Emekli Yoksulluğu II: OECD, IMF ve Türkiye'nin
Sosyal Güvenlik Reformlarının Gerçek Öyküsü
Prof. Dr.
Firuz Demir Yaşamış
Öz
Bu çalışma Türkiye’de emekli aylığını
üreten sosyal güvenlik parametrelerinin 1999–2008 döneminde nasıl ve hangi
aktörlerin etkisiyle değiştirildiğini incelemektedir. Çalışmanın temel
sorunsalı sosyal güvenlik reformlarının OECD, IMF ve Dünya Bankası tarafından
dışarıdan belirlenmiş siyasalar olarak mı, yoksa uluslararası reform
yaklaşımının ulusal siyasa tercihleri ve yasama kararları aracılığıyla mı
şekillendiğinin ortaya konulmasıdır. Bu amaçla nitel araştırma yaklaşımı içinde
belgesel inceleme ve süreç izleme yöntemleri kullanılmış ve reformların
belgesel soy kütüğü 1998–2008 dönemi boyunca izlenmiştir. İncelemede 4447
sayılı Kanun (1999), 5510 sayılı Kanun (2006) ve 5754 sayılı Kanun (2008) temel
hukuksal dönüm noktaları olarak ele alınmıştır. Bulgular, sosyal güvenlik
sisteminin mali sürdürülebilirliğine yönelik reform gündeminin AKP iktidarından
önce özellikle 1998–1999 döneminde ortaya çıktığını ve 4447 sayılı Kanun ile
önemli hukuksal sonuçlar doğurduğunu göstermektedir. OECD’nin ekonomik değerlendirme
ve siyasa önerileri IMF’nin program ilişkisi ve ekonomik gözetimi ile Dünya
Bankası’nın teknik ve karşılaştırmalı katkıları birbirinden farklı
niteliktedir. Bu kuruluşların reform sürecindeki etkileri, doğrudan yasama
yetkisi kullanan aktörler olarak değil, uluslararası siyasa önerileri, program
ilişkileri ve teknik bilgi kanalları üzerinden ortaya çıkmıştır. Çalışmanın
özellikle üzerinde durduğu yüzde 2’lik yıllık aylık bağlama oranının belgesel
soy kütüğü ise bu sayının doğrudan OECD, IMF veya Dünya Bankası tarafından
Türkiye’ye önerildiğini gösteren açık bir belge ortaya koymamaktadır. Yüzde 2
oranının bütün çalışma yıllarına uygulanacak temel oran olarak hukuksal
gelişimi 2006 tarihli 5510 sayılı Kanun ile başlamış, 2008 tarihli 5754 sayılı
Kanun ile yeni sistemin temel oranı durumuna gelmiştir. Dolayısıyla sosyal
güvenlik reformlarının açıklanmasında uluslararası reform yaklaşımı ile ulusal siyasa
tercihi ve yasama kararını birbirinin seçeneği olarak değil, birbirini
etkileyebilen fakat farklı kurumsal aşamalar olarak değerlendirmek
gerekmektedir. Çalışma, emekli yoksulluğunun yalnızca emekli aylıklarına
yapılan dönemsel artışlarla değil, aylık bağlama oranı, hesaplamaya esas
kazançlar, güncelleme mekanizması ve aylığın emeklilik sonrasındaki gelişimi
gibi yapısal parametrelerle birlikte incelenmesi gerektiği sonucuna
ulaşmaktadır.
Anahtar
Kelimeler: Emekli yoksulluğu, sosyal güvenlik
reformu, aylık bağlama oranı, yüzde 2, OECD, IMF, Dünya Bankası, 4447 sayılı
Kanun, 5510 sayılı Kanun, 5754 sayılı Kanun.
Abstract
This study examines how the parameters governing the determination of
old-age pensions in Türkiye were transformed during the 1999–2008 period and
how different domestic and international actors contributed to this
transformation. The central question is whether the social security reforms
were policies determined externally by the OECD, IMF and World Bank, or whether
international reform approaches were translated into national policy choices and
legislative decisions. Using a qualitative research design, the study employs
documentary analysis and process tracing to reconstruct the documentary
genealogy of the reforms between 1998 and 2008. Law No. 4447 (1999), Law No.
5510 (2006), and Law No. 5754 (2008) are treated as the principal legal turning
points. The findings indicate that the reform agenda aimed at improving the
financial sustainability of Türkiye’s social security system emerged before the
Justice and Development Party (AKP) came to power and produced significant
legal consequences through Law No. 4447. The roles of the OECD, IMF and World
Bank were institutionally distinct. The OECD contributed through economic
assessment and policy recommendations; the IMF through program relations,
economic monitoring and mutually undertaken policy commitments; and the World
Bank through technical and comparative contributions. None of these roles, by
themselves, constituted the exercise of legislative authority over Türkiye. The
documentary genealogy of the 2 percent annual pension accrual rate is
particularly significant. The available documents do not establish that the
specific 2 percent rate was explicitly proposed by the OECD, IMF or World Bank.
Its legal trajectory as a uniform basic accrual rate began with Law No. 5510 of
2006, which provided for a 2.5 percent rate until the end of 2015 and 2 percent
thereafter, and was subsequently modified by Law No. 5754 of 2008, which
established 2 percent as the basic rate for the new system. The findings
therefore suggest that international reform approaches and program relations
should not be treated as alternatives to national sovereignty and domestic
decision-making. Rather, they should be examined as distinct stages through which
international policy frameworks may influence, while national governments and
legislatures ultimately translate policy choices into binding legal rules. The
study concludes that pension poverty should be examined not only through
periodic pension increases but also through structural parameters such as the
accrual rate, reference earnings, updating mechanisms and the subsequent
evolution of pensions after retirement.
Keywords: Pension poverty, social security reform, pension accrual rate, 2
percent accrual rate, OECD, IMF, World Bank, Law No. 4447, Law No. 5510, Law
No. 5754.
GİRİŞ VE
SORUNSALIN TANIMLANMASI
Türkiye'de emeklilerin gelir
düzeyindeki gerileme çoğu zaman güncel ekonomik koşullar, yüksek enflasyon,
dönemsel aylık artışları ve en düşük emekli aylığı üzerinden tartışılmaktadır.
Oysa bugünkü emekli gelirlerinin oluşumunda yalnızca güncel ekonomi siyasaları
değil, sosyal güvenlik sisteminin son otuz yılda geçirdiği yapısal dönüşüm de
belirleyicidir. Emekli aylığının hangi kazanç üzerinden, hangi aylık bağlama
oranıyla ve hangi güncelleme kurallarıyla hesaplandığı emeklilik gelirinin uzun
dönemli düzeyini doğrudan etkileyen kurumsal parametrelerdir.
Bu nedenle emekli yoksulluğunun
tarihsel ve kurumsal kaynaklarını anlayabilmek için yalnızca “emekli aylıkları
ne kadar arttı?” sorusuna değil, daha gerideki bir soruya da bakmak gerekir: Türkiye'de
emekli aylığını üreten sistem nasıl ve neden değiştirildi? Bu soru Türkiye'nin
1990'ların sonundan itibaren gerçekleştirdiği sosyal güvenlik reformlarını
gündeme getirmektedir.
Türkiye'nin sosyal güvenlik
sistemindeki temel parametrik dönüşüm 1999 yılında kabul edilen 4447 sayılı
Kanunla başlamış, 2006 tarihli 5510 sayılı Kanun ve 2008 tarihli 5754 sayılı
Kanunla yeni bir kurumsal yapıya dönüşmüştür. Bu süreçte emeklilik yaşı, prim
ödeme süreleri, aylık hesabına esas kazançlar, aylık bağlama oranları, geçmiş
kazançların güncellenmesi ve emekli aylıklarının artırılma biçimi önemli ölçüde
değiştirilmiştir.
Ancak reformların kim tarafından ve
hangi etkiler altında biçimlendirildiği konusunda kamuoyunda birbirinden
oldukça farklı açıklamalar bulunmaktadır. Bir yaklaşıma göre Türkiye'nin sosyal
güvenlik reformları esas olarak OECD, IMF ve Dünya Bankası gibi uluslararası
kuruluşların önerileri veya baskıları sonucunda gerçekleştirilmiştir. Özellikle
emekli aylıklarının düşmesine yol açtığı ileri sürülen parametrik değişiklikler
zaman zaman doğrudan bu kuruluşlara atfedilmektedir.
Buna karşılık başka bir yaklaşım
reformları Türkiye'nin sosyal güvenlik sistemindeki aktüeryal [1] ve mali
sorunlara karşı ulusal hükümetlerin geliştirdiği siyasalar olarak
değerlendirmekte ve uluslararası kuruluşların rolünü daha sınırlı görmektedir.
Her iki açıklama da tek başına yeterli
görünmemektedir. Çünkü sosyal güvenlik reformunun tarihsel gelişimi
incelendiğinde uluslararası kuruluşların siyasa önerileri, IMF ile yürütülen
ekonomik programlar, Türkiye hükümetlerinin yükümlenmeleri, bürokrasinin
hazırladığı reform tasarıları, Anayasa Mahkemesi kararları ve TBMM'nin yasama
tercihleri iç içe geçmiş bir karar süreci ortaya çıkmaktadır. Bu nedenle temel
sorun reformu tek bir aktöre atfetmek değil, uluslararası etki ile ulusal karar
arasındaki ilişkiyi ayrıştırabilmektir. Bu çalışma bu amaçla sosyal güvenlik
reformunun belgesel soy kütüğünü izlemektedir.
Temel soru şudur: OECD, IMF ve Dünya
Bankasının savunduğu sosyal güvenlik reform yaklaşımı Türkiye'de hangi ulusal
siyasal ve hukuksal kararlar aracılığıyla somut emeklilik parametrelerine
dönüştürülmüştür? Bu soru özellikle önemlidir çünkü araştırma sırasında
reformun genel yönü ile belirli sayısal parametrelerin kaynağının aynı şey
olmadığı görülmektedir.
Mali sürdürülebilirliğin sağlanması,
emeklilik yaşının yükseltilmesi, prim ödeme süresinin uzatılması, sistemler
arasındaki farklılıkların azaltılması ve emeklilik harcamalarının denetlenmesi
gibi hedefler uluslararası kuruluşların Türkiye'ye ilişkin belgelerinde güçlü
biçimde yer almaktadır. Ancak buradan belirli bir aylık bağlama oranının veya
belirli bir güncelleme katsayısının doğrudan uluslararası kuruluşlar tarafından
belirlenmiş olduğu sonucu kendiliğinden çıkmamaktadır.
Bu ayrım özellikle yüzde 2 aylık
bağlama oranı bakımından önem kazanmaktadır. 1999 reformunda SSK ve Bağ-Kur
için kademeli aylık bağlama oranları uygulanırken, 2006 tarihli 5510 sayılı
Kanun ortak ve doğrusal bir sisteme yönelmiş ve 2015 yılı sonuna kadar yüzde
2,5, daha sonraki yıllar için yüzde 2 oranını öngörmüştür. 2008 yılında ise
geçiş düzenlemesi değiştirilerek yeni sistem kapsamındaki hizmetler bakımından
yüzde 2 temel oran durumuna getirilmiştir.
Bu nedenle iki farklı tarihsel olgunun
birbirinden ayrılması gerekir. Türkiye'nin sosyal güvenlik reformu AKP hükümetleriyle
başlamamıştır. Reform süreci 1990'ların sonunda belirginleşmiş ve 1999 yılında
önemli bir yasal dönüşüm gerçekleşmiştir. Buna karşılık tekdüze yüzde 2 aylık
bağlama oranının yeni sistemin temel parametresi durumuna getirilmesi 2006–2008
döneminde AKP hükümetleri sırasında gerçekleşmiştir. Bu saptama, yüzde 2
oranının düşünsel veya teknik kökeninin mutlaka AKP hükümetleri olduğu anlamına
gelmez. Nitekim reform sürecinde OECD, IMF ve Dünya Bankasının farklı
düzeylerde etkileri bulunmaktadır. Ancak incelenen belgeler uluslararası reform
paradigmasının varlığı ile somut sayısal parametrenin ulusal hukuk düzenine
aktarılmasını birbirinden ayırmayı gerekli kılmaktadır. Bu nedenle çalışma
“OECD istedi”, “IMF dayattı” veya “reform bütünüyle Türkiye'nin kendi
tercihiydi” biçimindeki tek nedenli açıklamaların yerine daha ayrıştırılmış bir
nedensellik modeli önermektedir. Bu modelde dört farklı işlev bulunmaktadır: uluslararası
siyasa önerisi, uluslararası program ve mali gözetim, ulusal hükümetin siyasa
ve tasarım tercihi ve ulusal yasama kararı. Bu aktör ve işlevlerin birbirinden
ayrılması, sosyal güvenlik reformlarının siyasal sorumluluğunu belirlemek kadar
reformların ekonomik sonuçlarını anlamak açısından da gereklidir.
Çalışmanın ikinci sorunsalı burada
ortaya çıkmaktadır. Sosyal güvenlik reformlarının etkisi yalnızca emeklilik
yaşının yükseltilmesinden ibaret değildir. Reformlar aynı zamanda emekli
aylığının üretildiği matematiksel ve hukuksal mekanizmayı değiştirmiştir. Bu
mekanizmanın üç temel bileşeni özellikle önem taşımaktadır: aylık bağlama
oranı, geçmiş kazançların güncellenme yöntemi ve bağlanmış aylığın emeklilik
dönemindeki endekslenmesi.
2008 sonrasında yeni sistem bakımından
bu yapı genel olarak her hizmet yılı için yüzde 2 aylık bağlama oranı, geçmiş
kazançların güncellenmesinde TÜFE ile ekonomik büyümenin belirli bölümünün
dikkate alınması ve bağlanmış aylıkların olağan artışında TÜFE esaslı
endeksleme üzerine kurulmuştur. Bu üç mekanizma, emekli aylığının yalnızca
nominal miktarını değil, uzun dönemde çalışan gelirleri ve ekonomik büyüme
karşısındaki göreli konumunu da etkileyebilmektedir.
Burada bu çalışmayla “Emekli
Yoksulluğu: Bir Sosyal Siyasa Sorunundan Siyasal Soruna” başlıklı önceki
çalışmamız arasında doğrudan bağlantı kurulmaktadır. İlk çalışmada emeklilerin
gelir sorununun yalnızca nominal aylıkların yetersizliğiyle açıklanamayacağı,
emekli gelirlerinin çalışan gelirleri, ekonomik büyüme ve toplumsal refah
karşısındaki göreli konumunun da incelenmesi gerektiği ileri sürülmüştü. Bu
ikinci çalışma ise aynı soruna farklı yönden yaklaşmaktadır. İlk çalışma esas
olarak sonucu incelemişti: Emekli gelirinin göreli konumu nasıl değişti? Bu
çalışma ise bu sonucun kurumsal arka planındaki soruyu araştırmaktadır: Emekli
aylığını üreten sistem nasıl değiştirildi ve bu değişimde kimlerin hangi rolü
oldu? Dolayısıyla bu çalışma sosyal güvenlik reformlarını ne yalnızca
uluslararası kuruluşların dayatması ne de yalnızca ulusal hükümetlerin bağımsız
tercihi olarak ele almaktadır. Amaç, reformların oluştuğu uluslararası siyasa
ortamı ile Türkiye'de alınan somut siyasal ve hukuksal kararları aynı
nedensellik zinciri içerisinde fakat birbirine karıştırmadan incelemektir. Bu
yaklaşım sosyal güvenlik reformlarının gerçek öyküsünü, aktörleri tek bir
sorumluluk kategorisinde toplamak yerine her aktörün belgelendirilebilen rolünü
ayrı ayrı ortaya koyarak yeniden kurmayı amaçlamaktadır.
Amaç ve Hedefler
Bu çalışmanın temel amacı Türkiye'de
1999–2008 döneminde gerçekleştirilen sosyal güvenlik reformlarının belgesel ve
kurumsal kökenlerini ortaya koymak, OECD, IMF ve Dünya Bankasının reform
sürecindeki rollerini Türkiye'deki hükümet ve yasama kararlarından ayırarak
incelemek ve bu reformların emekli aylığının oluşum mekanizması üzerindeki
temel etkilerini belirlemektir. Çalışmanın hareket noktası Türkiye'deki sosyal
güvenlik reformlarının zaman zaman “uluslararası kuruluşların dayatması” veya
bunun karşıtı olarak “tamamen ulusal siyasa tercihi” biçiminde açıklanmasıdır.
Araştırma, bu iki uç açıklama arasında belgeye dayalı daha ayrıştırılmış bir
nedensellik ilişkisi kurmayı amaçlamaktadır. Bu genel amaç doğrultusunda
çalışmanın hedefleri şunlardır:
1999
reformunun öncesindeki reform arayışlarını ve uluslararası siyasa ortamını
belirlemek ve böylece sosyal güvenlik reformunun AKP hükümetleriyle başlayıp
başlamadığını tarihsel olarak ortaya koymak.
1999,
2006 ve 2008 reformları arasındaki süreklilik ve değişimi belirlemek ve
özellikle aylık bağlama oranı, kazanç güncellemesi ve emekli aylığı
endekslemesi bakımından temel dönüşümleri saptamak.
Yüzde
2 aylık bağlama oranının belgesel izini sürmek ve bu oranın OECD, IMF veya
Dünya Bankası tarafından doğrudan önerilip önerilmediğini ve hangi aşamada
Türkiye'nin ulusal hukuk düzenine girdiğini ortaya koymak.
OECD,
IMF ve Dünya Bankasının rollerini birbirinden ayırmak ve öneri, program koşulu,
mali gözetim, teknik destek ve ulusal siyasa tercihi arasındaki farkları
belirlemek.
Türkiye'deki
hükümet ve TBMM kararlarının reformdaki yerini ortaya koymak ve özellikle 2006
ve 2008 düzenlemelerinde somut parametrik tercihlerin nasıl yasalaştığını
incelemek.
Reformların
emekli aylığının oluşum mekanizmasına etkisini değerlendirmek ve aylık bağlama
oranı, geçmiş kazançların güncellenmesi ve emeklilik sonrası endeksleme
arasındaki ilişkiyi ana hatlarıyla ortaya koymak.
İlk
çalışmada ortaya konulan “emekli gelirinin göreli aşınması” olgusuyla bu
reformlar arasında kurumsal bir bağlantı kurmak.
Böylece emekli yoksulluğunun yalnızca
emeklilik dönemindeki ekonomik koşullarla değil, emekli aylığının daha
başlangıçta hangi kurallarla üretildiğiyle de ilişkili olduğu gösterilmeye
çalışılmaktadır.
Çalışmanın son hedefi Türkiye'nin
sosyal güvenlik reformlarını tek bir aktöre bağlayan açıklamalar yerine
uluslararası reform paradigması ile ulusal siyasal ve hukuksal kararların
birbirini nasıl etkilediğini belgeye dayalı olarak ortaya koymaktır. Bu
çerçevede çalışma, özellikle şu ayrımı korumaktadır: Bir reformun uluslararası
kuruluşlar tarafından desteklenmesi veya önerilmesi ile reformdaki belirli bir
sayısal parametrenin bu kuruluşlar tarafından belirlenmiş olması aynı şey
değildir. Araştırmanın temel hedeflerinden biri de bu iki farklı nedensellik
düzeyini birbirinden ayırmaktır.
Araştırma
Soruları
Bu araştırmanın temel sorusu şudur: Türkiye’de
1999–2008 döneminde gerçekleştirilen sosyal güvenlik reformları uluslararası
kuruluşların reform yaklaşımı ile ulusal siyasal ve hukuksal karar alma
süreçlerinin etkileşimi sonucunda hangi emeklilik parametrelerine
dönüştürülmüştür?
Bu temel soruya bağlı olarak
araştırmada aşağıdaki alt sorulara yanıt aranacaktır:
Türkiye’de
sosyal güvenlik reformunun 1999–2008 dönemindeki belgesel ve kurumsal başlangıç
noktaları nelerdir ve reform süreci AKP iktidarından önce hangi aşamalardan
geçmiştir?
OECD,
IMF ve Dünya Bankası’nın Türkiye’deki sosyal güvenlik reform sürecindeki
rolleri neler olmuştur? Bu kuruluşların etkileri öneri, program koşulu, mali
gözetim, teknik destek veya başka bir mekanizma niteliğinde midir?
Emekli
aylığının hesaplanmasında kullanılan yüzde 2’lik yıllık aylık bağlama oranı ne
zaman ve hangi belgede ortaya çıkmıştır? Bu oranın belirlenmesinde uluslararası
kuruluşların doğrudan bir önerisi veya talebi bulunduğunu gösteren belge var
mıdır?
1999
tarihli 4447 sayılı Kanun ile 2006 tarihli 5510 sayılı Kanun ve 2008 tarihli
5754 sayılı Kanun emekli aylığını üreten temel parametreleri hangi yönlerden
değiştirmiştir?
2006
ve 2008 reformlarında hükümet, bürokrasi, Türkiye Büyük Millet Meclisi ve
gerektiğinde Anayasa Mahkemesi hangi kararları almış ve uluslararası reform
yaklaşımını hangi ölçüde ulusal hukuksal düzenlemeye dönüştürmüştür?
Bu
reformlarla aylık bağlama oranı, aylığın hesaplanmasına esas kazançların
belirlenmesi, güncelleme ve aylıkların emeklilik sonrasında artırılması gibi
parametrelerde meydana gelen değişiklikler emekli aylığının gelir üretme
kapasitesini nasıl etkilemiştir?
Reformların
belgesel soy kütüğü ile bir önceki çalışmada ortaya konulan emekli gelirindeki
göreli gerileme birlikte değerlendirildiğinde Türkiye’de emekli yoksulluğunun
yapısal nedenleri konusunda hangi sonuçlara ulaşılabilir?
Araştırma sorularının oluşturulmasında
özellikle “kim önerdi?”, “kim talep etti?”, “kim yükümlendi?”, “kim
yasalaştırdı?” ayrımı esas alınmaktadır. Böylece uluslararası kuruluşların
reform paradigmasına katkısı ile belirli bir sayısal parametrenin Türkiye’de
hukuksal norm durumuna getirilmesi birbirinden ayrılmakta ve nedensellik
yalnızca kronolojik yakınlığa değil, belgesel kanıta dayandırılmaktadır.
Yöntem: Belgesel
Soy Kütüğü ve Süreç İzleme
Bu araştırmada nitel araştırma
yaklaşımı benimsenmiş ve temel yöntem olarak belgesel inceleme ile süreç izleme
(process tracing) birlikte kullanılmıştır. Araştırmanın özgün
yöntembilimsel aracı ise sosyal güvenlik reformlarının temel parametrelerinin
ortaya çıkışını uluslararası belgelerden ulusal mevzuata kadar izleyen
“belgesel soy kütüğü” yaklaşımıdır. Belgesel soy kütüğü belirli bir siyasa veya
hukuksal parametrenin yalnızca hangi tarihte yasalaştığını değil, ilk kez
nerede ortaya çıktığını, hangi kurum tarafından ifade edildiğini, hangi karar
sürecinden geçtiğini ve sonunda hangi ulusal hukuk normuna dönüştüğünü
belirlemeyi amaçlamaktadır. Bu nedenle araştırmada özellikle aylık bağlama
oranı, emeklilik yaşı, prim ödeme süresi, aylığın hesabına esas kazanç dönemi
ve aylıkların güncellenmesi gibi temel parametreler izlenmiştir. Araştırmanın
zaman sınırı esas olarak 1998–2008 dönemi olarak belirlenmiştir. 1998 yılı, IMF
ile yürütülen reform ve kararlılık programlarının sosyal güvenlik alanına
ilişkin belgelerinin belirginleşmesi nedeniyle başlangıç noktası olarak
alınmıştır. 1999 tarihli 4447 sayılı Kanun, 2006 tarihli 5510 sayılı Kanun ve
2008 tarihli 5754 sayılı Kanun ise reform sürecinin temel hukuksal dönüm
noktaları olarak incelenmiştir.
Belge incelemesinde dört temel kaynak
grubu kullanılmıştır:
Uluslararası
kuruluş belgeleri: OECD ekonomik
incelemeleri ve siyasa belgeleri, IMF niyet mektupları, program ve inceleme
raporları ile Dünya Bankası'nın sosyal güvenlik reformuna ilişkin belgeleri;
Ulusal siyasa ve yönetsel
belgeler: hükümet programları, reform
tasarıları, gerekçeler, ilgili kurumların raporları ve diğer belgeler;
Yasama belgeleri: kanun teklif ve tasarıları, komisyon
raporları, Türkiye Büyük Millet Meclisi tutanakları ve kabul edilen kanun
metinleri;
Hukuksal
belgeler: özellikle 4447, 5510 ve 5754 sayılı
Kanunlar ile bunlara ilişkin Anayasa Mahkemesi kararları ve ilgili ikincil
mevzuat.
Süreç izleme aşamasında her temel
parametre için şu soru dizisi uygulanmıştır: İlk kez nerede ortaya çıktı? Kim
tarafından önerildi veya ifade edildi? Başka hangi kurumlar tarafından
benimsendi ya da değiştirildi? Türkiye
tarafından hangi aşamada yükümlenildi? Hangi yasama sürecinden geçti? Hangi
hukuk normuyla yürürlüğe girdi?
Bu yöntem özellikle yüzde 2'lik yıllık
aylık bağlama oranının kaynağının araştırılmasında kullanılmıştır. Burada
yalnızca bir belgede “%2” ifadesinin bulunması, söz konusu oranın o kuruluş
tarafından önerildiği sonucuna ulaşmak için yeterli kabul edilmemiştir. Bir
parametrenin uluslararası kuruluş kaynaklı olduğunun ileri sürülebilmesi için, olabildiği
ölçüde açık öneri, talep, program yükümlenmesi veya karar ilişkisi aranmıştır. Bu
bağlamda araştırma, dört farklı ilişkiyi birbirinden ayırmaktadır: uluslararası
siyasa önerisi, IMF program koşulu veya yükümlenmesi, teknik ve mali
danışmanlık ve ulusal siyasa tercihi. Bunların birbirine eşitlenmesi
reformların nedenselliği konusunda yanıltıcı sonuçlara yol açabileceğinden her
belge kendi kurumsal niteliği içinde değerlendirilmiştir. Araştırmada ayrıca
kronolojik yakınlık ile nedensellik birbirinden ayrılmıştır. Bir reformun
uluslararası bir raporun yayımlanmasından sonra gerçekleşmiş olması tek başına
o raporun reformun nedeni olduğunu göstermemektedir. Aynı şekilde bir
uluslararası kuruluşun reformu desteklemesi de belirli bir sayısal parametrenin
o kuruluş tarafından belirlendiği anlamına gelmemektedir. Son aşamada belgeler
arasında karşılaştırmalı çözümleme yapılarak uluslararası reform paradigması
ile Türkiye'nin kendi siyasal ve hukuksal kararları arasındaki ilişki ortaya
konulmuştur. Böylece araştırmanın amacı herhangi bir aktöre önceden belirlenmiş
bir nedensellik atfetmek değil, reform parametrelerinin belgesel izini sürerek
hangi aktörün hangi aşamada ne ölçüde etkili olduğunu ortaya koymaktır. Bu
yöntemin temel üstünlüğü sosyal güvenlik reformunu yalnızca “uluslararası
kuruluşların dayatması” veya “Türkiye'nin bağımsız tercihi” biçimindeki iki
kutuplu açıklamalardan birine indirgemeden uluslararası reform paradigmasının
ulusal siyasal ve hukuksal kararlar aracılığıyla somut siyasa parametrelerine
dönüşme sürecini inceleme olanağı sağlamasıdır.
KAVRAMSAL VE
KURUMSAL ÇERÇEVE
Bu araştırmanın kavramsal çerçevesi
sosyal güvenlik reformlarının yalnızca teknik veya mali düzenlemeler olarak
değil, uluslararası siyasa önerileri ile ulusal siyasal ve hukuksal kararların
kesiştiği bir siyasa süreci olarak ele alınmasına dayanmaktadır. Bu nedenle
araştırmada kullanılan temel kavramlar aktörlerin rollerini ve aralarındaki
nedensel ilişkileri birbirinden ayıracak biçimde tanımlanmıştır.
Sosyal Güvenlik
Reformu
Sosyal güvenlik reformu bu araştırmada
yalnızca emeklilik yaşının veya prim gününün değiştirilmesi anlamında
kullanılmamaktadır. Kavram emeklilik yaşı, prim ödeme süresi, aylık bağlama
oranı, aylığın hesaplanmasına esas kazançlar, güncelleme yöntemi ve emeklilik
sonrasında aylıkların artırılması gibi emekli aylığının oluşumunu belirleyen
temel parametrelerin yeniden düzenlenmesini ifade etmektedir. Bu yaklaşım
önemlidir. Çünkü emekli aylığındaki değişiklik yalnızca emekli olduktan sonra
yapılan artışlarla açıklanamaz. Aylığın hangi formülle ve hangi geçmiş çalışma
gelirleri üzerinden hesaplandığı emekli gelirinin düzeyini yapısal olarak
belirleyen unsurlardır.
Uluslararası
Reform Paradigması
Araştırmada “uluslararası reform
paradigması” ile OECD, IMF ve Dünya Bankası gibi kuruluşların farklı dönemlerde
savundukları veya destekledikleri ortak siyasa yönelimleri kastedilmektedir. Bu
yönelimler genel olarak sosyal güvenlik sistemlerinin mali sürdürülebilirliği,
aktüeryal denge, emeklilik yaşının yükseltilmesi, daha uzun prim ödeme
süreleri, yaşam boyu kazançların dikkate alınması ve kamu maliyesi üzerindeki
yükün sınırlandırılması gibi hedefler çevresinde şekillenmiştir. Ancak bu
kavram söz konusu kuruluşların bütün ülkelerde aynı siyasayı veya aynı sayısal
parametreyi dayattığı anlamına gelmemektedir. Uluslararası kuruluşların siyasa
önerileri ile ulusal hukukta kabul edilen somut düzenlemeler arasında siyasal
tercih, teknik tasarım ve yasama süreçleri bulunmaktadır.
Siyasa Önerisi,
Program Yükümlenmesi ve Ulusal Hukuksal Karar
Araştırmanın temel kavramsal
ayrımlarından biri öneri, yükümlenme ve hukuksal kararın birbirinden
ayrılmasıdır. Bir uluslararası kuruluşun bir reformu önermesi o reformun
Türkiye açısından bağlayıcı olduğu anlamına gelmez. Buna karşılık IMF programı
çerçevesinde hükümet tarafından verilen bir yükümlenme uluslararası program
ilişkisinde farklı bir kurumsal anlam taşır. Sonuçta bir parametrenin
Türkiye'de uygulanabilir ve bağlayıcı olması ise ulusal hukuk düzeninde gerekli
yasama ve yürütme işlemlerinin gerçekleştirilmesine bağlıdır. Bu nedenle
araştırmada şu ayrım korunacaktır: öneri, yükümlenme, ulusal siyasa tercihi,
yasama kararı ve hukuksal uygulama. Bu zincirin her halkasının bulunması
zorunlu değildir. Bir uluslararası öneri ulusal mevzuata hiç dönüşmeyebilir. Ulusal
bir düzenleme ise doğrudan bir uluslararası kuruluşun belirli önerisinden
kaynaklanmaksızın aynı reform paradigması içinde geliştirilebilir.
Parametre ve
Parametre Dönüşümü
Araştırmanın merkezindeki “parametre”
kavramı emekli aylığının oluşumunu belirleyen ölçülebilir veya hukuksal olarak
tanımlanmış değişkenleri ifade etmektedir. Özellikle aylık bağlama oranı,
emeklilik yaşı, prim ödeme süresi, referans kazanç dönemi ve
güncelleme/endeksleme kuralları temel parametreler olarak ele alınmaktadır. “Parametre
dönüşümü” ise bu değişkenlerin zaman içinde değiştirilmesini ifade eder.
Böylece araştırma, yalnızca bir kanunun ne getirdiğini değil, önceki sistemle
karşılaştırıldığında emekli aylığını üreten mekanizmanın hangi yönde
değiştirildiğini incelemektedir.
Belgesel
Nedensellik
Bu çalışmanın kuramsal yaklaşımının
merkezinde belgesel nedensellik bulunmaktadır. Burada nedensellik, yalnızca iki
olayın kronolojik olarak birbirini izlemesine dayanılarak kurulmamaktadır. Bir
uluslararası kuruluşun belirli bir parametrenin oluşumunda etkili olduğunun
ileri sürülebilmesi için, olabildiği ölçüde belgeler arasında açık veya güçlü
bir bağlantının bulunması aranmaktadır. Dolayısıyla araştırmada şu tür bir
çıkarım yeterli kabul edilmeyecektir: “OECD bu konuda reform önerdi ve daha
sonra Türkiye aynı yönde düzenleme yaptı. O halde düzenlemeyi OECD yaptı.” Buna
karşılık öneri, hükümet yükümlenmesi reform tasarımı ve yasama süreci arasında
belgelenebilir bir bağlantı kurulabiliyorsa daha güçlü bir nedensellik savı
ortaya konulabilecektir. Bu yaklaşım, özellikle yüzde 2'lik aylık bağlama
oranının kökeninin araştırılmasında önem taşımaktadır. Bir belgede yüzde 2
oranının bulunması ile bu oranın Türkiye'ye önerilmiş veya dayatılmış olması
aynı olgu değildir. Araştırmanın amacı da tam olarak bu ayrımı ortaya
koymaktır.
Çalışmanın
Kuramsal Konumu
Bu çalışma sosyal güvenlik reformunu
tek aktörlü bir karar verme süreci olarak değil, çok aktörlü ve aşamalı bir siyasa
dönüşümü olarak ele almaktadır. Uluslararası kuruluşlar reform yönelimlerinin
oluşmasında ve yaygınlaşmasında etkili olabilir, hükümetler bu yönelimleri
benimseyebilir, değiştirebilir veya kendi siyasa tercihleriyle birleştirebilir,
yasama organı ise bunları bağlayıcı hukuk kurallarına dönüştürür. Bu nedenle
araştırmanın temel varsayımı şudur: Uluslararası reform paradigması ile ulusal
hukuksal sonuç arasında doğrudan ve otomatik bir ilişki yoktur. Bu ilişki
ulusal siyasal karar alma ve yasama süreçleri aracılığıyla kurulmaktadır. Bu
çerçeve izleyen bölümde 1998–2008 dönemindeki belgelerin ve hukuksal
düzenlemelerin kronolojik ve karşılaştırmalı olarak çözümlenmesine temel
oluşturacaktır.
ÇÖZÜMLEME
Reformun Belgesel
Soy Kütüğü: 1998–2008
Türkiye'nin sosyal güvenlik sisteminde
1999–2008 arasında gerçekleştirilen dönüşüm tek bir kanunla veya tek bir
hükümet döneminde ortaya çıkmış bir değişiklik değildir. Reform 1990'ların
ikinci yarısında belirginleşen mali sürdürülebilirlik sorunları, uluslararası
kuruluşların sosyal güvenlik sistemlerine ilişkin siyasa önerileri ve
Türkiye'deki siyasal karar alma süreçlerinin birbirini izlediği yaklaşık on
yıllık bir dönemde şekillenmiştir. Bu nedenle reformun soy kütüğünü ortaya
çıkarmak için ilk olarak 1998 öncesindeki sistem tartışmaları ile 1998–1999
dönemindeki uluslararası ve ulusal belgelerin daha sonra da 2006–2008
yıllarında kurulan yeni sistemin incelenmesi gerekir.
1998: Reform
gündeminin belirginleşmesi
1990'lı yılların sonuna gelindiğinde
Türkiye'de sosyal güvenlik sisteminin mali dengesi önemli bir siyasa sorunu durumuna
gelmişti. Emeklilik yaşlarının görece düşük olması, prim gelirleri ile aylık
ödemeleri arasındaki dengesizlik ve kamu bütçesinden sosyal güvenlik sistemine
yapılan transferlerin artması reform tartışmalarının temel unsurlarını
oluşturuyordu. Bu dönemde IMF ile yürütülen program çerçevesinde Türkiye
hükümeti kapsamlı bir sosyal güvenlik reformu gerçekleştirme yönünde yükümlenmede
bulundu. IMF'nin 26 Haziran 1998 tarihli Memorandum of Economic Policies
belgesinde emeklilik sisteminin mali sürdürülebilirliğini güçlendirmeye yönelik
kapsamlı bir reform öngörülüyor ve emeklilik yaşı ve asgari prim ödeme süresi
gibi temel parametrelerin yeniden düzenlenmesi üzerinde duruluyordu. Bununla
birlikte burada önemli bir ayrım yapılmalıdır. IMF belgesinde kapsamlı sosyal
güvenlik reformuna ilişkin bir siyasa çerçevesinin bulunması daha sonra
Türkiye'de kabul edilen her bir sayısal parametrenin IMF tarafından
belirlendiği anlamına gelmemektedir. Bu nedenle araştırmada IMF'nin reform
gündemindeki rolü ile belirli bir parametrenin kaynağı ayrı ayrı izlenmektedir.
1999: 4447 sayılı
Kanun ve ilk büyük hukuksal dönüşüm
1999 yılında kabul edilen 4447 sayılı
Kanun Türkiye'nin sosyal güvenlik sistemindeki ilk büyük yapısal dönüşümün
temel hukuksal aracı olmuştur. Kanun 25 Ağustos 1999'da kabul edilmiş ve 8
Eylül 1999 tarihinde yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. 4447 sayılı Kanun ile
özellikle emeklilik koşulları değiştirilmiş ve emeklilik yaşı yükseltilmiş,
prim ödeme koşulları ağırlaştırılmış ve aylıkların hesaplanmasına ilişkin
sistem yeniden düzenlenmiştir. Böylece emekli aylığının yalnızca emeklilik
sonrasında yapılan artışlarla değil, emekliliğe hak kazanma ve aylığın ilk bağlandığı
andaki hesaplama mekanizmasıyla belirlenen yapısı değiştirilmiştir. Bu reformun
önemli özelliklerinden biri aylık bağlama oranlarının bütün sigortalılar
bakımından tek bir oran durumuna getirilmemiş olmasıdır. 4447 sayılı Kanun
sonrasında SSK bakımından yıllık aylık bağlama oranları kademeli bir yapıya
sahip olmuş ve ilk 3.600 gün için daha yüksek, sonraki dönemlerde ise giderek
azalan oranlar uygulanmıştır. Dolayısıyla yüzde 2 oranı 1999 sonrasında
sistemde bulunmakla birlikte o tarihte bütün çalışma yıllarına uygulanan
tekdüze oran niteliğinde değildir. Bu nokta, araştırmanın temel sorusu
açısından önemlidir. Çünkü “yüzde 2 oranı ne zaman ortaya çıktı?” sorusu ile
“bütün çalışma süresine uygulanan yüzde 2 oranı ne zaman benimsendi?” soruları
aynı değildir.
OECD'nin rolü:
reform yönelimi ile sayısal parametre arasındaki ayrım
1999 tarihli OECD Türkiye Ekonomik İncelemesi
sosyal güvenlik sisteminin mali sürdürülebilirliğine ilişkin kapsamlı
değerlendirmeler içermektedir. OECD, emeklilik yaşının ve prim ödeme süresinin
artırılması, daha uzun bir kazanç döneminin aylık hesabında dikkate alınması ve
aylık bağlama mekanizmasının daha sürdürülebilir bir yapıya kavuşturulması gibi
reform yönelimlerini tartışmıştır. Ancak belgesel inceleme açısından önemli
sonuç şudur: OECD'nin 1999 tarihli çalışması Türkiye'ye “yüzde 2'lik aylık
bağlama oranı uygulayın” biçiminde açık bir sayısal talimat vermemektedir. Bu
nedenle OECD'nin 1999 reformundaki rolünü, belirli bir sayısal parametreyi
doğrudan belirleyen bir aktör olarak değil, Türkiye'deki reform tartışmasının
içinde yer alan uluslararası siyasa ve karşılaştırmalı değerlendirme kaynağı
olarak tanımlamak daha isabetlidir. Ayrıca 4447 sayılı Kanun'un OECD'nin 1999
raporundan sonra kabul edilmiş olması da tek başına OECD'nin kanunun nedeni
olduğunu göstermemektedir. Reform hazırlıkları raporun yayımlanmasından önce
başlamıştır. Bu nedenle burada kronolojik yakınlıktan çok belgeler arasındaki
doğrudan bağlantı aranmalıdır.
IMF'nin 1999
reformuyla ilişkisi
IMF'nin 9 Aralık 1999 tarihli niyet
mektubu 4447 sayılı Kanun'un kabulünden sonra hazırlanmıştır. Belgede sosyal
güvenlik reformu Türkiye'nin mali programının önemli unsurlarından biri olarak
değerlendirilmiş ve reformun kamu maliyesi üzerindeki etkilerine yer
verilmiştir. Bu kronoloji önemli bir yöntembilimsel sonuç ortaya koymaktadır:
IMF'nin 1999 tarihli bu belgesi 4447 sayılı Kanun'un ortaya çıkışından önce
verilmiş bir “yüzde 2 talimatı” olarak kullanılamaz. Belge daha çok kabul
edilmiş reformun ve hükümetin reform programının IMF programı içindeki yerini
göstermektedir. Dolayısıyla 1999 reformu açısından ortaya çıkan tablo IMF'nin
sosyal güvenlik reformunu mali sürdürülebilirlik programının bir parçası olarak
desteklediğini göstermekte ancak mevcut belgeler, 4447 sayılı Kanun'daki
belirli aylık bağlama oranlarının IMF tarafından tek tek belirlendiğini
göstermemektedir.
2000–2006: Tek
sistem arayışı
1999 reformu sosyal güvenlik
sisteminin mali yapısında önemli değişiklikler yaratmış olmakla birlikte
Türkiye'deki farklı sosyal güvenlik kurumları arasındaki yapısal farklılıklar
devam etmiştir. SSK, Bağ-Kur ve Emekli Sandığı bakımından emeklilik koşulları
ve aylık hesaplama yöntemleri arasında önemli farklar bulunmaktaydı. 2000'li
yılların ilk yarısında reform gündemi bu nedenle yalnızca mali
sürdürülebilirlikten ibaret olmaktan çıkarak kurumsal ve parametrik bütünleşme
yönüne ilerledi. Farklı sosyal güvenlik kurumlarının ortak bir sistem altında
birleştirilmesi, emeklilik koşullarının yakınlaştırılması ve uzun dönemli mali
dengenin sağlanması reform tartışmasının temel unsurları durumuna geldi. IMF'nin
2004 yılındaki program incelemeleri Türk hükümetinin kapsamlı bir sosyal
güvenlik reformu üzerinde çalıştığını ve farklı reform seçeneklerinin
değerlendirildiğini göstermektedir. Bu belgeler, uluslararası kuruluşların
reformun genel yönünü desteklediğini ortaya koymakla birlikte belirli bir aylık
bağlama oranının IMF tarafından tek başına seçildiğini göstermemektedir. Bu
dönem aynı zamanda 1999 reformu ile 2006–2008 reformu arasında önemli bir
süreklilik bulunduğunu göstermektedir: reform paradigması AKP hükümetleriyle
başlamamış ancak AKP döneminde daha kapsamlı ve bütünleştirici bir hukuksal
sisteme dönüştürülmüştür.
2006: 5510 sayılı
Kanun ve yüzde 2'nin yeni anlamı
31 Mayıs 2006 tarihinde kabul edilen
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu sosyal güvenlik
kurumlarının ortak bir sistem altında bütünleştirilmesine yönelik temel
hukuksal düzenleme olmuştur. Araştırmanın merkezindeki yüzde 2 oranı açısından
5510 sayılı Kanun özel bir önem taşımaktadır. Kanunun 29. maddesinin ilk
düzenlemesinde 360 günlük prim ödeme süresi için aylık bağlama oranı 2015 yılı
sonuna kadar yüzde 2,5; 2016 yılından itibaren yüzde 2 olarak belirlenmiştir. Bu
bulgu iki açıdan önemlidir. Birincisi, yüzde 2 oranı 2008'de ilk kez ortaya
çıkmamıştır. 2006 tarihli kanun metninde gelecekte uygulanacak temel oran
olarak açık biçimde yer almıştır. İkincisi, 2006 düzenlemesi yüzde 2'yi hemen
yürürlüğe koymamış ve başlangıçta yüzde 2,5'lik bir geçiş dönemi öngörmüştür.
Dolayısıyla 2006 tarihli düzenleme yüzde 2'yi gelecekteki sistemin parametresi
olarak hukuksal olarak belirlemiş ve bu geçiş tasarımı daha sonra
değiştirilmiştir. Bu aşamada mevcut belgeler yüzde 2'nin OECD, IMF veya Dünya
Bankası tarafından Türkiye'ye doğrudan önerildiğini göstermemektedir. Buna
karşılık uluslararası kuruluşların desteklediği mali sürdürülebilirlik ve
parametrik reform yaklaşımının Türkiye'deki reform tasarımının genel
çerçevesini etkilediği görülmektedir. Belirli oranın seçilmesi ise ulusal
reform tasarımı ve yasama süreci içinde gerçekleşmiştir.
2008: 5754 sayılı
Kanun ve geçiş düzenlemesinin değiştirilmesi
5510 sayılı Kanun'un uygulanması
öncesinde ortaya çıkan hukuksal ve siyasal sorunlar sonucunda sistem yeniden
düzenlenmiştir. 17 Nisan 2008 tarihinde kabul edilen 5754 sayılı Kanun, 5510
sayılı Kanun'da kapsamlı değişiklikler yapmıştır. Bu değişiklik, yüzde 2
bakımından da önemlidir. 2006 tarihli düzenlemede bulunan “2016 yılından
itibaren yüzde 2” biçimindeki kademeli geçiş kaldırılmış ve yeni sistemin aylık
bağlama oranı yüzde 2 olarak düzenlenmiştir. Böylece yüzde 2 gelecekte
uygulanacak bir oran olmaktan çıkarılarak yeni sistemin temel parametrelerinden
biri durumuna gelmiştir. Buradaki hukuksal soy kütüğü açıktır:
1999: yüzde 2 bazı sigortalılar bakımından kademeli
aylık bağlama oranının bir parçası olarak mevcut. 2006: yüzde 2, yeni
ortak sistem için gelecekte uygulanacak temel oran olarak kanuna giriyor.
2008: geçiş düzenlemesi değiştirilerek yüzde 2 yeni
sistemin doğrudan temel oranı durumuna geliyor.
Bu kronoloji yüzde 2'nin Türkiye'deki
tarihini uluslararası belgelerden doğrudan bir “talimat” zinciri şeklinde
değil, uluslararası reform paradigması içinde şekillenen ve sonunda ulusal
yasama kararlarıyla hukuksallaştırılan bir parametre dönüşümü olarak
değerlendirmeyi gerektirmektedir.
İlk soy kütüğü
değerlendirmesi
1998–2008 döneminin belgesel soy
kütüğü üç temel sonucu ortaya koymaktadır. Birinci olarak, Türkiye'nin sosyal
güvenlik reformu AKP iktidarıyla başlamamıştır. Reformun temel mali ve
parametrik yönelimi 1990'ların sonunda belirginleşmiş ve 4447 sayılı Kanun ile
önemli bir hukuksal dönüşüm gerçekleşmiştir. İkinci olarak, OECD, IMF ve Dünya
Bankası'nın reform sürecindeki rolleri aynı nitelikte değildir. Bu kuruluşların
sosyal güvenlik sistemlerinin mali sürdürülebilirliğine, parametrik reformlara
ve uzun dönemli aktüeryal dengeye ilişkin yaklaşımları Türkiye'deki reform
tartışmasının uluslararası çerçevesini oluşturmuştur. Ancak bu durum her bir
sayısal parametrenin doğrudan bu kuruluşlardan kaynaklandığı sonucunu doğurmaz.
Üçüncü ve araştırmanın temel bulgusu bakımından en önemli sonuç ise şudur:
Türkiye'de bütün yeni sistem bakımından yüzde 2'lik yıllık aylık bağlama
oranının hukuksal soy kütüğü 2006 yılına uzanmakta ve 2008 yılında ise bu oran
yeni sistemin doğrudan temel parametresine dönüşmektedir. Mevcut belgeler, bu sayısal tercihin OECD, IMF
veya Dünya Bankası'nın belirli ve açık bir önerisi olarak ortaya çıktığını
göstermemektedir. Dolayısıyla bundan sonraki çözümlemenin temel sorusu artık
“yüzde 2'yi kim buldu?” değil, uluslararası reform yaklaşımının Türkiye'deki
ulusal karar alma süreciyle nasıl birleşerek yüzde 2 gibi somut bir hukuksal
parametreye dönüştüğü olmalıdır.
OECD, IMF, DÜNYA
BANKASI VE ULUSAL KARAR ALICILAR: KİM, NE YAPTI?
1999–2008 dönemindeki sosyal güvenlik
reformunu açıklarken uluslararası kuruluşların rolünü doğru tanımlamak reformun
nedenselliğini belirlemek açısından temel önem taşımaktadır. OECD, IMF ve Dünya
Bankası farklı kurumsal yetkilere, farklı çalışma biçimlerine ve Türkiye ile
farklı türden ilişkilere sahipti. Bu nedenle üçünün de “uluslararası kuruluş”
başlığı altında aynı işlevi gördüğü varsayılamaz. Araştırmada bu aktörlerin
rolleri üç kavram üzerinden ayrıştırılmaktadır: öneri, program kapsamında
üstlenilen yükümlülük ve ulusal hukuksal karar.
OECD: siyasa
önerisi ve karşılaştırmalı değerlendirme
OECD'nin Türkiye'deki sosyal güvenlik
reformu bakımından temel işlevlerinden biri ekonomik ve sosyal siyasaları
karşılaştırmalı olarak değerlendirmek ve reform seçenekleri konusunda siyasa
önerileri geliştirmek olmuştur. OECD'nin 1999 tarihli Türkiye incelemesinde
sosyal güvenlik sisteminin mali sürdürülebilirliği önemli bir sorun olarak ele
alınmış ve emeklilik yaşının ve prim ödeme süresinin artırılması, daha uzun bir
kazanç döneminin aylık hesabına alınması ve sistemin aktüeryal dengesinin
güçlendirilmesi gibi reform yönelimleri tartışılmıştır. OECD mevcut sistemin
sağladığı getirilerin uzun dönemli ekonomik büyüme ile karşılaştırıldığında
sürdürülemez olduğunu değerlendirmiş ve reform seçeneklerinin bu doğrultuda
değiştirilmesini önermiştir. Burada OECD'nin işlevi Türkiye adına karar vermek
değil, siyasa seçenekleri önermek ve mevcut sistemi uluslararası
karşılaştırmalar içinde değerlendirmektir. Bu nedenle OECD belgelerinde belirli
bir reform yöneliminin bulunması ile Türkiye'nin daha sonra aynı yönde bir
düzenleme yapması arasında doğrudan nedensellik kurulamaz. Özellikle
araştırmanın merkezindeki yüzde 2 oranı açısından 1999 OECD incelemesinde
Türkiye'ye “yıllık aylık bağlama oranı yüzde 2 olmalıdır” biçiminde açık bir
öneri bulunduğuna ilişkin bir kanıt ortaya çıkmamaktadır. Dolayısıyla OECD'nin
etkisi, öncelikle reform gündeminin ve siyasa çerçevesinin oluşmasına katkı
sağlayan bir bilgi ve siyasa önerisi kaynağı olarak değerlendirilmelidir.
IMF: öneriden
program yükümlülüğüne
IMF'nin Türkiye'deki rolü OECD'den
farklıdır. IMF ile ilişkiler, ekonomik programların izlenmesi ve bazı
dönemlerde mali kaynak kullanımına dayanan daha kurumsallaşmış program
ilişkileri içinde gerçekleşmiştir. 1998 tarihli Türkiye hükümeti Memorandum
of Economic Policies belgesinde sosyal güvenlik sisteminde kapsamlı bir
reform yapılması hükümet programının bir parçası olarak ortaya konulmuştur.
Belgede emeklilik yaşının ve asgari prim ödeme süresinin artırılması ile aylık
hesabında kullanılan referans dönemin genişletilmesi gibi somut reform
hedefleri yer almıştır. Belgenin niteliği de önemlidir: 1998'deki düzenleme bir
Staff-Monitored Program çerçevesinde hazırlanmış ve hükümetin uygulamayı
yükümlendiği siyasalar IMF personeli tarafından izlenmiştir. Dolayısıyla burada
“IMF'nin Türkiye'ye emir vermesi” şeklinde bir ilişki söz konusu değildir. Daha
doğru ifade, Türkiye hükümetinin IMF ile yürütülen program çerçevesinde belirli
siyasa hedeflerini üstlenmiş ve bunların uygulanmasının program kapsamında
izlenmiş olmasıdır. Nitekim 1999 yılı başındaki IMF değerlendirmesinde sosyal
güvenlik reformunun henüz tamamlanmamış olduğu açıkça belirtilmiş ve emeklilik
yaşını yükseltme ile asgari prim süresini uzatma yönündeki reformun programda
öngörülen yapısal siyasa önlemlerinden biri olduğu ifade edilmiştir. Bu belge
zinciri IMF'nin 1999 reform sürecindeki rolünün OECD'nin rolünden farklı
olduğunu göstermektedir: OECD esas olarak siyasa değerlendirmesi ve öneri
üretirken IMF ile yürütülen program ilişkisinde hükümetin belirli reform
hedeflerine ilişkin karşılıklı olarak izlenebilir program yükümlülükleri
bulunmaktadır.
2004: Reform
seçeneğinin ulusal olarak belirlenmesi
2004 yılı belgeleri uluslararası
program ilişkisi ile ulusal siyasa tercihi arasındaki ayrımı özellikle açık
biçimde göstermektedir. IMF'nin 2004 yılına ilişkin değerlendirmesinde Türk
hükümetinin kapsamlı bir sosyal güvenlik reformu hazırladığı, farklı reform
seçeneklerinin değerlendirildiği ve maliyetlendirildiği belirtilmektedir.
Belgeye göre Bakanlar Kurulu'nun seçeneklerden birini belirlemesi ve daha sonra
bunun sivil toplumla danışarak yasama sürecine taşınması öngörülmüştür. Daha
açık bir ifadeyle, 15 Temmuz 2004 tarihli Türkiye hükümeti niyet mektubunda
Çalışma Bakanlığı'nın farklı reform seçeneklerini değerlendirdiği ve tercih
edilen emeklilik sistemi reform stratejisinin hükümet tarafından
belirlenmesinin öngörüldüğü görülmektedir. Aynı belgede üç sosyal güvenlik
kurumunun birleştirilmesi ve sosyal güvenlik açığının azaltılması hedefleri de
yer almaktadır. Bu belgeler önemli bir ayrımı ortaya koymaktadır: IMF programı
reform yapılmasını ve belirli mali hedeflerin gerçekleştirilmesini öngören bir
çerçeve oluşturabilir ancak bu çerçeve içinde hangi reform seçeneğinin
benimsenmesi ve bunun hangi hukuksal düzenlemeye dönüştürülmesi ulusal karar
sürecinin konusudur. Bu nedenle 2004 belgeleri uluslararası program yükümlülüğü
ile ulusal siyasa tercihinin birbirini dışlamadığını tersine aynı reform
sürecinin farklı aşamalarını oluşturduğunu göstermektedir.
Dünya Bankası:
teknik ve karşılaştırmalı katkı
Dünya Bankası'nın sosyal güvenlik
reformundaki rolü de IMF ile özdeşleştirilmemelidir. Dünya Bankası,
Türkiye'deki sosyal güvenlik alanında özellikle sistemin uzun dönemli mali
yapısı, aktüeryal değerlendirmeler, siyasa seçeneklerinin karşılaştırılması ve
teknik bilgi üretimi bakımından rol üstlenmiştir. Bu tür katkılar, belirli bir siyasa
seçeneğinin veya sayısal parametrenin Dünya Bankası tarafından Türkiye adına
belirlenmiş olduğu anlamına gelmez. Bir Dünya Bankası belgesinde belirli bir
parametrenin gösterilmesi de o parametrenin Banka tarafından önerildiğini tek
başına kanıtlamaz. Bu ayrım yüzde 2 oranı bakımından özellikle önemlidir. Bir
uluslararası kuruluşun raporunda Türkiye'nin reform parametrelerinin yüzde 2'ye
doğru değiştiğinin gösterilmesi ile “yüzde 2 oranını Dünya Bankası önerdi”
sonucuna ulaşmak arasında önemli bir kanıt farkı bulunmaktadır. Dolayısıyla
Dünya Bankası'nın rolü, bu araştırmada öncelikle teknik bilgi, karşılaştırmalı
deneyim ve reform seçeneklerinin değerlendirilmesine katkı çerçevesinde ele
alınacaktır.
Ulusal karar
alıcılar: önerinin hukuksal norma dönüşmesi
Uluslararası kuruluşların önerileri
veya program kapsamında üstlenilmiş yükümlülükler kendi başlarına Türkiye'de
emekli aylığı hesabına uygulanacak hukuk normları oluşturmaz. Somut
parametrelerin Türkiye'de uygulanabilir olması için ulusal karar alma
mekanizmalarından geçmesi gerekir. 1999 yılında bu dönüşüm 4447 sayılı Kanun
aracılığıyla gerçekleşmiştir. 2006 yılında 5510 sayılı Kanun ile daha kapsamlı
ve ortak bir sosyal güvenlik sistemi kurulması hedeflenmiş ve 2008 yılında 5754
sayılı Kanun ile 5510 sayılı Kanun'da önemli değişiklikler yapılmıştır. Bu
süreçte hükümet ve ilgili bürokratik kurumlar reform tasarımını hazırlamış ve
TBMM yasama yetkisini kullanarak düzenlemeleri kanunlaştırmıştır. 2006–2008
arasındaki süreçte ortaya çıkan hukuksal değişiklikler bu nedenle yalnızca
uluslararası belgelerin sonucu olarak değil, ulusal siyasa oluşturma ve yasama
sürecinin ürünü olarak incelenmelidir.
Aktörlerin
rollerinin birlikte değerlendirilmesi
1998–2008 döneminin belgeleri birlikte
değerlendirildiğinde aktörler arasındaki iş bölümü kabaca şöyle ifade
edilebilir:
|
Çizelge 1: Aktörler ve İşlevleri |
||
|
Aktör |
Temel işlev |
Araştırma açısından anlamı |
|
OECD |
Ekonomik inceleme, karşılaştırma, siyasa önerisi |
Reform yöneliminin ve siyasa seçeneklerinin tartışılması |
|
IMF |
Program ilişkisi, ekonomik gözetim, karşılıklı üstlenilmiş siyasa
yükümlülüklerinin izlenmesi |
Reformun mali program içindeki yerinin ve hükümet yükümlenmelerinin
izlenmesi |
|
Dünya Bankası |
Teknik bilgi, karşılaştırmalı deneyim, reform seçeneklerinin
değerlendirilmesine katkı |
Reform tasarımının bilgi ve teknik altyapısı |
|
Türkiye Hükümeti ve bürokrasisi |
Siyasa seçimi, reform tasarımı, program kapsamında yükümlenme |
Uluslararası öneri ve program çerçevesinin ulusal siyasaya
dönüştürülmesi |
|
TBMM |
Yasama |
Reform parametrelerinin bağlayıcı hukuk normuna dönüştürülmesi |
|
Anayasa Mahkemesi |
Anayasal denetim |
Yasalaşan düzenlemelerin anayasal denetimden geçmesi |
Bu çizelge bir etki sıralaması
değildir. Her aktörün farklı kurumsal yetki ve işlevini göstermektedir.
Özellikle IMF bakımından “program yükümlülüğü”, OECD bakımından “öneri”, Dünya
Bankası bakımından ise “teknik ve karşılaştırmalı katkı” ayrımının korunması
gerekmektedir.
Yüzde 2
bakımından ortaya çıkan sonuç
Bu aktörler arasındaki ilişkinin en önemli
sınaması araştırmanın merkezindeki yüzde 2 oranıdır. Belgesel soy kütüğü yüzde
2'nin Türkiye'deki tarihinin 2006'dan başlamadığını göstermektedir. 1999
reformundan sonra yüzde 2, bazı sigortalılar bakımından kademeli aylık bağlama
oranlarının bir parçası olarak zaten sistemde bulunmaktaydı. Ancak bütün yeni
sistem bakımından temel ve tek oran durumuna gelmesi farklı bir hukuksal
aşamadır. 5510 sayılı Kanun'un 2006 tarihli ilk düzenlemesi 2016'dan itibaren
yüzde 2 oranını öngörmüş ve 2008 tarihli 5754 sayılı Kanun değişikliği ise
geçiş düzenlemesini değiştirerek yüzde 2'yi yeni sistemin temel oranı durumuna
getirmiştir. Dolayısıyla mevcut belgelerden çıkarılabilecek sonuç yüzde 2'nin
OECD, IMF veya Dünya Bankası tarafından Türkiye'ye doğrudan belirlenmiş bir
oran olduğundan çok uluslararası reform yaklaşımının oluşturduğu siyasa ortamı
içinde Türkiye'deki reform tasarımı ve yasama sürecinde belirli bir hukuksal
parametreye dönüştüğü yönündedir. Burada nedensellik konusunda ölçülü olmak
gerekir. Uluslararası kuruluşların reform önerileri ve IMF programındaki
karşılıklı yükümlülükler Türkiye'nin sosyal güvenlik reformunun genel yönünü ve
mali hedeflerini etkilemiş olabilir. Belgeler bunu önemli ölçüde
göstermektedir. Buna karşılık yüzde 2 sayısının kaynağını doğrudan OECD, IMF
veya Dünya Bankası'na bağlayan açık bir belge bulunmadıkça böyle bir sonuç
ileri sürülemez. Bu nedenle araştırmanın bundan sonraki aşamasında soru
uluslararası kuruluşlardan birinin “yüzde 2'yi önermiş olup olmadığı” ile
sınırlı tutulmamalı ve Türkiye'nin 2006 ve 2008 yıllarında bu oranı neden ve
hangi reform tasarımı içinde tercih ettiğinin belgeler üzerinden ayrıca
incelenmelidir.
REFORMUN EMEKLİ
AYLIĞI ÜRETME MEKANİZMASINA ETKİSİ
Sosyal güvenlik reformlarının emekli
üzerindeki etkisini değerlendirebilmek için yalnızca emeklilik yaşına veya
emekli olduktan sonra yapılan aylık artışlarına bakmak yeterli değildir. Emekli
aylığının düzeyi, emeklilik tarihine kadar geçen çalışma süresinin, prime esas
kazançların ve bu kazançların hangi yöntemle güncellendiğinin yanı sıra aylık
bağlama oranı gibi temel parametrelerin birlikte oluşturduğu bir hesaplama
mekanizmasının sonucudur. Bu nedenle 1999–2008 reformlarının emekli aylığı
üzerindeki etkisi öncelikle “emekli aylığının nasıl üretildiği” sorusu
üzerinden değerlendirilmelidir.
Aylık bağlama
oranının işlevi
Aylık bağlama oranı, en basit
anlatımla, sigortalının çalışma yaşamı boyunca dikkate alınan kazançlarının
emekli aylığına hangi oranda yansıtılacağını belirleyen temel parametrelerden
biridir. Bu oran ile emekli aylığının emeklilik sonrasında yapılan artışı aynı
şey değildir. Aylık bağlama oranı emeklilik tarihinde başlangıç aylığının
oluşumuna ilişkin bir parametredir. Buna karşılık aylık artışı veya endeksleme
emekli aylığı bağlandıktan sonraki dönemde aylığın zaman içinde nasıl
değişeceğini belirler. Bu iki mekanizmanın birbirinden ayrılması Türkiye'deki
emekli gelirlerinin uzun dönemli değişimini açıklamak bakımından zorunludur.
1999 öncesindeki
yapı
1999 reformundan önce farklı sosyal
güvenlik kurumlarında farklı aylık bağlama kuralları bulunmaktaydı. Dolayısıyla
“1999 öncesinde Türkiye'de aylık bağlama oranı yüzde X'ti” biçiminde bütün
sigortalıları kapsayan tek bir oran vermek doğru değildir. OECD'nin 2001
Türkiye incelemesinde yer alan karşılaştırmalı tabloda örneğin Emekli Sandığı
bakımından 25 yıllık hizmet için aylık bağlama oranı yüzde 75 olarak
gösterilmektedir. SSK ve Bağ-Kur'da ise farklı kademeli oranlar
uygulanmaktaydı. Bu farklılık, 2006–2008 reformunun neden yalnızca yeni bir
aylık bağlama oranı belirlemekten ibaret olmadığını da göstermektedir. Reform
aynı zamanda farklı sosyal güvenlik kurumları arasında daha ortak bir emeklilik
sistemi oluşturmayı hedeflemiştir.
1999 reformu:
kademeli oranların değiştirilmesi
4447 sayılı Kanun ile aylık bağlama
mekanizmasında önemli değişiklikler yapılmıştır. Özellikle SSK bakımından aylık
bağlama oranları çalışma süresinin farklı dilimleri için farklılaştırılmıştır. Böylece
daha önceki sisteme kıyasla uzun çalışma süresinin emekli aylığı üzerindeki
marjinal etkisi azaltılmıştır. Ancak 1999 reformunun getirdiği yapı bütün
çalışma yıllarına doğrudan yüzde 2 uygulanması şeklinde değildir. Bu nedenle
1999 reformunu, “yüzde 2 sisteminin başlangıcı” olarak tanımlamak doğru olmaz.
Daha doğru ifade, 1999 reformunun aylık bağlama oranlarını aşağı doğru yeniden
yapılandırdığı ve yüzde 2'nin daha sonra ortak sistemin temel oranına
dönüşeceği parametrik zemini oluşturduğu yönündedir.
2006–2008
reformu: ortak parametrik sistem
5510 sayılı Kanun ile sosyal güvenlik
sistemlerinin ortak bir hukuksal çerçevede birleştirilmesi hedeflenirken aylık
bağlama mekanizması da yeniden düzenlenmiştir. 2006 tarihli ilk düzenlemede her
360 günlük çalışma süresi için aylık bağlama oranı 2015 sonuna kadar yüzde 2,5;
2016'dan itibaren yüzde 2 olarak öngörülmüştür. 2008 yılında yapılan
değişiklikle bu geçiş düzenlemesi değiştirilmiş ve yüzde 2 yeni sistemin temel
oranı durumuna gelmiştir. Bu değişikliğin matematiksel anlamı açıktır: Aynı
prime esas kazanç ve aynı çalışma süresi varsayımı altında yıllık bağlama
oranının daha düşük olması başlangıç emekli aylığının da daha düşük oluşmasına
yol açar. Örneğin yalnızca oranın mekanik etkisini göstermek amacıyla diğer
bütün değişkenlerin sabit kaldığı varsayımsal bir durumda 25 yıllık çalışma
süresi için yüzde 2,5 yıllık oran %62,5 ve yüzde 2 yıllık oran %50 oranında bir
toplam aylık bağlama karşılığı ortaya çıkar. Ancak bu hesaplama gerçek bir
emekli aylığı hesabı değildir. Çünkü gerçek aylık prime esas kazançların
niteliği, güncellenmesi, çalışma dönemleri, geçiş hükümleri ve diğer yasal
parametreler dikkate alınarak hesaplanmaktadır. Dolayısıyla buradaki yüzde 62,5
ve yüzde 50 değerleri yalnızca aylık bağlama oranındaki değişimin mekanik
büyüklüğünü göstermek amacıyla kullanılmaktadır. Aynı nedenle, 25 yıllık hizmet
için eski sistemdeki yüzde 75 ile yeni sistemdeki yüzde 50'nin doğrudan
karşılaştırılarak “emekli aylığı yüzde 33,3 azalmıştır” sonucuna ulaşılması da
yöntemsel olarak doğru değildir. Eski ve yeni sistemlerin aylık hesabına esas
kazanç, güncelleme ve geçiş mekanizmaları aynı değildir.
Emekli aylığının
hesaplama tabanının değişmesi
Aylık bağlama oranındaki değişiklik
tek başına değerlendirilmemelidir. Reformların ikinci önemli boyutu emekli
aylığının hesaplanmasında dikkate alınan kazançların niteliğinin ve geçmiş
kazançların güncellenme yönteminin değiştirilmesidir. 1999 reformuyla daha uzun
bir çalışma döneminin aylık hesabı içine alınması yönünde önemli bir dönüşüm
gerçekleşmiştir. 2006–2008 reformları ise bu yaklaşımı yeni ve daha bütünleşik
sistem içinde yeniden düzenlemiştir. Bu değişikliklerin temel sonucu emekli
aylığının yalnızca emeklilik öncesindeki son ücret düzeyine bağlı olmaktan
çıkarak çalışma yaşamının daha geniş bir bölümünü yansıtan bir hesaplama
sistemine bağlanmasıdır. Bu dönüşümün emekli aylığı üzerindeki etkisi tek yönlü
bir matematiksel sonuç olarak ele alınamaz. Çünkü sonuç, yalnızca referans
dönemin uzunluğuna değil, geçmiş kazançların hangi yöntemle güncellendiğine ve
kişinin çalışma yaşamındaki ücret gelişimine de bağlıdır.
Emeklilik sonrası
aylık artışları
Reformun üçüncü boyutu aylık
bağlandıktan sonra aylığın nasıl artırılacağıdır. Burada da iki farklı
mekanizmayı ayırmak gerekir: Birinci mekanizma emekli aylığının ilk bağlandığı
tarihteki düzeyini belirleyen hesaplama sistemidir. İkinci mekanizma ise aylık
bağlandıktan sonra enflasyon, ücret veya kanunda belirlenen başka göstergeler
doğrultusunda aylığın artırılmasıdır. 1999 sonrasında özellikle SSK ve Bağ-Kur
bakımından aylıkların tüketici fiyatlarıyla ilişkilendirilen bir artış
mekanizmasına yönelinmiştir. 5510 sayılı Kanun'un 55. maddesi de aylıkların
Ocak ve Temmuz ödeme dönemlerinde önceki altı aylık tüketici fiyatları
değişimine göre artırılmasını öngören bir sistem kurmuştur. Ancak bu durum
“emekli aylıkları 2008'den itibaren yüzde 2 ile artırıldı” biçimindeki bir
yorumun yanlış olduğunu açıkça göstermektedir. Yüzde 2 aylık bağlama oranıdır
ve emekli aylığının yıllık veya altı aylık artış oranı değildir. Bu ayrım,
emekli yoksulluğunun nedenlerini araştırırken özellikle önemlidir. Başlangıç
aylığının düşük belirlenmesi ile başlangıçta bağlanan aylığın daha sonra
enflasyon karşısında ne ölçüde korunabildiği birbirinden farklı iki yapısal
sorundur.
Reformların
birlikte etkisi
1999–2008 reformları birlikte
değerlendirildiğinde emekli aylığını üreten mekanizmada üç temel dönüşüm
görülmektedir: Birincisi, emeklilik koşulları ağırlaştırılmış ve daha uzun
çalışma ve prim ödeme süreleri önem kazanmıştır. İkincisi, aylık bağlama
oranları aşağı doğru yeniden yapılandırılmış ve 2008 sonrasında yeni sistem
bakımından yüzde 2'lik yıllık oran temel parametre durumuna gelmiştir. Üçüncüsü,
aylığın hesaplanmasına esas kazançların ve bunların güncellenmesinin
belirlenmesinde çalışma yaşamının daha geniş bir bölümünü dikkate alan bir
sisteme geçilmiştir. Bunların her biri tek başına emekli aylığının düzeyini
belirlemez. Ancak birlikte ele alındıklarında emeklilik sisteminin daha düşük
başlangıç aylığı üreten ve mali sürdürülebilirliği daha fazla gözeten bir
parametrik yapıya dönüştürüldüğü görülmektedir. Bu nedenle emekli gelirindeki
uzun dönemli göreli gerilemeyi yalnızca emekli aylıklarına yapılan zamların
yetersizliğiyle açıklamak eksik kalır. Başlangıç aylığını üreten formülün
kendisinde meydana gelen değişiklikler de dikkate alınmalıdır.
İlk makaleyle
bağlantı
Bu bulgu araştırmanın ilk makalesiyle
doğrudan bağlantılıdır. İlk makalede emekli gelirinin zaman içindeki göreli
konumu incelenirken bu çalışmada o geliri üreten kurumsal ve hukuksal
mekanizmanın nasıl değiştiği araştırılmaktadır. Bu iki düzey birbirinden
ayrılmalıdır: İlk çalışmanın ana sorusu “Emekli gelirinin toplumdaki ve
ücretler karşısındaki göreli konumu nasıl değişti?” olmuştur. Bu çalışmanın ana
sorusu ise “Emekli aylığının başlangıç düzeyini ve zaman içindeki gelişimini
belirleyen sistem hangi kararlarla değiştirildi?” olmuştur. İki araştırmanın
bulguları birlikte değerlendirildiğinde emekli yoksulluğunun yalnızca kısa
dönemli ekonomik koşulların veya enflasyonun sonucu olmadığı ve emeklilik
sisteminin parametrelerinde zaman içinde gerçekleştirilen yapısal
değişikliklerin de emekli gelirinin oluşumunda rol oynadığı ileri sürülebilir. Ancak
bu ilişki de doğrudan ve tek nedenli bir nedensellik olarak kurulamaz. Emekli
gelirinin düzeyi ücretlerin seyri, enflasyon, istihdam ve prim ödeme yapısı,
kayıtlılık, ekonomik büyüme, kamu maliyesi ve sosyal güvenlik siyasaları gibi
birçok değişkenin ortak sonucudur. Dolayısıyla 1999–2008 reformlarının ortaya
koyduğu temel sonuç tek başına “emekli aylıkları şu kadar azalmıştır” biçiminde
bir niceliksel hüküm değil, emekli aylığını üreten sistemin mali
sürdürülebilirlik ve uzun dönemli aktüeryal denge hedefleri doğrultusunda
yeniden yapılandırılmış olmasıdır.
GENEL
DEĞERLENDİRME
1998–2008 döneminde Türkiye'nin sosyal
güvenlik sisteminde gerçekleştirilen dönüşüm tek bir kararın veya tek bir
aktörün ürünü olarak açıklanabilecek bir süreç değildir. İncelenen belgeler
reformun 1990'ların sonunda belirginleşen mali sürdürülebilirlik sorunlarıyla
birlikte uluslararası sosyal güvenlik reformu tartışmaları içinde
şekillendiğini ancak bu genel reform yaklaşımının Türkiye'de somut hukuksal
parametrelere dönüşmesinin ulusal siyasa oluşturma ve yasama süreçleri
aracılığıyla gerçekleştiğini göstermektedir.
Bu süreçte OECD, IMF ve Dünya
Bankası'nın rolleri birbirinden ayrılmalıdır. OECD daha çok karşılaştırmalı
ekonomik değerlendirme ve siyasa önerileri üretmiş, Dünya Bankası teknik bilgi
ve reform seçeneklerinin değerlendirilmesine katkı sağlamış ve IMF ise Türkiye
ile yürütülen program ilişkileri çerçevesinde reform hedeflerinin, mali siyasaların
ve hükümet tarafından üstlenilen program yükümlülüklerinin izlenmesinde daha
doğrudan bir kurumsal rol üstlenmiştir.
Bu rollerin hiçbiri Türkiye'nin egemen
karar alma yetkisinin ortadan kalktığı anlamına gelmemektedir. Özellikle IMF
bakımından program kapsamında hükümet tarafından üstlenilen yükümlülükler ile
tek taraflı bir “emir” veya “talimat” arasında ayrım yapılması gerekir. Türkiye
hükümetleri uluslararası program ilişkileri içinde belirli siyasa hedeflerini
üstlenmiş ve bu hedeflerin nasıl tasarlanacağı ve hangi hukuksal düzenlemelere
dönüştürüleceği ise ulusal karar alma sürecinin konusu olmuştur.
Belgesel soy kütüğünün en önemli
bulgularından biri sosyal güvenlik reformunun AKP iktidarıyla başlamamış
olmasıdır. 1998–1999 döneminde reform gündemi belirginleşmiş ve 4447 sayılı
Kanun ile emeklilik koşulları ve aylık bağlama mekanizmasında önemli
değişiklikler yapılmıştır. AKP hükümetleri döneminde ise bu reform yönelimi
5510 ve 5754 sayılı Kanunlarla daha bütünleşik bir sosyal güvenlik sistemine
dönüştürülmüştür.
Araştırmanın merkezindeki yüzde 2
oranı bakımından da benzer bir ayrım ortaya çıkmaktadır. Yüzde 2, 1999
reformundan sonra bazı sigortalılar bakımından kademeli aylık bağlama
oranlarının bir parçası olarak zaten sistemde bulunmaktaydı. Ancak bütün yeni sistem
bakımından temel yıllık aylık bağlama oranı durumuna gelmesi 2006 tarihli 5510
sayılı Kanun'da hukuksal olarak öngörülmüş ve 2008 tarihli 5754 sayılı Kanun
ile geçiş düzenlemesinin değiştirilmesi sonucunda yeni sistemin temel
parametresine dönüşmüştür.
İncelenen belgeler yüzde 2 sayısının
OECD, IMF veya Dünya Bankası tarafından Türkiye'ye açık biçimde önerildiğini
gösteren doğrudan bir belge ortaya koymamaktadır. Bu bulgu uluslararası
kuruluşların reform sürecindeki etkisini reddetmemektedir. Tersine, uluslararası
reform paradigmasının Türkiye'deki reform gündeminin ve siyasa seçeneklerinin
oluşmasında önemli bir bağlam oluşturduğu görülmektedir. Ancak genel reform
yaklaşımının belirli bir sayısal parametrenin doğrudan kaynağı olduğu sonucuna
ulaşmak için daha güçlü bir belgesel kanıt gerekir.
Bu nedenle araştırmanın ulaştığı temel
ayrım şudur: Uluslararası kuruluşların reform önerileri ve program kapsamında
üstlenilen yükümlülükler reform sürecinin çerçevesini ve hedeflerini
etkileyebilir ancak bu çerçeve içindeki somut parametrelerin ulusal siyasa
tercihlerine ve bağlayıcı hukuk normlarına dönüşmesi ayrı bir karar sürecidir. Bu
ayrım Türkiye'deki sosyal güvenlik reformlarının nedenlerini daha doğru anlamak
bakımından önemlidir. Reformu yalnızca “uluslararası kuruluşların önerileri”
ile açıklamak ulusal karar alıcıların tercihlerini ve yasama sürecini görünmez
kılar. Tersine, reformu tamamen ulusal bir tercih olarak görmek de 1990'ların
sonundan itibaren etkili olan uluslararası mali ve sosyal güvenlik reform
çerçevesini göz ardı eder.
Son olarak, emekli aylığındaki uzun
dönemli gelişmelerin yalnızca emekli aylıklarına yapılan dönemsel artışlarla
açıklanamayacağı görülmektedir. Aylık bağlama oranı, aylığın hesabına esas
kazançların belirlenmesi, geçmiş kazançların güncellenmesi ve aylıkların
emeklilik sonrasında artırılması gibi farklı mekanizmalar birlikte
değerlendirilmelidir. Bu nedenle emekli yoksulluğunun yapısal nedenlerini
araştırırken “emekli aylığı ne kadar artırıldı?” sorusu kadar “emekli aylığı
hangi sistemle üretildi?” sorusu da önem taşımaktadır.
SONUÇ VE ÖNERİLER
Sonuç
Bu araştırmanın temel sorusu
Türkiye'de 1999–2008 döneminde gerçekleştirilen sosyal güvenlik reformlarının
uluslararası kuruluşların reform yaklaşımları ile ulusal siyasal ve hukuksal
kararlar arasındaki ilişki içinde nasıl şekillendiğidir. Belgesel inceleme
sonucunda dört temel sonuca ulaşılmıştır.
Birinci sonuç, Türkiye'deki sosyal
güvenlik reformunun 2002 sonrasında başlamadığıdır. Reform gündemi 1990'ların
sonunda belirginleşmiş ve 4447 sayılı Kanun ile AKP iktidarından önce önemli
bir hukuksal dönüşüm gerçekleşmiştir. AKP döneminde ise bu süreç 5510 ve 5754
sayılı Kanunlarla daha kapsamlı bir sistem değişikliğine dönüştürülmüştür.
İkinci sonuç, OECD, IMF ve Dünya
Bankası'nın reform sürecindeki rollerinin birbirinden ayrılması gerektiğidir.
OECD'nin rolü esas olarak ekonomik değerlendirme ve siyasa önerisi, Dünya
Bankası'nın rolü teknik ve karşılaştırmalı katkı ve IMF'nin rolü ise Türkiye
ile yürütülen program ilişkisi, ekonomik gözetim ve hükümet tarafından
üstlenilen program yükümlülüklerinin izlenmesi bağlamında ortaya çıkmaktadır.
Üçüncü sonuç, uluslararası öneriler
ile ulusal hukuksal karar arasında doğrudan bir özdeşlik kurulamayacağıdır.
Türkiye hükümetlerinin uluslararası programlar kapsamında belirli siyasa
hedeflerini üstlenmesi reformun ulusal tasarım ve yasama süreçlerinin ortadan
kalktığı anlamına gelmemektedir. 2006 ve 2008 yıllarında aylık bağlama oranına
ilişkin yapılan tercihler Türkiye'nin kendi hukuk düzeninde hükümet ve TBMM
tarafından gerçekleştirilen karar süreçlerinin ürünüdür.
Dördüncü ve araştırmanın merkezindeki
sonuç yüzde 2'lik yıllık aylık bağlama oranının belgelenebilen hukuksal soy
kütüğünün 2006 yılına uzandığı ve 2008 yılında yeni sistemin temel parametresi durumuna
geldiğidir. Buna karşılık incelenen belgeler yüzde 2 sayısının OECD, IMF veya
Dünya Bankası tarafından Türkiye'ye açıkça önerildiğini gösteren doğrudan bir
kanıt sunmamaktadır.
Böylece araştırmanın başlangıcındaki
ikili açıklama “uluslararası kuruluşlar belirledi” veya “tamamen Türkiye'nin
kendi tercihi” yerine daha karmaşık fakat belgelere daha uygun bir açıklama
ortaya çıkmaktadır: Uluslararası reform paradigması Türkiye'nin sosyal güvenlik
reformunun siyasa ve mali çerçevesinin oluşmasına katkıda bulunmuş, IMF ile
yürütülen program ilişkileri belirli siyasa hedefleri ve hükümet yükümlülükleri
üretmiş ve Türkiye'nin siyasal karar alma ve yasama süreçleri ise bu çerçeveyi
somut sosyal güvenlik parametrelerine ve bağlayıcı hukuk kurallarına
dönüştürmüştür.
Bu sonuç, uluslararası etki ile ulusal
egemenliği birbirinin seçeneği olarak değerlendirmemeyi gerektirmektedir. Esas
araştırılması gereken egemen devletlerin uluslararası ekonomik ve kurumsal
ilişkiler içinde hangi önerileri benimsediği, hangi yükümlülükleri üstlendiği,
bunları nasıl yeniden tasarladığı ve hangi düzenlemelerle hukuklaştırdığıdır.
Öneriler
Araştırmanın bulguları doğrultusunda
aşağıdaki öneriler geliştirilebilir:
Sosyal güvenlik
reformlarının değerlendirilmesinde belge zinciri oluşturulmalıdır: Yeni reformlarda uluslararası öneri, hükümet yükümlenmeleri,
reform tasarımı, yasama süreci ve uygulama arasındaki bağlantılar açık biçimde
belgelenmelidir.
Uluslararası
kuruluşların önerileri ile program yükümlülükleri birbirinden ayrılmalıdır: OECD'nin önerileri, Dünya Bankası'nın teknik
çalışmaları ve IMF programları aynı hukuksal veya kurumsal kategori içinde
değerlendirilmemelidir.
Emekli aylığı
tartışmaları yalnızca dönemsel zam oranları üzerinden yürütülmemelidir: Aylık bağlama oranı, emeklilik yaşı, prim
süresi, hesaplamaya esas kazançlar, güncelleme yöntemi ve emeklilik sonrası
artış mekanizmaları birlikte değerlendirilmelidir.
Geçmiş ve mevcut
emeklilik sistemlerinin karşılaştırılmasında geçiş hükümleri dikkate
alınmalıdır: Özellikle 1999 ve
2008 reformlarının farklı sigortalı gruplarına farklı biçimde uygulanması
nedeniyle tek bir oran üzerinden bütün emekliler hakkında genelleme
yapılmamalıdır.
Emekli yoksulluğu
araştırmaları ilk aylık ile sonraki aylık gelişimini birbirinden ayırmalıdır: Emeklilik tarihinde bağlanan aylığın düzeyi
ile bu aylığın sonraki yıllarda enflasyon, ücretler ve diğer ekonomik
göstergeler karşısındaki değişimi farklı araştırma sorularıdır.
Gelecekte
yapılacak sosyal güvenlik reformlarında siyasa hedefleri ile dağılımsal
sonuçlar birlikte açıklanmalıdır: Mali
sürdürülebilirlik ve aktüeryal denge önemli olmakla birlikte reformların farklı
kuşaklar, gelir grupları ve sigortalı statüleri üzerindeki sonuçları da reform
tasarımının açık bir parçası durumuna getirilmelidir.
Sonuç olarak sosyal güvenlik
reformunun gerçek öyküsü ne yalnızca uluslararası kuruluşların önerilerinden ne
de yalnızca ulusal siyasal tercihlerden oluşmaktadır. Öneriler, program
ilişkileri, ulusal tercihler ve yasama kararları birbirini izleyen ve kimi
zaman birbirini dönüştüren aşamalar olarak ele alınmalıdır. Türkiye'de emekli
aylığını belirleyen bugünkü yapının anlaşılması da ancak bu çok aşamalı sürecin
birlikte incelenmesiyle olanaklıdır.
Kaynakça
International Monetary Fund. (1998).
Turkey: Recent economic developments and selected issues (IMF Staff Country
Report No. 98/104). International Monetary Fund. IMF raporu
International Monetary Fund. (1998,
June 26). Turkey—Memorandum of economic policies, June 26, 1998. International
Monetary Fund.
International Monetary Fund. (1999,
February 8). Concluding statement of the February 1999 IMF staff visit—Turkey.
International Monetary Fund.
International Monetary Fund. (1999,
September 29). Turkey—Letter of intent. International Monetary Fund.
International Monetary Fund. (1999,
December 9). Turkey—Letter of intent. International Monetary Fund.
Republic of Türkiye. (1999). Sosyal
Sigortalar Kanunu, Tarım İşçileri Sosyal Sigortalar Kanunu, Türkiye Cumhuriyeti
Emekli Sandığı Kanunu ile Bağ-Kur Kanunu ve İşsizlik Sigortası Kanunu ile bazı
kanunlarda değişiklik yapılması hakkında Kanun (Kanun No. 4447). Resmî Gazete.
Türkiye Büyük Millet Meclisi. (2006).
Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu (Kanun No. 5510). TBMM—5510
sayılı Kanun
Türkiye Cumhuriyeti. (2006, 16
Haziran). Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu (Kanun No. 5510).
Resmî Gazete.
Türkiye Büyük Millet Meclisi. (2008).
Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu ile bazı kanun ve kanun
hükmünde kararnamelerde değişiklik yapılmasına dair Kanun (Kanun No. 5754).
World Bank. (2006). Turkey: Social
security reform. World Bank.
[1]
Emeklilikte aktüeryal tanım, bir bireyin veya toplumun ortalama yaşam süresi,
ölüm oranları ve gelecekteki finansal riskler (enflasyon, faiz) göz önünde
bulundurularak emeklilik dönemi boyunca ödenecek maaşların ve primlerin
matematiksel ve istatistiksel modellerle hesaplanmasıdır.
Hiç yorum yok:
Yorum Gönder