir.

Belediyelerin en önemli gelir kaynağı olan Emlak Vergisi’nin yoklama, tahakkuk ve tahsilat işlemlerinde hem mevzuat hükümlerine uyulmamakta ve hem de sistem yanlış uygulanmaktadır. Bazı belediyelerde yaptığım incelemeler sistemin daha etkili bir şekilde uygulanması durumunda emlak vergisi gelirlerinin önemli oranda artırılabileceğini göstermektedir. Doğal olarak Çevre ve Temizlik Vergisi de bu durumdan etkilenmektedir. Diğer vergiler için de aynı hüküm ortaya konulabilir.

Belediye taşınmazlarının yönetilmesi, kiraya verilmesi ve tahsis işlemlerinde mevzuat hükümlerine uyulmamaktadır. Kira süresi biten taşınmazlar ihale yapılmadan eski müstecirlerine verilmektedir.

BŞB’ler ve bağlı kuruluşları ulaşım gereksinmeleri için serbest piyasadan araç (kara nakil vasıtası, uçak ve helikopter) kiralamaktadır. Kiralanan araçların gerçek amacından farklı amaçlar için kullanıldığı anlaşılmaktadır. Araçların yaklaşık maliyetinin hesaplanmasında yapılan usulsüzlükler nedeniyle yolsuzluklara yol açıldığı ve araç kiralanan şirketlerin genellikle siyasal nüfuz sahibi ve başkana akraba konumunda oldukları görülmüştür. Ayrıca araçların bir kesiminin kullanılamaz ve trafiğe çıkamaz durumda oldukları mahkeme kararıyla saptanmıştır. Araçların belediye başkanlarının eşleri gibi hak sahibi olmayan kişilere yasa dışı olarak tahsis edildiği ve bazen hiç kullanılmadıkları halde ilgili şirkete ödeme yapıldığı belirlenmiştir.

KDV indirimlerinde hatalar yapılmaktadır. Belediyelerin birçok çalışması dolayısıyla yapmış olduğu harcamalara ait ödediği KDV'ler indirim konusu yapılabilir. Ancak uygulamada belediye tarafından ödenen tüm KDV’lere indirim yapılmaktadır. Bunun sonucunda da devlete ödenmesi gereken KDV ödenmemekte ve devlet bir bakıma elde etmesi gereken KDV'den mahrum kalmaktadır.

Muhtaç belde sakinlerine yardım amacıyla kredi kartına benzer kartlar verilmekledir. Bu kartlarla ancak belediye ile anlaşması olan marketler zincirinden alışveriş yapılabildiğinden firmalar arası rekabet ortadan kaldırılmaktadır. Bu durum kamu kaynaklarının etkili kullanılmamasıyla sonuçlanmaktadır.

Belediyelerin otobüs garları ve otopark işletmeleri tarafından işletilen otoparkların çok azının ruhsatlı olduğu tespit edilmiştir. Bu eksiklik gelir kaybına ve bazı işletmecilerin haksız kazanç elde etmelerine yol açmaktadır.

BİT’lerin belediye bütçesine aktarması gereken net kar payları aktarılmamaktadır.

Belediyelerin ve BİT’lerin çok sayıdaki taşınmazı, özel elektrik dağıtım şirketlerine bedelsiz olarak tahsis edilmektedir. Bu durum önemli bir gelir kaybı ve elektrik dağıtım şirketlerinin haksız kazanç sağlamalarına neden olmaktadır.

Su ve Kanalizasyon İdarelerinin (SKİ) su tarifeleri bilimsel, gerçekçi ve saydam bir biçimde tespit edilmemektedir. Su dağıtım şebekelerinde yüzde 40’a varan su kaybı vardır. Kaçak ya da bedelsiz su verilen kurumların kullandıkları suyun ücreti tarife içine sokularak kurallara uyan abonelerden tahsil edilmektedir.

Belediyelerin iç ve dış borç stoku çok fazladır. Hazine garantili borçlar da düşünüldüğünde belediyelerin toplam borcu astronomik boyutlara ulaşmaktadır.  Bu borçlar için bir geri ödeme planı da yapılmamaktadır.  Borçlar için ödenmesi gereken faiz miktarı önemli bir sorundur. Finansal yönetimin bu denli önemli düzeyde kötüleşmesi belediyelerin çok pahalı hizmet üretmesiyle ve kaynak israfıyla sonuçlanmaktadır.

Belediye ait müzeleri işleten gerçek ve tüzel kişiler işletme ücreti olan yüzde 5 gelir payı belediye hesaplarına aktarılmamıştır.

Öğrenci gezisi, yurt dışı görev gezisi, konferans ve konuklara yemek/kokteyl verilmesi gibi çeşitli konularda yapılmamış ve gerçekleşmemiş hizmet projeleri için sahte evrak düzenlenerek ödemeler yapılmakta ve para zimmete geçirilmektedir.

Dolaylı yollardan spor kulüplerine para aktarma belediyelerde sıkılıkla karşılaşılan yolsuzluk yöntemidir.

BŞB’leri tarafından ikinci kademe belediyelerine borç verme işlemi yaygınlık kazanmaktadır. Bu uygulama yasal değildir. BŞB’ler yalnızca bağlı kuruluşlarının (BİT)  finansal darboğazlarını aşmaları için para yardımında bulunabilir. Başkan onayı ile yapılacak bu tür kaynak aktarmalarına faiz uygulanmaz. Ancak alt kademe belediyeleri bu kapsam içine girmez. Bu gerekliliğe dikkat edilmeden alt kademe belediyelerine borç verilmektedir.

Aynı şekilde, iş yeri açma ve çalışma ruhsatı olmadan faaliyette bulunan iş yerleri hakkında kapatma işlemi yapılmamakta ve idari para cezası kesilmemektedir.

Ambalaj atıklarının toplanması için imtiyaz hakkı ihale edilmeksizin ve gelir elde edilmeksizin yetki şirketlere devredilmektedir.

Belediyenin temel imtiyazlarından biri olan toplu taşıma imtiyaz hakkı özel kişilere ya ihalesiz olarak devredilmekte veya yapılan ihalelerde imtiyaz süresi belirtilmemektedir.

Telekomünikasyon altyapı ve şebekelerinden alınması gereken geçiş hakkı bedelleri takip ve tahsil edilmemektedir.

3.7 Belediyeler ve İnsan Kaçakçılığı

Belediyelerde görülen yolsuzluklara insan kaçakçılığı gibi inanılmaz bir suç da dâhil oldu. Almanya’da çevre konusunda bilgi ve görgülerini artırmak adı altında bazı kişilerin hizmet pasaportu çıkartılarak bu ülkeye serbestçe girişlerinin sağlandığı anlaşıldı. Almanya’nın uyguladığı vize politikası nedeniyle ortaya çıkan bürokratik zorlukları aşmak amacını taşıyan bu girişimin bir örgütlü suç olduğu ortaya çıkarıldı. Gazete 10’un haberi şöyle: “Yeşilyurt’tan sonra bir toplu iltica da Ordu Korgan’dan: 49 kişi kayıp! Malatya’da Ak Partili Yeşilyurt Belediyesi’nin gri pasaport çıkararak Almanya’ya gönderdiği 45 kişiden 43’ü geri dönmemişti. Türkiye organize toplu insan kaçakçılığı skandalını tartışırken bir rezalet de Ordu Korgan’da yaşandı. Organizasyonu yine Yeşilyurt’ta olduğu gibi … yaptı. Gri pasaport çıkarılan 49 kişi Hannover’a götürüldü, dönen olmadı. Eski Korgan Belediye Başkan Yardımcısı…  ‘Kardeş belediye olalım, ambulans alalım dedik, bu işlere girdik” diye konuştu. Artı TV’ye konuşan ..  ise ‘Neden Fatma Şahin konuşmuyor?’ [26] diye sordu. Bu sözlerden sonra Gaziantep Büyükşehir Belediyesi bir açıklama yaparak iddiaları yalanladı… Başlangıçta Malatya Yeşilyurt Belediyesi’nin Almanya’ya götürdüğü 45 kişiden 43’ünün geri gelmemesi tekil bir olay sanıldı ama kısa sürede bu çeşit yurt dışına insan kaçırma olaylarının daha yaygın olduğu ortaya çıktı. Çok sayıda belediyenin adı karışan gri pasaportla insan kaçakçılığı skandalında yeni bilgiler ortaya çıktı. Malatya’da Yeşilyurt Belediyesi dışında üç belediyeye daha benzer geziler teklif edilmiş. Yeşilyurt Belediyesi’ne bu iş için 200 bisiklet bağışlanmış. Skandalın merkezindeki AK Partili eski belediye başkanı… , hala Bingöl Belediyesi’nde görevde ve henüz ifadesi alınmadı. Skandalın Almanya ayağındaki … de konuştu: ‘Neden Elazığ’ın, İzmir’in, Antalya’nın, Antep’in üzerinde durmuyorsunuz? Gelip gidip sürekli … ve Yeşilyurt diyorsunuz? dedi. ” [27]

İçişleri Bakanlığı, yaptığı bir açıklama ile 6 belediye hakkında daha soruşturma başlatıldığını duyurdu. Konuyla ilgili yapılan açıklamada şunlar kaydedildi: ”Belediyeler aracılığıyla kamu görevlisi olmayan kişilere hizmet damgalı pasaport sağlanarak yurt dışına çıkış yapmalarına yönelik, 12 Mart tarihinde Bakanlığımızca başlatılan soruşturma genişletiliyor. Bu kapsamda, Balıkesir Gömeç, Adıyaman Gölbaşı, Burdur Yeşilova, Yozgat Yerköy, Şanlıurfa Suruç, Ordu Korgan belediyelerince “dans (folklor) gösterisi”, “kültür turu”, “gençlik programları” adı altında sivil toplum kuruluşları ile işbirliği protokolü düzenlenerek, yurt dışına kişiler gönderildiği tespit edilmiştir. Söz konusu olaylarla ilgili Bakanlığımızca Mülkiye Müfettişi görevlendirilerek, soruşturma başlatılmıştır. Bakanlığımızca, belediyelere imkan sağlayan mevzuatın suistimalinin önlenmesi amacıyla tedbirleri arttırıcı yeni bir düzenleme yapılıncaya kadar, mahalli idarelerce yurtdışına görevlendirilen kamu personeli olmayan kişilere hizmet damgalı pasaport düzenlenmesi uygulaması geçici olarak durdurulmuştu”. [28] [29]

Gri pasaport olayında yeni gelişmeler olmuştur. Gazetelerde yer alan haberlere göre olaya adı karışan bir eski belediye başkanı tutuklanmıştır. [30]

 

4.     DEĞERLENDİRME, SONUÇ VE ÇÖZÜM ÖNERİLERİ

Bazı belediyelerde uygulanmakta olduğunu gözlemlediğim saydamlığı artırıcı ce yolsuzlukları azaltıcı düzenlemeler olumlu ve umut verici girişimlerdir.

Daha önceki yıllarda yayınlanan “Türkiye’de devletin ve demokrasinin yeniden yapılanması” başlıklı kitabımda devletin yozlaşması konusu üzerinde ayrıntılı olarak durulmuştur. (Yaşamış, 2001, s. 167-214)

Aradan geçen tam 20 yıla karşın yerel yönetimler de dâhil olmak üzere kamu yönetimindeki yozlaşmanın azalmak bir yana daha da artmakta ve yoğunlaşmakta olduğu gözlemlenmektedir. Bu araştırmanın vardığı sonuç budur.

Altını çizmekte yarar gördüğüm bu çıplak gerçek ülkemizin geleceği açısından önemli uyarı sinyalleri vermektedir.

Bu bağlamda alınması takip edilmesi gereken politikaları ve alınması gereken önlemleri aşağıda bir kez daha yinelemek isterim:

Ø  Son 20 yılda yapılan yerel yönetimler düzeltimi çalışmaları sonucunda ortaya çıkan örgütsel, yönetsel ve bürokratik karmaşanın ortadan kaldırılması için kapsamlı ve köktenci düzenlemeler yapılması artık kaçınılamaz bir zorunluluk konumuna gelmiştir.

 

Ø  Gerçek ve doğru bir yerel yönetimler sisteminin kurulması yolunda güçlü bir siyasal irade oluşturulmalıdır.

 

Ø  Merkezi yönetim ile yerel yönetimler ve özellikle belediyeler arasındaki ilişkiler yeni ilkelere bağlanmalıdır.

 

Ø  Yerel yönetimler düzeltiminin parlamentonun yeni yasal düzenlemeler yapması yoluyla değil; ancak her bir belediyenin kendi kendisini düzeltmesi ve iyileştirilmesi ile olanaklı olabileceği açıklık ve samimiyetle kabul edilmelidir.

 

Ø  Türkiye’nin bir yeni yönetim bir anlayışına ihtiyacı vardır. Bu bağlamda erdemlilik yönetimi, çağdaş yönetim ilke ve tekniklerine dayalı, etkililiği ve verimliliği esas alan yeni bir yönetim anlayışı geliştirilmeli ve Türk insanının bilincine ve zihnine yerleştirilmelidir.

 

Ø  Yeni yönetim anlayışı çerçevesinde, yerel yönetimlerde ve özellikle belediyelerde her kademedeki yöneticiler, içinde yer aldıkları örgütte kendilerinden beklenen iş ve üretim hedeflerinin ne olduğunu sorgulamalı; kendisine verilen çalışma olanak ve koşullarının bu hedefleri gerçekleştirmede yeterli olup olamayacağını araştırmalı; çalışma politika ve stratejilerini saptamalı ve uygulamadan elde ettiği sonuçları önceden belirlenen hizmet hedefleri ile karşılaştırarak alınması gereken düzeltici ve geliştirici nitelikli önlemleri uygulama alanına koymalıdır. 

 

Ø  Türk bürokrasisinde ve özellikle belediyelerde verimin çok düşük olduğu ve verimin ancak yönetim yetkinliklerinde ve becerilerinde artış ile çok daha yüksek düzeylere çıkartılabileceği herkes tarafından açıklıkla kabul edilebilir bir duruma getirilmelidir.

 

Ø  Belediyelerde yolsuzluk ve rüşveti önlemek için erken uyarı sistemleri geliştirilmeli ve yasalaştırılmalıdır.

 

Ø  Belediye yönetimleri bu ilkenin gerçekleşmesine olanak verecek şekilde yeniden yapılandırılmalı ve personel sistemi gerek ücret sistemi ve gerekse değerlendirme, atama ve ilerleme bakımlarından bu ilkeye koşut olarak düzenlenmelidir.

 

Ø  Belediye yönetimlerinde başarım ölçümüne dayalı ve bireysel yönetim sorumluluğunu ön plana çıkaran bir sorumluluk/hesap verebilirlik anlayışı geliştirilmelidir.

 

Ø  Çağdaş yönetim bilimi tüm kuram, teknik ve donanımı ile birlikte belediye yönetimlerine içselleştirilmelidir. Örgütsel ve yönetsel gelişme her bir belediyenin en önde gelen yönetim sorumluluğu olarak kabul edilmelidir.

 

Ø  Belediyelerde iç ve dış denetime işlerlik ve derinlik kazandırabilmek amacıyla denetimde  “hukuksallık ve yasallık” ilkesi yanında paranın değer karşılığının elde edilip edilmediğini araştıran ve kimi zaman ekonomik denetim olarak da adlandırılan “yerindelik” ve “başarım denetimi, ölçümü ve değerlendirmesi” ilkelerine de yer verilmelidir

 

Ø  Gerek merkezi hükûmet düzeyinde ve gerekse belediyelerde denetim işlevleri yeniden örgütlendirilmelidir.

 

5.     ARAŞTIRMA ÖNERİLERİ

 

Bu çalışmanın amacı belediyelerimizde görülen rüşvet ve yolsuzluk hastalığının algılanmasına ve kavramlaştırılmasına katkıda bulunmaktır. İnanılmaktadır ki söz konusu olumsuzluklarının tüm boyutlarıyla ortaya çıkartılması bu araştırmanın sınırları dışında kalmaktadır.

Bu bağlamda gelecekte yapılmasının isabetli olacağı varsayılan iki ayrı araştırma konusuna işaret edilmesinde yarar bulunmaktadır.

Bunlardan birincisi belediyelerde yolsuzluk olgusunu siyasal, ekonomik, toplumsal, hukuksal ve yargısal alt sistemleri de içerecek şekilde bir sistem çözümlemesi yaklaşımıyla ele alan araştırmalardır.

İkincisi ise belediyelerde var olduğu bilinen kurumsal (örgütsel, yönetsel ve kaynak kullanımı ve planlaması bağlamında) aksaklık ve yetersizliklerin yolsuzluk olgusunun temel nedeni olduğunu gösteren araştırmalardır.

Açıklıkla belirtilmelidir ki belediyelerin kurumsal yetersizlikleri bu kurumları yoklukla malul konuma ulaştırmaktadır.

Belediyelerde reform merkezi yönetim tarafından ve yukarıdan aşağı planlanan ve uygulama alanına konulan yeni yasalarla ve yasal düzenlemelerle yapılamaz. Bu yöntemin başarısızlıkla sonuçlanacağı özellikle son 20 yılda açıklıkla görülmüştür.

Belediye reformunu başarılı kılmanın tek yolu her bir belediyenin kendi içinde ve kendi girişimiyle kurumsal yeterliliklerini en üst konuma çıkarmak amacıyla yapacağı öz düzeltim çalışmalarıdır.

Bu hedef gerçekleşmeden dirençli kent olgusunun gerçekleştirilmesi bir ütopya olarak kalacaktır.

KAYNAKÇA

 

Ağırel, M. (2020). Sarmal. İstanbul. Kırmızı Kedi.

Ağırel, M. (2021). Parsel parsel. İstanbul. Kırmızı Kedi.

Bağdigen, M., Dökmen, G. (2006) Yolsuzluğun kamu gelir ve giderleri üzerine etkisi. https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1429304

 

Bayar, G. (2010) Türkiye’de yolsuzluk: Ekonometrik bir inceleme. https://dergipark.org.tr/en/download/article-file/219520

 

Çukurçayır, M.A. ve ark. (2012). Yerel yönetimlerde yolsuzlukla mücadelede yönetişim ilke ve uygulamaları.  https://kutuphane.dogus.edu.tr/mvt/pdf.php?pdf=0013356&lng=0

 

Danışman, Z. (1997). Koçi Bey risalesi. İstanbul. Milli Eğitim Bakanlığı.

Defterdar Sarı Mehmet Paşa. (2021). Devler adamına öğütler. İstanbul. Hece yayınları.

Ertürk, H., Sam, N. (2009). Kent ekonomisi. Bursa. Ekin yayınları.

https://www.local2030.org/library/486/Guide-To-Corruption-Free-Local-Government.pdf

 

İSMMMO. (2009). Yerel yönetimlerde hizmetlerden memnuniyet ve yolsuzluklar araştırması. İstanbul. Yayın no: 121. http://archive.ismmmo.org.tr/docs/yayinlar/kitaplar/121/0%20giris.pdf

 

Karluk, S. Ve arkadaşları. (2017) Income distribution, poverty and corruption in Turkey. https://mpra.ub.uni-muenchen.de/70118/1/MPRA_paper_70118.pdf

 

Keykavus. (2007). Kabusname. Derleyen: Orhan Şaik Gökyay. İstanbul. Kabalcı Yayınları.

Küçükkaya, A. (2014). AKP’li belediyelerde neler olmuş neler. İstanbul. Cumhuriyet Kitapları.

Odd-Helge Fjeldstad, OH. (2004). Decentralisation and corruption. A review of the literature. https://open.cmi.no/cmi-xmlui/handle/11250/2435964

 

Pehlivan, B., Terkoğlu, B. (2020). Cendere. İstanbul. Kırmızı Kedi.

Sayıştay. (2021). Faaliyet raporu. https://www.sayistay.gov.tr/tr/Upload/76662805/files/SAYI%C5%9ETAY%202020%20FAAL%C4%B0YET%20RAPORU.pdf

 

Susan Rose-Ackerman. (2004). The challenge of poor governance and corruption. Yale University. Copenhagen. https://www.copenhagenconsensus.com/sites/default/files/cp-corruptionfinished.pdf

 

TBMM. (2003). Yolsuzlukların sebeplerinin, sosyal ve ekonomik boyutlarının araştırılarak alınması gereken önlemlerin belirlenmesi amacıyla kurulan Meclis Araştırması Komisyonu. https://www.tbmm.gov.tr/develop/owa/ARASTIRMA_ONERGESI_GD.onerge_bilgileri?kanunlar_sira_no=196

 

TEPAV (Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı). (29006). Bir Olgu Olarak Yolsuzluk: Nedenler, Etkiler ve Çözüm Önerileri.  https://www.tepav.org.tr/upload/files/1313475413-4.Bir_Olgu_Olarak_Yolsuzluk_Nedenler__Etkiler__Cozum_Onerileri.pdf

 

TESEV SELDI. (2014). Yolsuzluk ve yolsuzlukla mücadelede Türkiye raporu. https://www.tesev.org.tr/tr/research/yolsuzluk-ve-yolsuzlukla-mucadele-turkiye-degerlendirme-raporu

 

Transparency International. (2009). Corruption and Local Government. Working paper: 01/2010. https://www.transparency.org/en/publications/working-paper-05-2009-corruption-and-local-government

 

Tosun, U. (2003). Yolsuzluğun nedenleri üzerine ampirik bir çalışma. https://debis.deu.edu.tr/userweb/hilmi.coban/%c3%b6devler/yolsuzluk/Yolsuzlu%c4%9fun%20Nedenleri%20%c3%9czerine%20Amprik%20B%c4%b0r%20%c3%87al%c4%b1%c5%9fma.pdf

Turan, M. (2009). Türkiye’de kentsel rant. Ankara. Tan Kitabevi.

Uğur, H. (2011). Türkiye’nin yolsuzlukla mücadele enstrümanları. http://tbbdergisi.barobirlik.org.tr/m2012-98-1129

 

Uluslararası Şeffaflık Derneği. (2009). Corruption and local government. # 05 / 2009. https://www.transparency.org/en/publications/working-paper-05-2009-corruption-and-local-government

 

Uluslararası Şeffaflık Derneği. (2016). Türkiye’de yolsuzluk: yasalar, uygulamalar ve riskli alanlar. http://www.seffaflik.org/wp-content/uploads/2017/05/T%C3%BCrkiyede-Yolsuzluk.pdf

 

UNDP. (2018). Guide to corruption-free local government. Guide-To-Corruption-Free-Local-Government-preview-.pdf (corruptionfreecities.org)

 

US DOJ. (1978). Prevention, detection and correction of cırruption in local government. https://www.ojp.gov/pdffiles1/Digitization/50199NCJRS.pdf

 

Yaşamış, F.D. (1996). Belediye yönetimi. Zirve ofset. Ankara.

Yaşamış, F.D. (2001). Türkiye’de devletin ve demokrasinin yeniden yapılanması.  İstanbul. Doruk Matbaası.

Yıldırım, H., Gelişen, G. (2018) Belediye kaynaklarının etkin ve verimli kullanılmasında ihale yönetimi. https://dergipark.org.tr/tr/pub/mdergi/issue/37696/437325

 

Zelyut, R., (2020).  Tarikat kuşatmasındaki Türkiye. İstanbul. Kaynak yayınları.

 

Özet

 

Tüm Dünya’da olduğu gibi Türkiye’de de kamu yönetimleri büro-patolojilerle doludur. Kuşkusuz büro-patolojilerin en tehlikelisi yolsuzluk olgusudur ve bu olgu belediyelerimizde büyük boyutlara ulaşmıştır. Bürokratik hastalıkların ortaya çıkması kamu yönetimlerini çöküşün eşiğine getirir. Kamu yönetimlerinde çöküş etkisizlik, verimsizlik, performans düşüklüğü, pahalı hizmet üretimi ve kıt kaynakların israfı ile sonuçlanır. Ancak kamu yönetimlerinde ekonomik iflas gibi bir olumsuz sonucun olmaması yetkililerde aldırmazlığa ve toplumda tepkisizliğe yol açar. Toplumu içten içe kemirir.

Bu gerçeğe rağmen belediyelerde görülen yolsuzluk olayları kamu yönetimi akademisyenlerinin ve uzmanlarının dikkatini yeterince çekmemiş ve konu genelde gazeteciler gibi diğer disiplin dallarından gelen araştırmacılar tarafından inceleme konusu yapılmıştır. Bu bağlamda kamu yönetimi disiplinin özellikle yerel yönetimlerdeki bürokratik patolojiler konusundaki yazınının yüzeysel ve sınırlı olduğu gözlemlenmiştir.

Anahtar kelimeler: Belediyeler, yolsuzluk nedenleri, yolsuzluk yöntemleri, etkileri, çözüm önerileri

 

 

Abstract

Public administrations all over the World as well as in Turkey are full of bureau-pathologies. Undoubtedly, the worst form of bureau-pathologies is the corruption and this phenomenon has reached to devastating dimensions in municipalities. Bureau-pathologies might take the public administrations to the brink of total collapse.  The visible indicators of total collapse in public administrations are inefficiencies, ineffectiveness, and low level of performance, expensive service production and the waste of scarce economic resources. Since the public administrations are free of being financial bankruptcy threat, the responsible officials may be indifferent to the negative outcomes of corruption and the whole society might be away from raising loud and effective counter reactions to the negative impacts on the public administrations.

Despite this bare fact, corruption in municipalities failed to take the attention of academicians and experts on public administration and the phenomenon has been investigated mostly by the researchers from other disciplines such as investigative journalists. In this connection it is observed that the literature of corruption in municipalities has been insufficient and superficial.

Key words: Municipalities, reasons of corruption, corruption methods, proposals for improvement

 

 

Genişletilmiş Özet

Tüm Dünya’da olduğu gibi Türkiye’de de kamu yönetimleri büro-patolojilerle doludur. Kuşkusuz büro-patolojilerin en tehlikelisi yolsuzluk olgusudur ve bu olgu belediyelerimizde büyük boyutlara ulaşmıştır. Bürokratik hastalıkların ortaya çıkması kamu yönetimlerini çöküşün eşiğine getirir. Kamu yönetimlerinde çöküş etkisizlik, verimsizlik, performans düşüklüğü, pahalı hizmet üretimi ve kıt kaynakların israfı ile sonuçlanır. Ancak kamu yönetimlerinde ekonomik iflas gibi bir olumsuz sonucun olmaması yetkililerde aldırmazlığa ve toplumda tepkisizliğe yol açar. Toplumu içten içe kemirir.

Bu gerçeğe rağmen belediyelerde görülen yolsuzluk olayları kamu yönetimi akademisyenlerinin ve uzmanlarının dikkatini yeterince çekmemiş ve konu genelde gazeteciler gibi diğer disiplin dallarından gelen araştırmacılar tarafından inceleme konusu yapılmıştır. Bu bağlamda kamu yönetimi disiplinin özellikle yerel yönetimlerdeki bürokratik patolojiler konusundaki yazınının yüzeysel ve sınırlı olduğu gözlemlenmiştir.

Kamu yönetimi reformu adı altında yapılan makro ölçekli çalışmalar ise parlamentoda yeni yasa metinleri hazırlamak, yayınlamak ve yürürlüğe koymak şeklinde ortaya çıkmaktadır. Bu yöntem hiçbir olumlu sonuç üretmez. Yasa yapmak ve düzenleyici metin yayınlamakla kamu yönetimlerinde ve yerel yönetimlerde reform yapılması ve sonuç alınması olanaklı değildir.

Kamu yönetiminde reform her bir kamu yönetimi birimi tarafından örgütsel yapının iyileştirilmesini, kaynak kullanımının ekonomik ve verimli hale getirilmesini, yönetim süreçlerinin finansal yönetim de dâhil olmak ıslah edilmesini ve kurmay nitelikli işlevlerin gerçek anlamda geliştirilmesini zorunlu kılar.

Akademik alandaki yetersizlikler ilgili kamu yönetimlerinin konu üzerindeki kuramsal inceleme yetersizliği ile birleştiğinde belediyelerde yolsuzluk konusunun ele alınması için duyulan gereksinim daha da büyümektedir.

Belediyelerde yapılan kurumsal gelişme ve reorganizasyon projelerinde karşılaşılan durum belediyelerin temelde kurumsal ve yönetsel açıdan önemli yetersizlikler içinde bulduğunu göstermektedir.

Çağdaş belediye yönetim teknikleri ile karşılaştırıldığında belediyelerimizin yönetim ve örgütlenme yetkinlikleri açısından çok geride kaldıkları görülmektedir. Bu gerilik bir anlamda yönetim pratiklerinin içinde bulunduğu yetersizlik ve etkisizliği açıklayan temel etmen olarak ortaya çıkmaktadır.

Kentlerimizin olduğu kadar ülkemizin toplumsal, ekonomik ve siyasal geleceğini de tehdit eden yolsuzluk olgusunun boyutlarının, ortaya çıkmasını kolaylaştıran etmenlerin ve gerçekleştirilme yöntemlerinin bilinmesi alınabilecek önlemlerin belirlenmesini ve uygulama alanına konulmasını kolaylaştıracaktır.

Yapılan araştırmalar belediyelerde yolsuzluk türlerinin çok olduğunu göstermektedir. Yolsuzluğun akçalı boyutlarının da hayal edilebilenin çok ötesinde olduğu görülmektedir.

Ayrıca yolsuzlukları bir anlamda meşrulaştıran bir ortamın ülkede oluştuğu gözlemlenmektedir. Yolsuzluklara karşı toplumdaki tepki eksikliği yolsuzlukların üzerine gidilmemesinin önemli bir nedeni olduğu anlaşılmıştır. Yasal yaptırımların caydırıcı etkisinin sınırlı kaldığı görülmektedir.

Bu araştırmanın amacı belediyelerde görülen yolsuzluk olaylarının genel ve özel nedenlerini ve çeşitlerini saptamaktır.

Anahtar kelimeler: Belediyeler, yolsuzluk nedenleri, yolsuzluk yöntemleri, etkileri, çözüm önerileri

 

 

 

 

 

 

 

Expanded abstract

 

Public administrations all over the World as well as in Turkey are full of bureau-pathologies. Undoubtedly, the worst form of bureau-pathologies is the corruption and this phenomenon has reached to devastating dimensions in municipalities. Bureau-pathologies might take the public administrations to the brink of total collapse.  The visible indicators of total collapse in public administrations are inefficiencies, ineffectiveness, and low level of performance, expensive service production and the waste of scarce economic resources. Since the public administrations are free of being financial bankruptcy threat, the responsible officials may be indifferent to the negative outcomes of corruption and the whole society might be away from raising loud and effective counter reactions to the negative impacts on the public administrations.

Despite this bare fact, corruption in municipalities failed to take the attention of academicians and expert on public administration and the phenomenon has been investigated by the researchers from other disciplines such as investigative journalists. In this connection it is observed that the literature of corruption in municipalities has been insufficient and superficial.

The solution attempts have so far been carried out are confined to the macro level ideas and models such as adopting the new national laws regulating the municipalities in the Parliament and putting them into effect. This method is futile and is destined to failure. It is Impossible to reform the public administrations and local governments and to get positive and encouraging results by designing and promulgating new laws and regulations.

To reform the public administration as well as municipalities it is mandatory to create better organization structures, effective utilization of management functions including financial management and rational usage of scarce economic resources and not docking to the corruptive harbors which can only be realized through the individual attempts by each administrative unit.

The synergistic and cumulative effect of inadequacies of academic works and the insufficient number of publications on the issue creates more pressures and increases the need for more research works on municipal corruption.

The works carried out so far on institutional development and reorganization projects in municipalities are indicating that the municipalities are full of inadequacies for service provision and institutional and management ineffectiveness.

When it compared to the contemporary municipal management techniques, the organizational and management competencies of municipalities are found to be rather backward. This phenomenon is the main factor of insufficiency and ineffectiveness in management practices of municipalities. 

The unveiling of the dimensions, the catalyzing effects and the ways of carrying out of corruptive practices which is seriously threatening the social, economic and political future of the country as well as the municipalities will ease the burden on developing and implementing effective counter measures.

The researches on the subject are indicating that the sort of corruptions are abundant in municipalities. It is observed that financial dimensions of corruption are also beyond any imagination.

On the other hand, it is also observed that a favorite social and bureaucratic climate has been established to encourage the corruptive behaviors in the Country. The lack of social reactions is found to be the major reason of not fighting against corruptions. Additionally, the deterring power of legal sanctions against the corrupt officials is rather limited.

The overall purpose of this research is to determine the general and specific factors and the types of corruptions in municipalities.

Key words: Municipalities, reasons of corruption, corruption methods, proposals for improvement

---

[1] Prof. Dr. Maltepe Üniversitesi. Researcher ID B-2702-2008. Orcid number: 0000-0002-8756-1366. firuzyasamis@maltepe.edu.tr. fyasamis@gmail.com.

 

 

 

 

 

[2] Keykavus (2007)

[3] Nesâsyıhu’l-vüzera ve’l-ümera veya Kitab-ı Güldeste

[4] Koçi Bey Risaleleri. (2010)

[5] Fox TV Çalar Saat

 

[6] İBB’ne bağlı BİT.

[7] Sözcü, 31.03.2021. 

[8] Transparency International. Corruption Perception Index 2019. ISBN: 978-3-96076-134-1.

[9] ‘dar ül harp’ ve ‘dar ül İslam’ kavramları gibi 

[10] Belediyelerde yönetsel ve örgütsel gelişme konusunda belediye başkanlarına zaman zaman verdiğim eğitim konferanslarının birinde belediyelerde gerekli olandan çok fazla eleman istihdam edildiğini ve bunların önemli bir kesiminin yasadışı yollarla işe alındığını söylediğimde bir belediye başkanı şu ifadeyi kullanmıştı: “Bir belediye başkanı olarak istediğimiz bir kişiyi işe alamayacak mıyız?”

[11] Avrupa Konseyi 4.Ocak.2009 tarihli karar.

[12] Sayıştay tarafından yayınlanan raporlar dikkat çekici olmakla birlikte önemli yetersizlikler içermektedir. Sayıştay incelemeleri ülkedeki tüm belediyeleri kapsamamaktadır. Sadece nüfusça büyük ve harcama kapasitesi yüksek olan belediyelerde inceleme yapılmaktadır. Raporlarda ise her yıl tekrarlanan değerlendirmelere yer verildiği görülmektedir.

[13] https://belediyehaber.net/2021/02/28/sayistaya-gore-belediye-mali-islemlerinde-en-cok-yapilan-hatalar/

[14] https://www.ehaege.com/2020/11/chp-menemenden-operasyon-hakkinda-ilk-aciklama-h16701.html 

 

[15] Integrity

[16] Kamu Yönetimi Temel Kanunu girişimi dâhil.

[17] Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu, Maliye Teftiş Kurulu, Hesap Uzmanları Kurulu gibi.

[18] 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na rağmen

[19]  Türk Ceza Kanunu’nda 8.12.2010 tarihinde yapılan (Md. 257) değişiklikle görevi kötüye kullanmada “bir yıldan üç yıla kadar hapis” ibaresi “altı aydan iki yıla kadar hapis” şeklinde değiştirilmiştir. İkinci fıkrası da "altı aydan iki yıla kadar ibaresi (görevi ihmalde) “üç aydan bir yıla kadar” şeklinde değiştirilmiştir.

[20] Örneğin paraya çevirme ve cezayı erteleme gibi.

[21] g) Kullanışlarının özelliği, idarelere yararlı olması veya ivediliği nedeniyle kapalı veya açık teklif yöntemleriyle ihalesi uygun görülmeyen, Devletin özel mülkiyetindeki taşınır ve taşınmaz malların kiralanması, trampası ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi,

[22] Değişik, 29.3.2011 - 6215/21.md.

[23] Pendik, Çankaya, Adana, Mersin, Tarsus, İskenderun ve Ceyhan.

[24] Yaşamış.(1996)

[25] Bkz. 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu.

[26] Gaziantep BŞB Başkanı

[27] Gazete 10. 19 Nisan 2021

[28] NTV 19. Nisan.2021

[29] Nisan 2021 sonu itibarıyla 19 ilde 27 belediyenin adının karıştığı bir yolsuzluk örneği.  Geri dönmeyenlerin sayısı 800’den fazla.

[30] Sözcü Gazetesi, 28 Eylül 2022.