Türkiye'de Yönetsel Ölçeğin Yeniden Düşünülmesi: “100 İl-1000 İlçe” Önerisi, Optimum Hizmet Alanları ve Kamu Maliyeti

 

 

Prof. Dr. Firuz Demir Yaşamış

 

 

 

YÖNETİCİ ÖZETİ

 

Türkiye'de merkezi yönetimin taşra örgütlenmesi ve mülki yönetim coğrafyası 2026 yılında gündeme gelen “100 İl–1000 İlçe” önerisiyle yeniden tartışılmaya başlanmıştır. Mevcut il ve ilçe sayısının artırılmasını öngören bu yaklaşım kamu hizmetlerine erişimin kolaylaştırılması ve yönetsel sorunların azaltılması bakımından değerlendirilmektedir. Ancak yeni il ve ilçelerin kurulması yalnızca yönetsel sınırların değiştirilmesi anlamına gelmemektedir. Böyle bir değişiklik kamu kurumlarının yeniden örgütlenmesini, personel ve kaynak dağılımını, yeni bina ve altyapı yatırımlarını, sürekli işletme giderlerini ve merkezi bütçe üzerinde uzun dönemli mali yükleri de beraberinde getirmektedir.

Bu çalışmanın temel amacı “100 İl–1000 İlçe” önerisini yalnızca yeni mülki yönetim birimlerinin kurulması bakımından değil, Türkiye'nin merkezi yönetim taşra örgütlenmesinin bilimsel, işlevsel ve mali ölçütlerle yeniden değerlendirilmesi çerçevesinde incelemektir.

Çalışmanın temel sorusu şudur: Türkiye'de kamu hizmetlerinin daha etkili, erişilebilir ve ekonomik biçimde sunulabilmesi için yeni il ve ilçeler kurmak mı gerekmektedir, yoksa mevcut il, ilçe ve bölgesel hizmet örgütlenmelerinin hizmetlerin optimum alanları esas alınarak yeniden düzenlenmesi daha uygun bir çözüm müdür?

Araştırmanın temel bulgularından biri Türkiye'nin merkezi yönetim taşra örgütlenmesinin yalnızca il ve ilçe sisteminden oluşmadığıdır. Mülki yönetim coğrafyasını oluşturan il ve ilçelerin yanında çok sayıda kamu kurumu birden fazla ili kapsayan bölge müdürlükleri ve başka bölgesel hizmet örgütlenmeleri aracılığıyla etkinlik göstermektedir.

Bu durum, Türkiye'de çok ölçekli bir taşra örgütlenmesi bulunduğunu göstermektedir. Birinci düzeyde, devletin ülke genelindeki yönetsel bütünlüğünü ve genel taşra eş güdümünü sağlayan il ve ilçe temelli mülki yönetim coğrafyası bulunmaktadır. İkinci düzeyde, yurttaşla doğrudan ilişki kuran ve fiziksel erişimin önem taşıdığı hizmetlerin yürütüldüğü yerel hizmet alanları yer almaktadır. Üçüncü düzeyde ise uzmanlık, teknik altyapı, doğal sistemler veya ölçek ekonomisi gerektiren hizmetler için oluşturulan işlevsel ve bölgesel hizmet alanları bulunmaktadır. Bu üç düzey birbirinin seçeneği değildir. Tersine, farklı kamu hizmetlerinin farklı coğrafi ölçeklerde yürütülmesini olanaklı kılan tamamlayıcı bir yönetsel yapı oluşturmaktadır.

Araştırmanın temel savı her kamu hizmeti için tek ve ortak bir optimum coğrafi alan bulunmadığıdır. Bir hizmet için uygun olan coğrafi ölçek başka bir hizmet için uygun olmayabilir. Sağlık, eğitim, güvenlik, adalet ve yurttaşla doğrudan ilişki gerektiren bazı hizmetlerde yerel erişim büyük önem taşırken su yönetiminde havza, ulaştırmada ulaşım ağı, ormancılıkta ekosistem bütünlüğü, afet yönetiminde risk alanı ve müdahale süresi gibi farklı ölçütler belirleyici olabilir. Dolayısıyla il veya ilçe sınırlarının bütün kamu hizmetleri için optimum hizmet alanı olduğu varsayılamaz.

Çalışma ayrıca Türkiye'deki mevcut bölge müdürlüklerinin ve bölgesel hizmet örgütlenmelerinin bilimsel ölçütlerle yeniden değerlendirilmesi gerektiğini ortaya koymaktadır. Mevcut bölge sınırlarının tarihsel veya kurumsal nedenlerle oluşmuş olması bunların günümüz koşullarında mutlaka optimum olduğu anlamına gelmez. Bölgesel hizmet alanları hizmetin işlevsel coğrafyası, nüfus ve hizmet talebi, erişim ve müdahale süresi, uzmanlık kapasitesi, teknolojik olanaklar, ölçek ekonomisi, kamu maliyeti ve kurumlar arası eş güdüm ölçütleri kullanılarak yeniden değerlendirilmelidir.

Araştırmanın bir başka önemli bulgusu yönetsel sorunların her zaman yönetim alanını küçülterek çözülemeyeceğidir. Hizmet yetersizliği personel eksikliği, teknolojik altyapı yetersizliği, uzmanlaşma sorunu, zayıf veri sistemleri veya kurumlar arası eş güdüm eksikliğinden kaynaklanıyorsa yeni il veya ilçe kurulması sorunun gerçek nedenini ortadan kaldırmayabilir.

Bu nedenle çalışmada “Yönetemiyorsan küçült” yaklaşımı yerine önce “Neden yönetemiyorsun?” sorusunun sorulması gerektiği savunulmaktadır.

Günümüzün iletişim, ulaşım, bilgi ve yönetim teknolojileri, geçmişte daha küçük coğrafi alanlarda yürütülmesi zorunlu görülen birçok hizmetin daha geniş alanlarda etkili biçimde eş güdümünü olanaklı kılmaktadır. Bununla birlikte teknoloji, fiziksel erişimin önemini bütünüyle ortadan kaldırmamaktadır. Özellikle yurttaşın doğrudan hizmete ulaşmasının gerekli olduğu alanlarda yerel hizmet noktaları önemini korumaktadır.

Çalışma, yeni il ve ilçe kurulmasının ekonomik boyutunu da değerlendirmektedir. Yeni bir mülki yönetim biriminin kurulması yerel ekonomide belirli bir canlanma yaratabilir. Yeni kamu kurumları, personel, konut ve hizmet gereksinimleri yerel ticaret ve hizmet sektöründe hareketlilik sağlayabilir. Ancak bu durumun merkezi bütçe ve kamu maliyesi bakımından net bir kazanç olduğu varsayılamaz.

Yeni birimlerin kuruluş ve sürekli işletme maliyetleri personel, bina, araç, teknik altyapı ve diğer kamu harcamalarıyla birlikte değerlendirilmelidir. Ayrıca kamu kaynaklarının farklı kullanımından elde edilebilecek yararlar da hesaba katılmalıdır.

Bu nedenle yeni il veya ilçe kurulması kararlarında yalnızca yerel ekonomik beklentiler değil, toplam kamu maliyeti ve kamu yararı esas alınmalıdır.

Çalışmanın önerdiği model yeni il ve ilçe kurulmasını kategorik olarak reddetmemektedir. Bazı yerleşimlerde coğrafi koşullar, nüfusun dağılımı, ulaşım güçlükleri veya sürekli hizmet yetersizlikleri nedeniyle yeni mülki yönetim birimlerinin kurulması gerekli olabilir.

Ancak yeni birim kurulması ilk ve otomatik çözüm olarak kabul edilmemelidir. Öncelikle mevcut il ve ilçe yönetimlerinin kapasitesi, yerel hizmet noktalarının geliştirilmesi, bölge müdürlüklerinin ve bölgesel hizmet alanlarının yeniden düzenlenmesi, sayısal kamu hizmetlerinin yaygınlaştırılması ve teknolojik ve yönetsel kapasitenin geliştirilmesi gibi seçenekler değerlendirilmelidir.

Yeni il veya ilçe kurulması ancak bu seçeneklerin yetersiz kaldığının görgül verilerle ortaya konulması ve yeni birimin kamu yararı bakımından üstün olduğunun gösterilmesi durumunda tercih edilmelidir.

Sonuç olarak çalışma Türkiye'nin yönetsel coğrafyasının önceden belirlenmiş sayısal hedeflere göre yeniden düzenlenmesine karşı çıkmaktadır. Asıl soru Türkiye'nin kaç il veya kaç ilçeye sahip olması gerektiği değildir. Asıl soru, her kamu hizmetinin hangi coğrafi ölçekte daha etkili, erişilebilir, nitelikli ve ekonomik biçimde sunulabileceğidir.

Bu nedenle Türkiye için önerilen yaklaşım mülki yönetim coğrafyası, yerel hizmet alanları ve işlevsel/bölgesel hizmet alanlarından oluşan çok ölçekli bir taşra örgütlenmesinin bilimsel optimum alan ölçütleri temelinde yeniden değerlendirilmesi ve ussallaştırılmasıdır.

“100 İl–1000 İlçe” tartışmasının en önemli katkısı Türkiye'nin yönetsel coğrafyasını yeniden düşünmeye yöneltmesidir. Ancak bu yeniden düşünme önceden belirlenmiş bir sayısal hedefe ulaşmakla sınırlı kalmamalı ve kamu hizmetlerinin niteliği, erişilebilirlik, maliyet, teknolojik olanaklar, uzmanlaşma ve kamu yararı temelinde daha kapsamlı bir yönetsel yeniden yapılanmaya dönüşmelidir.

 

 

ÖZ

Bu çalışma, Türkiye'de merkezi yönetimin taşra örgütlenmesini ve mülki yönetim coğrafyasını 2026 yılında gündeme gelen “100 İl–1000 İlçe” önerisi çerçevesinde incelemektedir. Araştırmanın amacı yeni il ve ilçe kurulmasının kamu hizmetlerinin etkililiği, yönetsel kapasite ve kamu maliyesi bakımından sonuçlarını değerlendirmek ve Türkiye için optimum hizmet alanlarına dayalı çok ölçekli bir taşra örgütlenmesi yaklaşımı geliştirmektir. Çalışmada tarihsel ve hukuksal inceleme, karşılaştırmalı değerlendirme ve çok ölçütlü karar verme yaklaşımından yararlanılmıştır. Türkiye'nin merkezi yönetim taşra örgütlenmesinin il ve ilçelerden ibaret olmadığı ve farklı kamu kurumlarının birden fazla ili kapsayan bölge müdürlükleri ve bölgesel hizmet örgütlenmeleri aracılığıyla etkinlik gösterdiği ortaya konulmaktadır. Araştırmanın temel bulgusu farklı kamu hizmetleri için tek ve ortak bir optimum coğrafi ölçeğin bulunmadığıdır. Yurttaşla doğrudan ilişki gerektiren hizmetlerde yerel erişim önem taşırken uzmanlık, teknik altyapı, doğal sistemler ve ölçek ekonomisi gerektiren hizmetler daha geniş işlevsel alanlarda örgütlenebilmektedir. Bu nedenle mülki yönetim coğrafyası ile hizmet coğrafyasının her durumda aynı olması gerekli değildir. Çalışma mevcut il, ilçe ve bölgesel hizmet örgütlenmelerinin nüfus, coğrafi yapı, ulaşım ve erişim, hizmet talebi, uzmanlık kapasitesi, teknolojik olanaklar, kamu maliyeti ve kurumlar arası eş güdüm ölçütleri kullanılarak yeniden değerlendirilmesini önermektedir. Araştırma ayrıca yönetsel sorunların çözümünde yeni ve daha küçük birimler oluşturmanın otomatik bir çözüm olmadığını ve öncelikle mevcut yönetsel kapasitenin ve hizmet örgütlenmesinin geliştirilmesi gerektiğini savunmaktadır. Sonuç olarak Türkiye'nin yönetsel coğrafyasının sayısal hedeflere göre değil, kamu hizmetlerinin gerektirdiği optimum ölçekler, mali sürdürülebilirlik ve kamu yararı temelinde yeniden düşünülmesi gerektiği sonucuna varılmaktadır.

Anahtar Kelimeler: Merkezi yönetim, taşra örgütlenmesi, mülki yönetim coğrafyası, bölgesel hizmet örgütlenmesi, optimum hizmet alanı, yönetsel ölçek, kamu maliyeti.

 

ABSTRACT

This study examines the territorial organization of central government in Türkiye and its administrative geography in the context of the “100 Provinces–1,000 Districts” proposal that emerged in 2026. The study aims to assess the implications of establishing new provinces and districts for public service effectiveness, administrative capacity, and public finance, and to develop a multi-scalar approach to territorial organization based on optimal service areas. The research draws on historical and legal analysis, comparative assessment, and a multi-criteria decision-making approach. It demonstrates that the territorial organization of central government in Türkiye is not limited to provinces and districts. A number of public institutions also operate through regional directorates and other regional service organizations covering multiple provinces. The main finding of the study is that there is no single and universally applicable optimal geographical scale for all public services. While local accessibility is particularly important for services requiring direct interaction with citizens, services involving specialization, advanced technical infrastructure, natural systems, or economies of scale may require larger functional service areas. Therefore, administrative geography and service geography do not necessarily have to coincide. The study proposes that existing provincial, district, and regional service organizations should be systematically reassessed on the basis of population characteristics, geographical conditions, transport and accessibility, service demand, professional capacity, technological opportunities, public costs, and inter-institutional coordination. It further argues that creating new and smaller administrative units should not be regarded as an automatic solution to problems of governance and service delivery; the causes of existing administrative deficiencies should first be identified and existing institutional capacities should be improved. The study concludes that Türkiye's territorial organization should be reconsidered not according to predetermined numerical targets, but on the basis of the optimal scales required by public services, financial sustainability, and the public interest.

Keywords: Central government, territorial organization, administrative geography, regional service organization, optimal service areas, administrative scale, public expenditure.

 

GİRİŞ VE SORUNSALIN TANITILMASI

Bir ülkede merkezi yönetimin taşra örgütlenmesinin nasıl yapılandırılacağı yalnızca yönetsel sınırların belirlenmesine ilişkin teknik bir konu değildir. Aynı zamanda kamu hizmetlerinin etkililiği, verimliliği, kaynakların ekonomik kullanımı, yurttaşların hizmetlere erişimi, yönetsel kapasite ve merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki görev paylaşımıyla doğrudan bağlantılı temel bir kamu yönetimi sorunudur. Bu nedenle bir ülkenin il ve ilçe sayısının ne olması gerektiği sorusu öncelikle sayısal bir hedef üzerinden değil, kamu hizmetlerinin hangi coğrafi ve yönetsel ölçeklerde en etkili ve verimli biçimde sunulabileceği üzerinden ele alınmalıdır.

Türkiye'de Milliyetçi Hareket Partisi Genel Başkanı Devlet Bahçeli'nin ortaya attığı “100 il–1000 ilçe” önerisi bu bakımdan güncel bir siyasal tartışmanın ötesinde merkezi yönetimin taşra örgütlenmesinin hangi ölçütlere göre belirlenmesi gerektiği sorusunu yeniden gündeme getirmiştir. Öneri, ilk bakışta kamu hizmetlerinin yurttaşlara daha yakın birimler aracılığıyla sunulması, yerel ekonomik gelişmenin desteklenmesi ve yönetsel erişilebilirliğin artırılması gibi gerekçelerle savunulabilir. Ancak bu gerekçelerin varlığı yeni il ve ilçelerin kurulmasının kendiliğinden doğru, gerekli veya ekonomik açıdan akılcı olduğu anlamına gelmez.

Burada öncelikle yanıtlanması gereken soru şudur: Türkiye'nin yönetsel gereksinimleri gerçekten il ve ilçe sayısının artırılmasını mı gerektirmektedir, yoksa mevcut örgütlenmenin hizmet sunma kapasitesinin, teknolojik altyapısının ve işlevsel yapılanmasının geliştirilmesiyle aynı ve hatta daha nitelikli sonuçlara ulaşılması olanaklı mıdır?

Bu sorunun yanıtlanabilmesi için yönetsel ölçek kavramının yeniden değerlendirilmesi gerekir. Çünkü her kamu hizmetinin kendine özgü bir hizmet alanı, nüfus büyüklüğü, erişim gereksinimi, uzmanlık düzeyi ve maliyet yapısı bulunmaktadır. Sağlık, eğitim, güvenlik, adalet, ulaşım, çevre yönetimi ve afet yönetimi gibi hizmetlerin tümünü aynı yönetsel sınırlar içerisinde ve aynı nüfus ölçütlerine göre örgütlemek işlevsel açıdan her zaman uygun değildir. Bir hizmet için etkili olan coğrafi büyüklük başka bir hizmet için gereğinden küçük veya büyük kalabilir. Bu nedenle yönetsel birimlerin büyüklüğünü belirleyen temel ölçüt yerleşmenin nüfusu veya siyasal talebi değil, sunulacak kamu hizmetinin optimum hizmet alanı olmalıdır.

Örneğin bir sağlık hizmetinin etkili ve verimli sunumu nüfus yoğunluğu, hastalık örüntüsü, ulaşım süresi, sağlık personelinin uzmanlığı ve tesis kapasitesi gibi değişkenlere bağlıdır. Buna karşılık çevre yönetiminde havza bütünlüğü, ekolojik sistemler, kirleticilerin yayılım alanları ve doğal kaynakların yönetimi belirleyici olabilir. Dolayısıyla yönetsel sınırların yalnızca yerleşim birimlerinin mevcut sınırları esas alınarak belirlenmesi hizmetin gerçek coğrafi gereksinimleriyle örtüşmeyebilir.

Bu noktada Avrupa Birliği'nin “subsidiarity” olarak tanımlanan yetki ikamesi veya yerellik ilkesi de önem kazanmaktadır. Bu ilke kamu görevlerinin olanaklı ve uygun olduğu ölçüde yurttaşa en yakın yönetim düzeyinde yerine getirilmesini öngörür. Bununla birlikte yerellik her hizmetin en küçük coğrafi birimde örgütlenmesi anlamına gelmez. Bir görevin daha üst bir yönetim düzeyinde yürütülmesi hizmetin niteliği, ölçek ekonomisi, kaynakların etkili kullanımı veya sınır aşan etkileri bakımından daha uygun olabilir. Dolayısıyla yerellik ilkesi ile hizmetin optimum ölçeği birlikte değerlendirilmelidir.

Sorunsalın ikinci boyutunu ekonomik ve mali etkenler oluşturmaktadır. Bir yerleşmenin il veya ilçe statüsü kazanması o yerleşme açısından önemli bir ekonomik beklenti yaratır. Yeni kamu kurumlarının kurulması, kamu personelinin görevlendirilmesi, hizmet binalarının yapılması, araç ve gereçlerin sağlanması ve kamu harcamalarının yerel ekonomiye aktarılması konut, ticaret ve hizmet sektörlerinde yeni bir ekonomik hareketlilik doğurabilir.

Bu gelişmeler yerel ekonomi açısından olumlu sonuçlar yaratabilir. Ancak yerel ölçekte ekonomik kazanç olarak görülen bu harcamaların ülke bütçesi bakımından aynı ölçüde yararlı olup olmadığı ayrıca sorgulanmalıdır. Yeni bir yönetsel birimin kurulması yalnızca başlangıç yatırımından ibaret değildir. Personel ücretleri, bina işletme ve bakım giderleri, ulaşım, haberleşme, güvenlik, lojistik ve diğer sürekli harcamalar kamu bütçesine uzun yıllar boyunca yük getirebilir.

Dolayısıyla temel değerlendirme yeni bir il veya ilçenin yerel ekonomiye sağlayacağı harcama ve gelir hareketliliğiyle sınırlı tutulamaz. Asıl belirleyici olan bu yeni örgütlenmenin kamu hizmetlerinde sağladığı ek yararın, doğurduğu toplam maliyeti karşılayıp karşılamadığıdır. Başka bir ifadeyle, yerel ekonomik kazanç ile ulusal kamu yararı ve maliyet etkililiği birbirinden ayrılarak değerlendirilmelidir.

Sorunsalın üçüncü ve belki de en önemli boyutu yönetsel kapasite ile yönetim alanının büyüklüğü arasındaki ilişkidir. Geleneksel yaklaşımda geniş coğrafi alanların yönetilmesinde karşılaşılan güçlükler çoğu zaman bu alanların daha küçük yönetsel birimlere bölünmesiyle çözülmeye çalışılmıştır. Bu yaklaşımın arkasında yönetim alanı küçüldükçe kamu hizmetlerinin denetlenmesinin eş güdümünün ve yurttaşa ulaştırılmasının kolaylaşacağı varsayımı bulunmaktadır.

Ancak bu varsayım çağdaş yönetim teknolojilerinin sağladığı olanaklar karşısında yeniden değerlendirilmelidir. Coğrafi bilgi sistemleri, sayısal kamu hizmetleri, bütünleşik veri tabanları, uzaktan izleme ve denetim sistemleri, gerçek zamanlı iletişim ağları ve yapay zeka destekli karar mekanizmaları geçmişte fiziksel yakınlık nedeniyle gerekli görülen bazı örgütsel yapıların işlevlerini farklı biçimlerde yerine getirebilmektedir.

Bu gelişmeler yönetim sorunlarının çözümünde yeni bir yaklaşımı gerekli kılmaktadır: Yönetim kapasitesinin yetersizliği her durumda yönetim alanının küçültülmesini gerektirmez. Öncelik yönetim kapasitesinin ve teknolojik olanakların geliştirilmesinde aranmalıdır. Başka bir ifadeyle, yönetemediği alanı küçültmek yerine, o alanı yönetebilecek örgütsel ve teknolojik kapasiteyi geliştirmek çağdaş kamu yönetiminin öncelikli yaklaşımı olmalıdır. Bu, elbette her durumda büyük yönetsel birimlerin korunması gerektiği anlamına gelmez. Coğrafi uzaklık, nüfus dağılımı, ulaşım güçlükleri, yerel gereksinimler ve hizmetin niteliği bazı durumlarda yeni birimlerin kurulmasını gerçekten gerekli kılabilir. Ancak bu gereklilik, önceden belirlenmiş sayısal hedeflerle değil, ölçülebilir ve karşılaştırılabilir bulgularla ortaya konulmalıdır.

Türkiye'nin geçmişteki büyükşehir belediyesi düzenlemeleri de bu tartışma bakımından önemli bir örnek oluşturmaktadır. Büyükşehir yönetimlerinin kuruluşu ve zaman içerisinde sınırlarının genişletilmesi süreçlerinde yönetsel ölçeklerin belirlenmesinde hangi nesnel ölçütlerin kullanıldığı, hangi seçeneklerin değerlendirildiği ve siyasal tercihlerin ne ölçüde belirleyici olduğu sorgulanmalıdır. Bu süreçte bilimsel ve işlevsel ölçütlerin yeterince dikkate alınmadığı yönündeki bulgular günümüzdeki “100 il–1000 ilçe” önerisinin de benzer bir yöntemsel sorun taşıyıp taşımadığının araştırılmasını gerekli kılmaktadır.

Bu bağlamda çalışmanın temel savı Türkiye'nin merkezi yönetim taşra örgütlenmesinin siyasal beklentiler, yerel statü talepleri veya önceden belirlenmiş il ve ilçe sayıları üzerinden değil, bilimsel, nesnel, işlevsel ve ekonomik ölçütler temelinde yeniden değerlendirilmesi gerektiğidir. Bu değerlendirmede hizmet bazında optimum alan büyüklüğü, nüfus ve yerleşim özellikleri, coğrafi erişilebilirlik, yönetsel kapasite, ölçek ekonomisi, teknoloji kullanımı, yerellik ilkesi ve kamu maliyeti birlikte ele alınmalıdır.

Sonuç olarak “100 il–1000 ilçe” önerisi yalnızca kaç yeni il ve ilçenin kurulabileceğine ilişkin bir tartışma olarak görülmemelidir. Asıl sorun Türkiye'de merkezi yönetimin taşra örgütlenmesinin hangi bilimsel ve yönetsel ilkeler doğrultusunda yapılandırılması gerektiğidir. Bir başka ifadeyle sorun Türkiye'nin kaç ile ve kaç ilçeye sahip olması gerektiğinden önce kamu hizmetlerinin hangi ölçekte, hangi örgütlenme biçimiyle, hangi maliyetle ve hangi yönetim kapasitesiyle en etkili biçimde sunulabileceğidir.

Bu çalışma, söz konusu sorunsalı üç temel eksende incelemektedir: yönetsel ölçeğin bilimsel ve işlevsel ölçütlerle belirlenmesi, yeni yönetsel birimlerin ekonomik ve mali sonuçlarının değerlendirilmesi ve çağdaş yönetim teknolojilerinin coğrafi parçalanmaya seçenek oluşturma olanakları. Böylece güncel siyasal önerinin ötesine geçilerek Türkiye'nin merkezi yönetim taşra örgütlenmesi için bilimsel temelli bir değerlendirme ve yeniden yapılandırma yaklaşımı geliştirilmesi amaçlanmaktadır.

ARAŞTIRMANIN AMACI VE HEDEFLERİ

Araştırmanın Amacı

Bu araştırmanın temel amacı Türkiye'de merkezi yönetimin taşra örgütlenmesinin bilimsel, nesnel, işlevsel ve ekonomik ölçütler çerçevesinde nasıl yapılandırılması gerektiğini incelemek ve bu doğrultuda uygulanabilir bir yönetsel ölçek yaklaşımı geliştirmektir. Araştırma, Milliyetçi Hareket Partisi Genel Başkanı Devlet Bahçeli tarafından gündeme getirilen “100 il–1000 ilçe” önerisini yalnızca yeni il ve ilçelerin kurulmasına ilişkin siyasal bir öneri olarak değil, Türkiye'nin yönetsel coğrafyasının ve merkezi yönetim örgütlenmesinin yeniden değerlendirilmesini gerektiren güncel bir örnek olay olarak ele almaktadır. Bu çerçevede araştırmanın temel hareket noktası yönetsel birimlerin sayısının ve sınırlarının önceden belirlenmiş siyasal hedeflere göre değil, kamu hizmetlerinin niteliğine ve gereksinimlerine göre saptanması gerektiğidir. Her kamu hizmetinin farklı nüfus, coğrafya, erişilebilirlik, uzmanlık, örgütlenme ve maliyet koşullarına sahip olduğu kabulünden hareketle tek tip bir il ve ilçe ölçeğinin bütün kamu hizmetleri için uygun olup olmadığı sorgulanacaktır. Araştırmanın bir diğer amacı yönetsel alanların küçültülmesinin yönetim sorunlarına kendiliğinden çözüm oluşturduğu varsayımını eleştirel biçimde değerlendirmektir. Çağdaş yönetim teknolojilerinin sağladığı olanaklar dikkate alınarak yönetsel kapasitenin geliştirilmesi ile coğrafi parçalanma seçeneklerinin etkililik, verimlilik ve maliyet bakımından karşılaştırılması hedeflenmektedir. Son olarak araştırma yeni yönetsel birimlerin kurulmasının yerel ekonomiler üzerindeki olası olumlu etkileri ile merkezi bütçeye getireceği sürekli harcamaları birlikte değerlendirerek yerel ekonomik beklentiler ile ulusal kamu yararı arasındaki ilişkinin açıklığa kavuşturulmasını amaçlamaktadır.

Araştırmanın Hedefleri

Araştırmanın temel amacı doğrultusunda aşağıdaki hedefler belirlenmiştir:

Yönetsel ölçeğin belirlenmesinde kullanılan ölçütleri incelemek.

Nüfus büyüklüğü ve nüfus yoğunluğu,

Yerleşimlerin alansal dağılımı,

Coğrafi koşullar ve ulaşılabilirlik,

Ekonomik ve toplumsal özellikler,

Kamu hizmetlerine erişim süreleri,

Yönetsel kapasite ve örgütsel yeterlilik.

Kamu hizmetleri bakımından optimum hizmet alanlarını belirleme yaklaşımını geliştirmek. Sağlık, eğitim, güvenlik, adalet, çevre yönetimi, ulaşım ve afet yönetimi gibi farklı hizmet alanlarının kendilerine özgü coğrafi ve nüfus gereksinimlerini incelemek ve bu hizmetlerin aynı yönetsel sınırlar içerisinde örgütlenmesinin doğurabileceği etkililik ve verimlilik sorunlarını değerlendirmek.

Yeni il ve ilçelerin kurulmasının ekonomik ve mali sonuçlarını çözümlemek.

Yeni kurumların kuruluş ve yatırım maliyetleri,

Personel ve sürekli işletme giderleri,

Bina, araç, donanım ve lojistik harcamaları,

Ölçek ekonomilerinin kaybından kaynaklanabilecek ek maliyetler,

Yerel ekonomilerde oluşabilecek gelir, istihdam ve tüketim hareketliliği,

Merkezi bütçe üzerindeki uzun dönemli yükler.

Yönetsel kapasite ile coğrafi alan büyüklüğü arasındaki ilişkiyi araştırmak. Yönetim alanının küçültülmesi yerine sayısallaşma, bütünleşik veri sistemleri, coğrafi bilgi teknolojileri, uzaktan denetim ve yapay zeka destekli karar mekanizmalarıyla yönetsel kapasitenin geliştirilmesinin olanaklarını değerlendirmek.

Yerellik ve yetki ikamesi ilkelerini incelemek. Avrupa Birliği'nin “subsidiarity” yaklaşımını kamu hizmetlerinin uygun yönetim düzeyinde sunulması ve hizmetin gerektirdiği ölçeğin belirlenmesi açısından değerlendirmek. Yerel yakınlık, hizmet etkililiği ve ölçek ekonomisi arasındaki ilişkinin ortaya konulmasını sağlamak.

Türkiye'deki geçmiş yönetsel yapılanma uygulamalarını değerlendirmek. Özellikle büyükşehir belediyelerinin kuruluşu ve sınırlarının genişletilmesi süreçlerini, bilimsel ölçütlerin kullanılması, seçeneklerin değerlendirilmesi ve siyasal takdirin belirleyiciliği açısından incelemek.

“100 il–1000 ilçe” önerisini bilimsel ölçütler çerçevesinde değerlendirmek. Önerinin gerekçelerini, olası yararlarını, maliyetlerini ve yönetsel sonuçlarını inceleyerek yeni il ve ilçelerin kurulmasının hangi koşullarda kamu yararına uygun olabileceğini belirlemek.

Merkezi yönetimin taşra örgütlenmesi için değişik bir değerlendirme modeli geliştirmek. Kamu hizmetlerinin niteliğini, optimum hizmet alanlarını, yönetsel kapasiteyi, maliyet etkililiğini, coğrafi erişilebilirliği ve yerellik ilkesini birlikte dikkate alan bilimsel temelli bir karar çerçevesi oluşturmak.

Araştırmanın Beklenen Katkısı

Araştırmanın beklenen temel katkısı Türkiye'deki yönetsel sınır ve statü tartışmalarını sayısal hedeflerden ve siyasal tercihlerden çıkararak kamu hizmetlerinin gerektirdiği işlevsel ölçek ve yönetsel kapasite sorununa taşımaktır. Bu doğrultuda çalışma her kamu hizmetinin kendine özgü optimum hizmet alanı bulunduğu kabulünden hareketle bütün hizmetlerin tek bir yönetsel coğrafyaya bağımlı kalmadan örgütlenebileceği seçenekleri tartışacaktır. Böylece il veya ilçe statüsü kazanmanın yerel ekonomik ve siyasal getirileri ile merkezi bütçeye yüklediği maliyetler birbirinden ayrılabilecek ve yeni yönetsel birimlerin kurulması konusunda ölçülebilir, karşılaştırılabilir ve gerekçelendirilebilir kararların alınmasına yönelik bir yaklaşım geliştirilebilecektir. Araştırmanın son katkısı yönetsel alanın büyüklüğünü yönetim kapasitesinin değil, kamu hizmetinin gereksinimlerinin belirlemesi gerektiği düşüncesini bilimsel bir değerlendirme çerçevesine dönüştürmektir.

ARAŞTIRMA SORULARI VE TEMEL VARSAYIMLAR

Temel Araştırma Sorusu

Türkiye'de merkezi yönetimin taşra örgütlenmesi ve yönetsel sınırların belirlenmesi siyasal tercihler ve önceden belirlenmiş sayısal hedefler yerine kamu hizmetlerinin niteliği, optimum hizmet alanları, yönetsel kapasite ve maliyet etkililiği temelinde nasıl yapılandırılmalıdır? Bu temel soru araştırmanın birbirini tamamlayan alt sorularına yön vermektedir.

Alt Araştırma Soruları

Yönetsel ölçeğin belirlenmesinde hangi nesnel ve bilimsel ölçütler kullanılmalıdır? Nüfus büyüklüğü, nüfus yoğunluğu, coğrafi koşullar, yerleşimlerin dağılımı, ulaşılabilirlik, ekonomik yapı ve kamu hizmetlerine erişim gibi değişkenler yönetsel birimlerin sınırlarının belirlenmesinde nasıl değerlendirilmelidir?

Farklı kamu hizmetleri için tek tip bir yönetsel ölçek belirlemek ne ölçüde doğrudur? Sağlık, eğitim, güvenlik, adalet, çevre yönetimi ve afet yönetimi gibi hizmetlerin gerektirdiği hizmet alanları birbirinden hangi yönlerden ayrılmaktadır? Her hizmet için farklı optimum hizmet alanları oluşturulması olanaklı mıdır?

Yeni il ve ilçelerin kurulması kamu hizmetlerinin etkililiğini gerçekten artırmakta mıdır? Yeni bir yönetsel birimin kurulmasıyla sağlanacak erişilebilirlik ve hizmet yakınlığı mevcut örgütlenmenin geliştirilmesiyle elde edilebilecek sonuçlardan daha üstün müdür?

Yeni yönetsel birimlerin kurulmasının yerel ekonomik yararları ile ulusal kamu maliyeti arasındaki ilişki nasıl değerlendirilmelidir? Yeni kurumların, personelin ve kamu yatırımlarının yerel ekonomide yaratacağı hareketlilik merkezi bütçeye yüklenecek kuruluş ve sürekli işletme giderleri karşısında nasıl bir kamu yararı üretmektedir?

Yönetsel alanın küçültülmesi yönetim kapasitesindeki yetersizliklerin çözümü müdür? Sayısallaşma, coğrafi bilgi sistemleri, bütünleşik veri altyapıları ve uzaktan denetim olanakları, coğrafi parçalanmaya duyulan gereksinimi hangi ölçüde azaltabilir?

“Subsidiarity” ilkesi Türkiye'nin merkezi yönetim taşra örgütlenmesinde nasıl uygulanabilir? Kamu hizmetlerinin yurttaşa en yakın düzeyde sunulması ile hizmetin gerektirdiği uzmanlık, ölçek ekonomisi ve kaynak yeterliliği arasında nasıl bir denge kurulmalıdır?

Türkiye'deki geçmiş yönetsel yapılanma uygulamalarında bilimsel ölçütler ne ölçüde kullanılmıştır? Büyükşehir belediyelerinin kuruluşu ve sınırlarının genişletilmesi süreçlerinde nesnel ölçütlerin, işlevsel gereksinimlerin ve maliyet hesaplarının belirleyiciliği ne düzeydedir?

“100 il–1000 ilçe” önerisi hangi bilimsel ve ekonomik ölçütler çerçevesinde değerlendirilmelidir? Önerinin gerekçeleri, olası yararları ve maliyetleri nelerdir? Yeni il ve ilçelerin kurulması için hangi asgari koşulların karşılanması gerekir?

Türkiye için bilimsel temelli bir yönetsel ölçek belirleme modeli nasıl geliştirilebilir? Hizmet bazında optimum alan büyüklüğünü, maliyet etkililiğini, coğrafi erişilebilirliği ve yönetsel kapasiteyi birlikte değerlendiren bir model oluşturulabilir mi?

Temel Varsayımlar

Araştırma aşağıdaki temel varsayımlardan hareket etmektedir:

V1. Yönetsel birimlerin sayısı ve sınırları önceden belirlenmiş siyasal hedeflere değil, kamu hizmetlerinin gerektirdiği nesnel ve ölçülebilir koşullara göre belirlenmelidir.

V2. Kamu hizmetlerinin farklı işlevsel özellikleri nedeniyle bütün hizmetler için geçerli tek bir optimum yönetsel alan büyüklüğü bulunmamaktadır. Her hizmetin gerektirdiği optimum hizmet alanı ayrı ayrı değerlendirilmelidir.

V3. Bir yerleşmenin il veya ilçe statüsü kazanması kamu hizmetlerinin etkililiğini kendiliğinden artırmaz. Bu artışın somut göstergelerle ortaya konulması gerekir.

V4. Yeni yönetsel birimlerin kurulması yerel ekonomide ekonomik hareketlilik yaratabilmekle birlikte merkezi bütçeye sürekli ve ilave harcamalar yüklemektedir. Bu nedenle yerel ekonomik yarar ile ulusal kamu yararı birbirinden ayrı değerlendirilmelidir.

V5. Yönetim kapasitesindeki yetersizliklerin giderilmesinde coğrafi alanın küçültülmesi tek seçenek değildir. Örgütsel, teknolojik ve insan kaynağı kapasitesinin geliştirilmesi birçok durumda daha etkili, verimli ve ekonomik bir çözüm oluşturabilir.

V6. Yönetsel parçalanma bazı hizmetlerde ölçek ekonomisinin kaybına, uzman personelin dağılmasına, kurumsal tekrarların ve eş güdüm maliyetlerinin artmasına yol açabilir.

V7. “Subsidiarity” ilkesi hizmetlerin mutlaka en küçük yönetsel birimde sunulmasını değil, her görevin etkili ve verimli biçimde yerine getirilebileceği en uygun yönetim düzeyinde örgütlenmesini gerektirir.

V8. Türkiye'de yönetsel sınırların ve statülerin belirlenmesinde bilimsel ve işlevsel ölçütlerin sistemli biçimde kullanılmaması kaynak özgülenmesi ve kamu hizmetlerinin etkililiği bakımından sorunlar yaratabilir.

V9. Türkiye'nin merkezi yönetim taşra örgütlenmesi için hizmet bazında optimum alan büyüklüğünü, maliyet etkililiğini ve yönetsel kapasiteyi birlikte değerlendiren farklı bir model geliştirilebilir.

Araştırmanın Temel Savı

Araştırmanın temel savı yukarıdaki sorular ve varsayımlar çerçevesinde şöyle ifade edilebilir: Merkezi yönetimin taşra örgütlenmesinde yönetsel birimlerin sayısı ve coğrafi büyüklüğü, siyasal tercihler veya yerel statü talepleri doğrultusunda değil, kamu hizmetlerinin gerektirdiği optimum hizmet alanları, yönetsel kapasite, ekonomik etkililik ve kamu yararı temelinde belirlenmelidir. Yönetim kapasitesinin geliştirilmesiyle çözülebilecek sorunlar yeni yönetsel birimler kurularak ve kamu harcamaları artırılarak çözülmeye çalışılmamalıdır. Bu sav, yeni il veya ilçelerin kurulmasına kategorik olarak karşı çıkmamaktadır. Aksine, böyle bir yapılanmanın gerçekten gerekli olduğu durumların bilimsel ölçütlerle belirlenmesini ve seçenekli çözümlerle karşılaştırılmasını öngörmektedir.

ARAŞTIRMANIN YÖNTEMİ

Araştırma Tasarımı

Bu araştırma nitel araştırma yaklaşımı çerçevesinde tasarlanmış, karşılaştırmalı ve çözümleyici bir kamu yönetimi çalışmasıdır. Araştırmanın temel amacı Türkiye'de merkezi yönetimin taşra örgütlenmesini mevcut yönetsel yapılanma ve güncel siyasal öneriler üzerinden incelemekle sınırlı olmayıp yönetsel ölçeğin belirlenmesinde kullanılabilecek bilimsel ve işlevsel ölçütleri ortaya koymaktır. Bu doğrultuda araştırmada üç yöntemsel yaklaşım birlikte kullanılacaktır:

Betimleyici yaklaşım: Türkiye'nin mevcut il ve ilçe örgütlenmesinin, merkezi yönetim taşra kuruluşlarının ve ilgili yasal düzenlemelerin incelenmesi.

Karşılaştırmalı yaklaşım: Farklı kamu hizmetlerinin gerektirdiği hizmet alanlarının, örgütlenme biçimlerinin ve maliyet yapılarının karşılaştırılması.

Çözümleyici yaklaşım: Yönetsel ölçeğin belirlenmesinde kullanılan ölçütlerin değerlendirilmesi ve farklı bir karar modelinin geliştirilmesi.

Araştırmanın temel inceleme birimi il ve ilçe sınırları kadar merkezi yönetimin farklı kamu hizmetleri için oluşturduğu örgütsel ve coğrafi hizmet alanlarıdır. Böylece yönetsel sınırların yalnızca mevcut mevzuat ve yerleşim düzeni açısından değil, kamu hizmetlerinin işlevsel gereksinimleri bakımından da değerlendirilmesi olanaklı olacaktır.

Araştırmanın Kapsamı ve Sınırları

Araştırma öncelikle Türkiye'de merkezi yönetimin taşra örgütlenmesine odaklanmaktadır. Bununla birlikte, merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki görev, yetki ve kaynak ilişkileri, yönetsel ölçeğin belirlenmesinde doğrudan etkili olduğu ölçüde inceleme kapsamına alınacaktır. Çalışmanın kapsamı dört temel alanı içermektedir:

Türkiye'nin mevcut il ve ilçe yapılanması ile merkezi yönetimin taşra örgütlenmesi.

Kamu hizmetlerinin işlevsel özellikleri ve optimum hizmet alanları.

Yeni yönetsel birimlerin kurulmasının ekonomik ve mali sonuçları.

Yönetim teknolojileri ve örgütsel kapasitenin geliştirilmesinin coğrafi parçalanmaya seçenek oluşturma olanakları.

Büyükşehir belediyelerinin kuruluşu ve zaman içerisindeki genişlemesi Türkiye'deki yönetsel ölçek tercihlerinin değerlendirilmesinde tarihsel bir örnek olay olarak ele alınacaktır.

“100 il–1000 ilçe” önerisi ise araştırmanın güncel örnek olayıdır. Ancak çalışma önerinin uygulanabilirliğini yalnızca hangi yerleşimlerin il veya ilçe olabileceği üzerinden değerlendirmeyecektir. Asıl inceleme konusu böyle bir değişikliğin hangi bilimsel gerekçelere dayanabileceği ve farklı örgütlenme biçimleri karşısında nasıl bir üstünlük sağlayabileceğidir.

Veri Kaynakları ve Veri Toplama

Araştırmada öncelikle birincil ve ikincil belgelere dayalı doküman incelemesi yöntemi kullanılacaktır. Başlıca veri kaynakları şunlardır:

Hukuksal ve yönetsel belgeler

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası.

İl ve ilçe kuruluşuna ilişkin mevzuat.

Büyükşehir belediyelerine ilişkin yasal düzenlemeler.

Merkezi yönetimin taşra kuruluşlarının görev ve yetkilerini belirleyen düzenlemeler.

Avrupa Birliği'nin subsidiarity ilkesine ilişkin belgeleri.

İstatistikler ve ekonomik veriler

TÜİK nüfus ve yerleşim istatistikleri.

İl ve ilçelerin ekonomik ve toplumsal göstergeleri.

Kamu personeli ve kamu harcamalarına ilişkin veriler.

Kamu yatırım ve işletme giderleri.

Ulaşım süreleri, coğrafi erişilebilirlik ve yerleşim yoğunluğu verileri.

Uluslararası karşılaştırmalı kaynaklar

Avrupa Birliği'nin yerellik ve çok düzeyli yönetim belgeleri.

OECD'nin bölgesel yönetim, kamu hizmetleri ve yönetsel kapasite çalışmaları.

Dünya Bankası'nın kamu hizmetlerinde etkililik ve yerel yönetim ölçeklerine ilişkin araştırmaları.

 Farklı ülkelerin taşra örgütlenmesi ve bölgesel hizmet sunumu örnekleri.

Bilimsel araştırmalar

Yönetsel ölçek kamu hizmetlerinde ölçek ekonomisi, maliyet etkililiği, bölgesel planlama, kamu yönetiminde sayısallaşma ve yönetsel kapasite konularındaki akademik çalışmalar incelenecektir. Verilerin seçiminde güncellik, güvenilirlik, karşılaştırılabilirlik ve kaynağın kurumsal niteliği esas alınacaktır. Özellikle ekonomik ve mali değerlendirmelerde kestirimsel değerler ile gerçekleşmiş kamu harcamaları birbirinden ayrılacaktır.

Çözümleme Yöntemi

Araştırmanın çözümleme süreci beş aşamada yürütülecektir.

Birinci aşama: Mevcut yönetsel yapılanmanın incelenmesi. Türkiye'nin mevcut il ve ilçe yapılanması, nüfus, coğrafya, hizmet alanları ve taşra örgütlenmesi bakımından değerlendirilecektir. Yönetsel sınırların farklı kamu hizmetlerinin gereksinimleriyle ne ölçüde örtüştüğü araştırılacaktır.

İkinci aşama: Hizmet bazında optimum alanların değerlendirilmesi. Her kamu hizmetinin kendine özgü gereksinimleri esas alınarak hizmet alanlarının büyüklüğü, nüfus kapasitesi, ulaşım süresi, uzmanlaşma ve erişilebilirlik ölçütleri incelenecektir.

Üçüncü aşama: Ekonomik ve mali çözümleme. Yeni il ve ilçelerin kuruluş maliyetleri ile sürekli işletme giderleri değerlendirilecek ve bunlar mevcut örgütlenmenin geliştirilmesi ve bölgesel hizmet merkezleri oluşturulması gibi seçeneklerle karşılaştırılacaktır.

Dördüncü aşama: Yönetsel kapasite ve teknoloji değerlendirmesi. Sayısal kamu hizmetleri, bütünleşik veri sistemleri, uzaktan denetim ve teknolojik altyapının yönetim alanının büyüklüğü üzerindeki etkileri incelenecektir.

Beşinci aşama: Farklı modeller geliştirilmesi. Önceki aşamalarda elde edilen bulgular bir araya getirilerek Türkiye'de yönetsel ölçeğin belirlenmesine yönelik bilimsel temelli bir değerlendirme modeli oluşturulacaktır.

Ölçütlerin Araçsallaştırılması ve Karşılaştırmalı Değerlendirme

Araştırmanın önemli yöntemsel aşamalarından biri yönetsel ölçeğin belirlenmesinde kullanılacak ölçütlerin somut ve karşılaştırılabilir göstergelere dönüştürülmesidir. Bu amaçla altı temel ölçüt grubu önerilmektedir:

Çizelge 1:   Ölçütler
Ölçüt grubu	Değerlendirme göstergeleri
Demografik	Nüfus, yoğunluk, nüfusun dağılımı ve değişimi
Coğrafi	Alan büyüklüğü, yerleşim dağılımı, ulaşım ve erişim süreleri
İşlevsel	Hizmet talebi, hizmet kapasitesi, uzmanlık ve hizmet niteliksi
Ekonomik	Ölçek ekonomisi, yatırım ve işletme maliyetleri
Yönetsel	Personel yeterliliği, örgütsel kapasite, eş güdüm ve denetim
Teknolojik	Sayısal erişim, veri altyapısı, otomasyon ve uzaktan hizmet olanakları

 

Bu ölçütler bütün kamu hizmetlerine aynı ağırlıkla uygulanmayacaktır. Örneğin sağlık hizmetlerinde erişim süresi ve uzman personel kapasitesi ön plana çıkarken çevre yönetiminde ekolojik bütünlük ve havza ölçeği daha belirleyici olacaktır. Bu nedenle araştırmada çok ölçütlü karar verme yaklaşımından yararlanılması önerilmektedir. Her hizmet alanı için ilgili ölçütlerin önem dereceleri belirlenerek değişik örgütlenme biçimleri karşılaştırılacaktır. Ekonomik değerlendirmede ise yalnızca yeni birimlerin kuruluş maliyetleri değil, uzun dönemli işletme giderleri, personel harcamaları, kurumsal yinelemeler ve ölçek ekonomisi kayıpları da dikkate alınacaktır. Gerektiğinde maliyet-yarar ve maliyet-etkililik çözümlemeleri kullanılacaktır. Önemli bir yöntemsel ilke olarak ölçütlerin ağırlıkları önceden ve gerekçesiz biçimde belirlenmeyecektir. Bunlar hizmetin niteliğine, güvenilir verilere ve bilimsel gerekçelere dayandırılacaktır. Veri yetersizliği bulunan alanlarda ise varsayımlar açıkça belirtilecek ve duyarlılık çözümlemeleriyle değişik ağırlıkların sonuçları nasıl değiştirdiği incelenecektir.

Araştırmanın Yöntemsel Sınırlılıkları

Araştırmanın bazı sınırlılıkları bulunmaktadır. İlk olarak, kamu hizmetlerinin gerçek maliyetlerini belirlemek merkezi yönetim kurumlarının harcamalarının yerleşim ve hizmet alanı temelinde ayrıştırılmasını gerektirir. Bu verilerin tamamına erişilememesi bazı maliyet hesaplamalarının kestirimsel göstergeler üzerinden yapılmasını zorunlu kılabilir. İkinci olarak, kamu hizmetlerinin optimum alan büyüklüğünü belirlemek yalnızca nüfus ve coğrafi büyüklük gibi nicel değişkenlere indirgenemez. Hizmet niteliği, yurttaş memnuniyeti, toplumsal eşitlik ve kurumsal kapasite gibi değişkenlerin de değerlendirmeye katılması gerekir. Üçüncü olarak, uluslararası örneklerin Türkiye ile doğrudan karşılaştırılması her zaman olanaklı değildir. Ülkelerin anayasal yapıları, yönetim gelenekleri, nüfus dağılımları ve yerel yönetim sistemleri farklılık göstermektedir. Bu nedenle uluslararası örnekler hazır modeller olarak değil, karşılaştırmalı değerlendirme araçları olarak kullanılacaktır.

KAVRAMSAL VE KURAMSAL ÇERÇEVE

Bu araştırmanın kuramsal çerçevesi merkezi yönetimin taşra örgütlenmesinin yalnızca coğrafi sınırlar ve yönetsel birimlerin sayısı üzerinden açıklanamayacağı kabulüne dayanmaktadır. Yönetsel örgütlenme kamu hizmetlerinin niteliği, hizmet alanlarının büyüklüğü, kaynakların dağılımı, yönetsel kapasite, teknolojik olanaklar ve yerel gereksinimler arasındaki ilişkilerin oluşturduğu çok boyutlu bir sistemdir. Bu nedenle araştırmada yönetsel ölçeğin belirlenmesine ilişkin kavramlar birbirinden bağımsız değişkenler olarak değil, karşılıklı etkileşim içerisindeki unsurlar olarak ele alınmaktadır.

Yönetsel Ölçek ve Yönetsel Coğrafya

Yönetsel ölçek bir kamu hizmetinin veya yönetim görevinin yerine getirildiği coğrafi alanın büyüklüğünü, nüfus kapsamını ve örgütsel kapasitesini ifade etmektedir. Yönetsel coğrafya ise merkezi yönetimin, taşra kuruluşlarının ve yerel yönetimlerin görevlerini yerine getirmek üzere oluşturdukları alansal örgütlenmeyi kapsamaktadır. Geleneksel yaklaşımda yönetsel coğrafya büyük ölçüde il ve ilçe sınırları üzerinden tanımlanmaktadır. Ancak bu yaklaşım kamu hizmetlerinin tamamının aynı coğrafi sınırlar içerisinde ve aynı örgütsel yapı aracılığıyla sunulmasını gerektirdiği varsayımına dayanmaktadır. Çağdaş kamu hizmetlerinin çeşitlenmesi ve uzmanlaşması ise bu varsayımın yeniden değerlendirilmesini gerekli kılmaktadır. Örneğin bir ilin sınırları içerisinde sağlık hizmetlerinin örgütlenmesi birden fazla ilçeyi kapsayan bölgesel bir sağlık ağına dayanabilir. Çevre yönetimi ise il sınırlarını aşan bir havza veya ekosistem bütünlüğü içerisinde yürütülmek zorunda olabilir. Afet yönetiminde ise risk alanları, ulaşım bağlantıları ve müdahale kapasitesi, geleneksel yönetsel sınırlardan daha belirleyici duruma gelebilir. Bu durum yönetsel coğrafyanın tek katmanlı bir yapı olarak ele alınmasının yetersizliğini göstermektedir. Buradan hareketle iki farklı örgütlenme biçimi ayırt edilmelidir:

Genel yönetsel coğrafya: İl ve ilçe gibi merkezi yönetimin genel taşra örgütlenmesine esas oluşturan coğrafi birimler.

İşlevsel hizmet coğrafyası: Belirli kamu hizmetlerinin gereksinimlerine göre oluşturulan ve genel yönetsel sınırlarla örtüşmesi zorunlu olmayan hizmet alanları.

Araştırmanın temel yaklaşımı bu iki coğrafyanın birbirinin seçeneği olarak değil, birbirini tamamlayan örgütlenme biçimleri olarak değerlendirilmesidir. Dolayısıyla bir kamu hizmetinin etkili sunulabilmesi için mutlaka yeni bir il veya ilçe kurulması gerekmeyebilir. Mevcut yönetsel yapı içerisinde farklı büyüklüklerde işlevsel hizmet alanları oluşturulması da aynı amaca ulaşabilir.

Temel önerme: Yönetsel coğrafyanın büyüklüğü ile kamu hizmetlerinin coğrafi kapsamı arasında zorunlu bir özdeşlik bulunmamaktadır.

Optimum Hizmet Alanı

Optimum hizmet alanı belirli bir kamu hizmetinin erişilebilirlik, nitelik, kapasite, maliyet ve kaynak kullanımı bakımından en uygun koşullarda sunulabildiği coğrafi alanı ifade etmektedir. Bu kavram, araştırmanın temel kuramsal dayanaklarından biridir. Optimum hizmet alanının belirlenmesinde yalnızca nüfus büyüklüğünün esas alınması yeterli değildir. Çünkü aynı nüfusa sahip iki yerleşim coğrafi dağılım, ulaşım olanakları, yerleşim yoğunluğu, hizmet talebinin niteliği ve ekonomik koşullar bakımından önemli farklılıklar gösterebilir. Bu nedenle optimum hizmet alanının belirlenmesinde aşağıdaki değişkenler birlikte değerlendirilmelidir:

Hizmet talebi: Belirli bir hizmete duyulan gereksinimin büyüklüğü ve niteliği.

Erişilebilirlik: Yurttaşların hizmete ulaşmak için katetmesi gereken uzaklık, süre ve maliyet.

Hizmet kapasitesi: Personel, tesis, teknoloji, donanım ve örgütsel yeterlilik.

Uzmanlaşma: Hizmetin sunulması için gerekli uzman personel ve teknik altyapının oluşturulabilmesi.

Ekonomik etkililik: Hizmetin toplam maliyetinin üretilen hizmet miktarı ve niteliksiyle karşılaştırılması.

Coğrafi koşullar: Doğal engeller, yerleşim dağılımı, ulaşım bağlantıları ve çevresel özellikler.

Bu değişkenler arasında zaman zaman karşıtlıklar ortaya çıkabilir. Örneğin sağlık hizmetlerinde küçük yerleşimlere yakın sağlık birimleri oluşturmak erişilebilirliği artırabilir. Ancak ileri uzmanlık gerektiren sağlık hizmetlerinin çok sayıda küçük birime dağıtılması uzman personel ve teknik donanımın verimsiz kullanılmasına yol açabilir. Dolayısıyla optimum hizmet alanı en küçük veya en büyük alan değildir. Belirli bir hizmetin gerektirdiği nitelik ve erişilebilirliği sürdürülebilir maliyetle sağlayan işlevsel ölçektir. Burada önemli bir ayrım daha yapılmalıdır: Optimum hizmet alanı mutlaka tek bir merkezden hizmet sunulması anlamına gelmez. Ana hizmet merkezleri, yerel erişim noktaları, hareketli hizmet birimleri ve sayısal erişim kanalları birlikte kullanılabilir. Bu yaklaşım özellikle coğrafi bakımdan geniş ve nüfus dağılımı dengesiz olan bölgelerde önem taşımaktadır.

Tarihsel Bir Ölçüt Olarak Erişilebilirlik: Fransız “Departement” Sistemi ve Bir Günlük At Yolculuğu

Optimum hizmet alanı kavramı yalnızca günümüzün yönetsel ve teknolojik gereksinimlerinden hareketle açıklanabilecek bir kavram değildir. Tarihsel örnekler yönetsel coğrafyanın belirlenmesinde erişilebilirliğin ve hizmet merkezine ulaşma süresinin uzun zamandır dikkate alınan ölçütler olduğunu göstermektedir. Bu konuda Fransız “departement” sistemi öğretici bir örnek sunmaktadır. Fransa'da ülkenin “departement”lara ayrılması 1789 Fransız Devrimi sonrasında 1790 yılında gerçekleştirildi. Napolyon Bonapart ise 1800 yılında yaptığı düzenlemelerle bu yapıyı merkezi yönetimin taşradaki örgütlenmesine dayalı, hiyerarşik ve daha bütünleşik bir sisteme dönüştürdü. Dolayısıyla “departement” sisteminin kuruluşunu bütünüyle Napolyon'a bağlamak tarihsel açıdan doğru değildir ancak sistemin merkezi yönetim modeli içinde kurumsallaştırılmasında Napolyon döneminin belirleyici bir yeri vardır. Bu yapılanmada dikkate alınan ölçütlerden biri, bir “departement”ın en uzak yerleşiminden yönetim merkezine ulaşmanın yaklaşık bir günlük at yolculuğunu aşmaması düşüncesiydi. Başka bir deyişle, dönemin ulaşım koşulları içinde yurttaşların ve kamu görevlilerinin yönetim merkezine makul bir sürede ulaşabilmesi amaçlanıyordu. Bu yaklaşım, günümüzün optimum hizmet alanı kavramıyla ilişkilendirilebilecek tarihsel bir erişilebilirlik ölçütüdür. Burada önemli olan, bir günlük yolculuğun her yerde değişmez ve kesin bir sınır olarak uygulanmış olması değildir. Önemli olan, yönetsel alanın belirlenmesinde coğrafi büyüklüğün tek başına yeterli görülmemesi ve ulaşım olanakları ve hizmet merkezine erişim süresinin de hesaba katılmasıdır. Bu tarihsel ölçütün arkasındaki düşünce yönetsel ölçek tartışmamız açısından özellikle önemlidir: Bir yönetim biriminin sınırları yalnızca harita üzerinde çizilen coğrafi çizgilerden ibaret değildir. Bu sınırlar hizmet merkezine ulaşma, kamu görevlilerinin görev alanlarını denetleme ve yurttaşların kamu hizmetlerinden yararlanma olanaklarını da belirler. Fransız arşiv kaynaklarında da “departement” sınırlarının oluşturulmasında en uzak yerleşimlerden yönetim merkezine bir günlük at yolculuğuyla ulaşılabilmesi ilkesinin gözetildiği belirtilmektedir.

Osmanlı Devleti'nin 19. yüzyıldaki taşra örgütlenmesi reformlarında Fransız modelinden esinlenilmesi bu tarihsel örneği Türkiye açısından daha da anlamlı kılmaktadır. 1864 Vilayet Nizamnamesi ile başlayan yeniden yapılanmada Fransız “departement” sisteminin etkisi görülmekle birlikte Osmanlı düzenlemesi kendi siyasal ve yönetsel koşulları içinde biçimlenmiş ve merkezi yönetimin taşradaki gücünü artıran bir nitelik kazanmıştır. Bu nedenle Fransız modelinin Osmanlı'ya aynen aktarıldığını değil, önemli ölçüde esin kaynağı olduğunu söylemek daha doğrudur.

Bugün ise bir günlük at yolculuğu ölçütünün yerini yalnızca otomobille ulaşım süresinin alması yeterli değildir. Ulaşım ağlarının niteliği, yol koşulları, toplu taşıma olanakları, nüfusun alansal dağılımı, hizmetin uzmanlık gereksinimi ve sayısal erişim birlikte değerlendirilmelidir. Üstelik her kamu hizmeti için aynı erişim süresini esas almak da doğru değildir. Birinci basamak sağlık hizmeti ile ileri uzmanlık gerektiren sağlık hizmetinin, temel eğitim ile yükseköğretimin yerel güvenlik hizmetleri ile uzmanlaşmış adli hizmetlerin uygun hizmet alanları birbirinden farklı olabilir. Bu noktada tarihsel örnek günümüz için doğrudan alınabilecek bir model değil, daha genel bir yönetsel ilkenin kanıtı olarak değerlendirilmelidir: Yönetsel alanın büyüklüğü dönemin ulaşım ve iletişim olanakları ile sunulacak kamu hizmetinin gerekleri dikkate alınarak belirlenmelidir. Başka bir ifadeyle, optimum yönetsel ölçek zaman ve teknoloji karşısında değişmez değildir. Bu tarihsel karşılaştırmadan çıkarılabilecek sonuç makalenin temel savını da desteklemektedir. 1790 Fransa'sında bir günlük at yolculuğu makul bir erişilebilirlik ölçütü sayılabiliyorsa günümüz Türkiye'sinde il ve ilçe sınırlarının belirlenmesinde de benzer biçimde ölçülebilir, hizmete özgü ve güncel koşullara dayalı ölçütler geliştirilmelidir. Geçmişin ölçütünü aynen sürdürmek değil, onun arkasındaki bilimsel düşünceyi günümüzün olanaklarıyla yeniden kurmak gerekir.

Ölçek Ekonomisi ve Maliyet Etkililiği

Ölçek ekonomisi bir hizmetin veya üretim etkililiğinin büyüklüğü arttıkça birim başına düşen maliyetin azalması durumunu ifade etmektedir. Kamu yönetiminde ölçek ekonomisi özellikle uzman personel, teknik donanım, altyapı ve kurumsal destek gerektiren hizmetlerde önem kazanmaktadır. Bir kamu hizmetinin çok sayıda küçük birime bölünmesi her birimde benzer örgütsel yapıların yeniden oluşturulmasını gerektirebilir. Bu durum yönetici ve destek personeli sayısının artmasına, hizmet binaları ve teknik donanım için ek yatırım yapılmasına, uzman personelin küçük birimlere dağıtılmasına, kurumsal yinelemelerin oluşmasına ve eş güdüm ve denetim maliyetlerinin yükselmesine neden olabilir. Buna karşılık hizmet alanının gereğinden fazla büyütülmesi de erişim sürelerinin uzamasına, yerel gereksinimlerin yeterince dikkate alınamamasına ve denetim güçlüklerine yol açabilir. Bu nedenle ölçek ekonomisi sınırsız büyüklükte örgütlenmeyi savunan bir yaklaşım olarak yorumlanmamalıdır. Küçük ölçeğin sağladığı yakınlık ve esneklik ile büyük ölçeğin sağladığı uzmanlaşma ve kaynak tasarrufu arasında uygun bir denge kurulmalıdır.

Maliyet etkililiği ise yalnızca en düşük harcamanın yapılması değildir. Belirli bir hizmet niteliğine en düşük maliyetle ulaşılması veya belirli kaynaklarla en yüksek hizmet çıktısının elde edilmesidir. Bu çerçevede yeni bir il veya ilçe kurulması değerlendirilirken üç farklı maliyet boyutu dikkate alınmalıdır:

Kuruluş maliyeti: Yeni kurumların, hizmet binalarının, altyapının ve donanımın oluşturulması.

Sürekli işletme maliyeti: Personel, bakım, enerji, ulaşım, haberleşme ve diğer cari giderler.

Fırsat maliyeti: Aynı kaynakların başka kamu hizmetlerinde veya mevcut örgütlenmenin geliştirilmesinde kullanılması durumunda elde edilebilecek yarar.

Üçüncü boyut özellikle önemlidir. Çünkü yeni yönetsel birimlere ayrılan kaynakların değişik kullanım olanakları dikkate alınmadan yapılan maliyet hesapları eksik kalacaktır.

Temel önerme: Yeni bir yönetsel birimin kurulmasının ekonomik gerekçesi yalnızca yerel ekonomide yaratacağı harcama ve gelir hareketliliğiyle değil, aynı hizmetin farklı örgütlenme biçimleriyle karşılaştırıldığında sağlayacağı net kamu yararıyla belirlenmelidir.

Yerellik ve Yetki İkamesi İlkesi (Subsidiarity)

Yerellik ilkesi kamu görevlerinin yurttaşlara olanaklı olduğunca yakın yönetim düzeylerinde yerine getirilmesini öngören temel bir yönetsel ilkedir. Avrupa Birliği hukukunda subsidiarity ilkesi özellikle Avrupa Birliği Antlaşması'nın 5. maddesinde düzenlenmiştir. Buna göre Birlik kendi tekel yetkisine girmeyen alanlarda hedeflenen eylemin üye devletler tarafından yeterli ölçüde gerçekleştirilememesi ve ölçeği veya etkileri bakımından Birlik düzeyinde daha iyi gerçekleştirilebilmesi durumunda harekete geçmelidir. Bu ilke kamu görevlerinin hangi yönetim düzeyinde yürütülmesinin daha uygun olacağı konusunda önemli bir değerlendirme çerçevesi sunmaktadır. Ancak “subsidiarity” ilkesinin yalnızca hizmetin yurttaşa yakınlaştırılması şeklinde yorumlanması doğru değildir. Yerellik, görevlerin en küçük yönetsel birime aktarılmasını zorunlu kılmaz. Önemli olan, ilgili görevin niteliğine göre en uygun yönetim düzeyinin belirlenmesidir. Bu bakımdan üç ölçüt birlikte ele alınmalıdır: Yurttaşa yakınlık ve erişilebilirlik, görevi yerine getirecek yönetsel ve teknik kapasite ve hizmetin ekonomik ve toplumsal etkililiği. Örneğin yerel yol bakımı, belirli çevre temizlik hizmetleri ve bazı sosyal destek etkinlikleri yerel düzeyde yürütülebilirken, büyük ölçekli altyapı, havza yönetimi, bölgesel ulaşım planlaması ve ileri uzmanlık gerektiren hizmetler daha geniş bir örgütlenmeyi gerektirebilir. Dolayısıyla yerellik ilkesi, yönetsel parçalanmanın değil, görev ve yetkilerin uygun yönetim düzeyinde dağıtılmasının gerekçesidir. Türkiye açısından bu ilkenin önemi merkezi yönetimin taşra örgütlenmesi ile yerel yönetimlerin görev alanlarının yeniden değerlendirilmesinde ortaya çıkmaktadır.

Yönetsel Kapasite ve Sayısal Yönetim

Yönetsel kapasite bir yönetim örgütünün kendisine verilen görevleri etkili, ekonomik, zamanında ve sürdürülebilir biçimde yerine getirebilme yeterliliğidir. Bu kapasite yalnızca personel sayısıyla ölçülemez. İnsan kaynağının niteliği, örgütsel yapı, teknolojik altyapı, bilgiye erişim, karar alma süreçleri, denetim ve eş güdüm olanakları birlikte değerlendirilmelidir. Geleneksel yönetim anlayışında coğrafi uzaklık ve iletişim güçlükleri daha küçük yönetim birimlerinin kurulmasının önemli gerekçeleri arasında yer almıştır. Ancak bilgi ve iletişim teknolojilerindeki gelişmeler bu gerekçelerin bir bölümünü geçerliliğini yitirebilecek ölçüde değiştirmiştir. Özellikle coğrafi bilgi sistemleri, bütünleşik kamu veri tabanları, elektronik belge ve işlem sistemleri, uzaktan izleme (remote sensing) ve denetim, gerçek zamanlı iletişim ve yapay zeka destekli karar sistemleri yönetsel etkinliklerin coğrafi sınırlarla olan bağımlılığını azaltabilmektedir. Bununla birlikte sayısallaşma bütün kamu hizmetlerinin fiziksel örgütlenme gereksinimini ortadan kaldırmaz. Sağlık müdahalesi, güvenlik, afet yönetimi ve alan denetimi gibi etkinliklerde fiziksel erişim ve yerinde hizmet sunumu önemini korumaktadır. Bu nedenle sayısal yönetim coğrafi örgütlenmenin yerine geçen değil, onun kapasitesini geliştiren bir araç olarak değerlendirilmelidir. Buradan hareketle araştırmanın önemli bir kavramsal karşıtlığı ortaya çıkmaktadır: Coğrafi parçalanma yoluyla yönetilebilirlik sağlamak ile mevcut coğrafi yapı içerisinde yönetim kapasitesini geliştirmek. Bu iki yaklaşımın maliyet, etkililik ve hizmet niteliği bakımından karşılaştırılması yeni yönetsel birimlerin kurulmasına ilişkin kararların temel unsurlarından biri olmalıdır.

Merkezi Yönetim, Taşra Örgütlenmesi ve Yerel Yönetim İlişkisi

Türkiye'de merkezi yönetimin taşra örgütlenmesi anayasal ve hukuksal açıdan yerel yönetimlerden farklı bir yapıya sahiptir. İl ve ilçe düzeyindeki merkezi yönetim kuruluşları merkezi yönetimin ülke genelinde kamu hizmetlerini yürütmesini sağlayan örgütsel birimlerdir. Yerel yönetimler ise belirli bir coğrafi alanda yaşayan yerel topluluğun ortak gereksinimlerini karşılamak üzere oluşturulmuş, ayrı kamu tüzel kişiliğine ve karar organlarına sahip yönetim kuruluşlarıdır. Bu ayrım, “100 il–1000 ilçe” tartışmasında özellikle önemlidir. Çünkü bir yerleşmenin il statüsü kazanması yalnızca yerel yönetimin ölçeğini değiştirmekle kalmaz ve merkezi yönetimin taşra örgütlenmesini de yeniden biçimlendirir. Yeni il kurulmasıyla birlikte valilik ve çeşitli merkezi yönetim taşra kuruluşlarının oluşturulması veya yeniden yapılandırılması gündeme gelir. Dolayısıyla il statüsünün değiştirilmesi merkezi yönetimin örgütsel ve mali yapısında da sonuçlar doğurur. Burada iki farklı reform alanının birbirine karıştırılmaması gerekir: Merkezi yönetimin taşra örgütlenmesinin yeniden düzenlenmesi ve yerel yönetimlerin görev, yetki, kaynak ve coğrafi sınırlarının yeniden belirlenmesi. Bu iki alan birbirleriyle ilişkili olmakla birlikte aynı sorun değildir. Bir yerleşmenin yerel hizmetlere erişim sorununu çözmek için mutlaka yeni bir merkezi yönetim birimi kurulması gerekmeyebilir. Benzer biçimde, merkezi yönetimin belirli bir hizmet alanında yeni bir bölgesel örgütlenmeye gitmesi yeni bir yerel yönetim birimi oluşturulmasını zorunlu kılmaz.

Temel önerme: Merkezi yönetimin taşra örgütlenmesi ile yerel yönetimlerin coğrafi yapılanması kendi görev ve işlevleri temelinde ayrı ayrı değerlendirilmelidir.

Kavramsal Çerçevenin Bütünleştirilmesi

Yukarıda açıklanan kavramlar birlikte değerlendirildiğinde araştırmanın kuramsal yaklaşımı şu ilişki üzerine kurulmaktadır:

Optimum Yönetsel Ölçeğin Belirlenmesi

 

 

 

 

 

 

 

Bu bütünleştirme yönetsel ölçeğin belirlenmesinde tek bir değişkenin veya siyasal tercihin belirleyici olamayacağını göstermektedir. Yönetsel yapılanma hizmetin niteliği ile ekonomik ve örgütsel kapasitenin birlikte değerlendirilmesi sonucunda ortaya çıkmalıdır.

Bölümün ana sonucu: Yönetsel birimlerin sayısı ve büyüklüğü kamu hizmetlerinin gereksinimlerinden bağımsız olarak belirlenemez. Yönetsel coğrafya hizmetin gerektirdiği optimum ölçeğe uyarlanmalıdır.

TÜRKİYE'DE MERKEZİ YÖNETİMİN TAŞRA ÖRGÜTLENMESİ: TARİHSEL GELİŞİM VE MEVCUT YAPI

Türkiye'de Taşra Örgütlenmesinin Tarihsel Temelleri

Türkiye'de merkezi yönetimin taşra örgütlenmesi Osmanlı yönetim geleneğinden devralınan ve Cumhuriyet döneminde yeniden düzenlenerek sürdürülen bir yapılanmaya dayanmaktadır. Bu yapılanmanın temel özelliği ülke topraklarının belirli coğrafi birimlere ayrılması ve merkezi yönetimin bu birimler aracılığıyla kamu hizmetlerini yürütmesidir. Osmanlı döneminde eyalet, sancak ve kaza biçiminde gelişen taşra örgütlenmesi özellikle Tanzimat döneminde merkezileşme ve yönetsel ölçünleşme çabalarıyla değişime uğramıştır. 1864 tarihli Vilayet Nizamnamesi taşra örgütlenmesinin yeniden düzenlenmesi bakımından önemli bir dönüm noktasıdır. Bu düzenlemeyle vilayet, sancak, kaza ve köylerden oluşan hiyerarşik bir yapılanma oluşturulmuş ve merkezi yönetimin taşradaki temsil ve denetim kapasitesi güçlendirilmiştir. Cumhuriyet döneminde ise il ve ilçe yapılanması yeni devletin ülke genelinde egemenliğini, kamu hizmetlerini ve yönetsel bütünlüğünü sağlama araçlarından biri olarak geliştirilmiştir. 1921 ve 1924 Anayasaları ile 1929 tarihli İl İdaresi Kanunu ve daha sonra yürürlüğe giren 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu bu yapılanmanın hukuksal çerçevesini oluşturmuştur. 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu 1949 yılında kabul edilmiş ve merkezi yönetimin il ve ilçe düzeyindeki örgütlenmesinin temel hukuksal dayanaklarından biri olmayı sürdürmüştür. Bu tarihsel gelişim içerisinde il ve ilçe sınırları yalnızca coğrafi bölümlenme araçları olarak değil, merkezi yönetimin taşradaki örgütsel ve siyasal bütünlüğünü sağlayan yapılar olarak da işlev görmüştür. Ancak Türkiye'nin nüfus yapısı, kentleşme düzeyi, ulaşım altyapısı, ekonomik ilişkileri ve kamu hizmetlerinin niteliği zaman içerisinde önemli ölçüde değişmiştir. Buna karşılık taşra örgütlenmesinin temel coğrafi ve kurumsal mantığı bu değişimlerin gerektirdiği ölçüde yeniden değerlendirilmemiştir. Bu durum, tarihsel olarak oluşmuş il ve ilçe sınırlarının günümüz kamu hizmetleri bakımından en uygun ölçekleri temsil edip etmediği sorusunu gündeme getirmektedir.

Mevcut İl ve İlçe Yapılanmasının Yönetsel Özellikleri

Türkiye'de merkezi yönetimin taşra örgütlenmesinin temel birimleri il ve ilçelerdir. İl düzeyinde vali, ilçe düzeyinde kaymakam merkezi yönetimi temsil eder. Bu örgütlenme, merkezi kararların ülke genelinde uygulanması, kamu hizmetlerinin yürütülmesi ve kamu kuruluşları arasında eş güdüm sağlanması bakımından önemli bir işleve sahiptir. Bununla birlikte il ve ilçelerin bütün kamu hizmetleri için aynı ölçüde uygun hizmet alanları oluşturduğu söylenemez. Örneğin bir ilin sağlık hizmetleri örgütlenmesi bazı uzmanlık alanlarında birden fazla ili kapsayan bölgesel merkezlere dayanabilir. Eğitim hizmetlerinin planlanmasında nüfusun yaş dağılımı, okul kapasitesi ve öğrenci hareketliliği önem taşır. Güvenlik hizmetlerinde risk alanları, ulaşım bağlantıları ve müdahale süreleri belirleyicidir. Çevre yönetiminde havza, ekosistem ve kirlilik yayılım alanları, geleneksel il sınırlarından daha anlamlı olabilir. Afet yönetiminde tehlike ve risk bölgeleri ile müdahale kapasitesi, yönetsel sınırların önüne geçebilir. Dolayısıyla il ve ilçe yapılanmasının genel yönetim bakımından sağladığı örgütsel bütünlük ile belirli kamu hizmetleri için gerektirdiği işlevsel coğrafya birbirinden ayrılmalıdır. Burada önemli olan, il ve ilçelerin gereksiz olduğu sonucuna ulaşmak değildir. İl ve ilçeler genel yönetim ve yerel temsil bakımından işlevlerini sürdürebilir. Ancak bu birimlerin sınırlarının bütün kamu hizmetleri için zorunlu ve değişmez hizmet alanları olarak kabul edilmesi doğru değildir. Araştırmanın bu aşamadaki temel sorusu, mevcut il ve ilçe sınırlarının hangi hizmetlerde işlevsel bir üstünlük sağladığı ve hangi hizmetlerde ise değişik bölgesel örgütlenmelerin daha etkili ve verimli üretebileceğidir.

İl ve İlçe Statüsünün Yönetsel Sonuçları

Bir yerleşmenin il veya ilçe statüsü kazanması yalnızca coğrafi sınırların ve yerleşim adlarının değiştirilmesinden ibaret değildir. Bu değişiklik merkezi yönetimin örgütsel yapısında yeni bir yapılanmayı ve kamu hizmetlerinin yeniden dağıtılmasını gerektirir. Yeni bir il kurulması durumunda valilik makamının yanı sıra ilgili bakanlıkların taşra kuruluşlarının oluşturulması veya mevcut örgütlenmelerinin yeniden düzenlenmesi gündeme gelir. Adalet, güvenlik, sağlık, eğitim ve diğer kamu hizmetlerinde yeni örgütsel birimlerin kurulması veya hizmet alanlarının değiştirilmesi gerekebilir. Yeni bir ilçe kurulması da benzer biçimde kaymakamlık ve ilgili kamu hizmeti birimlerinin oluşturulmasını veya yeniden düzenlenmesini gerektirir. Ancak bu noktada önemli bir ayrım bulunmaktadır: Yeni bir yönetsel statünün kazanılması ile kamu hizmetlerinin gerçekten iyileşmesi aynı şey değildir. Bir yerleşmenin il olması o yerleşmede yaşayan yurttaşların sağlık hizmetine daha hızlı ulaşmasını kendiliğinden sağlamaz. Aynı şekilde yeni bir ilçe kurulması eğitim niteliğini veya güvenlik hizmetlerinin etkisini otomatik olarak yükseltmez. Bu sonuçların ortaya çıkabilmesi için yeni örgütlenmenin somut hizmet gereksinimlerini karşılaması, yeterli personel ve teknik kapasiteye sahip olması ve mevcut yapıya göre ölçülebilir bir üstünlük sağlaması gerekir. Dolayısıyla il veya ilçe statüsü değişikliğinin değerlendirilmesinde hukuksal ve siyasal kararın ötesine geçilerek beklenen hizmet sonuçlarının önceden belirlenmesi ve sonradan ölçülmesi gerekmektedir.

Yönetsel Birimlerin Kuruluşunda Hukuksal Ölçütler ve Uygulama Sorunu

Türkiye'de il ve ilçelerin kurulması konusunda dikkat çekici bir hukuksal durum bulunmaktadır. 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 1. maddesi, Türkiye'nin merkezi yönetim kuruluşu bakımından coğrafi durumu, ekonomik koşulları ve kamu hizmetlerinin gerekleri esas alınarak illere ve ilçelere bölündüğünü belirtmektedir.  Bu hüküm, aslında araştırmanın savunduğu yaklaşımın hukuksal temelinin mevcut mevzuatta da bulunduğunu göstermektedir. Başka bir ifadeyle, Türkiye'de yönetsel birimlerin oluşturulmasında coğrafi, ekonomik ve hizmete ilişkin gereksinimlerin dikkate alınması gerektiği hukuksal olarak kabul edilmiştir. Ancak burada önemli bir yöntem sorunu ortaya çıkmaktadır: Kanunda belirtilen ölçütlerin bulunması bunların uygulamada bilimsel ve nesnel biçimde kullanıldığı anlamına gelmez. Örneğin bir ilçenin il yapılması değerlendirilirken nüfusunun hangi büyüklüğe ulaşması gerektiği, çevresindeki yerleşimlerle ekonomik ve toplumsal ilişkilerinin niteliği, mevcut il merkezine ulaşım süresi, yeni bir il örgütlenmesinin hizmet kapasitesine sağlayacağı katkı, kuruluş ve sürekli işletme maliyetleri ve farklı hizmet örgütlenmelerinin sağlayabileceği yararlar gibi konuların hangi yöntemle değerlendirileceği açık ve ortak bir ölçüt sistemine bağlanmış değildir. Buradaki sorun, hukuksal ölçütlerin yokluğu değil, bu ölçütlerin ölçülebilir göstergelere, değerlendirme yöntemlerine ve karar ölçünlerine dönüştürülmemiş olmasıdır. Dolayısıyla yeni il ve ilçelerin kurulmasına ilişkin kararların yalnızca hukuksal yetki ve siyasal takdir çerçevesinde alınması yerine önceden belirlenmiş bilimsel değerlendirme ölçütlerine dayanması gerekmektedir.

Bu noktada iki aşamalı bir karar sistemi önerilebilir:

Bilimsel gereklilik değerlendirmesi: Yeni bir yönetsel birimin kurulmasını gerekli kılan coğrafi, ekonomik, demografik ve hizmete ilişkin koşulların ortaya konulması.

Seçenekler ve kamu yararı değerlendirmesi: Yeni birim kurulmasının mevcut örgütlenmenin geliştirilmesi veya farklı bir hizmet alanı oluşturulması seçeneklerinden daha etkili ve ekonomik olup olmadığının belirlenmesi.

Bu ayrım, yönetsel statü taleplerinin siyasal takdirle karşılanmasından önce bilimsel bir incelemeden geçirilmesini sağlayabilir.

Yönetsel Sınırların Değiştirilmesinde Siyasal Takdir ve Nesnel Ölçüt Sorunu

Yönetsel sınırların belirlenmesi ve değiştirilmesi bütün ülkelerde belirli ölçüde siyasal karar alma süreçlerinin konusudur. Çünkü bu kararlar yalnızca kamu hizmetlerinin örgütlenmesini değil, kaynakların dağılımını, siyasal temsil alanlarını ve yerel ekonomik ilişkileri de etkiler. Ancak siyasal karar alma yetkisinin bulunması kararların bilimsel ve nesnel ölçütlerden bağımsız biçimde alınabileceği anlamına gelmez. Burada iki farklı yaklaşım birbirinden ayrılmalıdır:

Birinci yaklaşım: Siyasal takdire dayalı yapılanma. Bu yaklaşımda yerel talepler, siyasal öncelikler, seçim dönemleri, bölgesel beklentiler ve siyasal temsil hesapları yönetsel sınırların değiştirilmesinde belirleyici olabilir.

İkinci yaklaşım: Bilimsel ölçütlere dayalı yapılanma. Bu yaklaşımda ise önce hizmet gereksinimleri belirlenir ve ardından coğrafi, demografik, ekonomik ve örgütsel veriler değerlendirilir. Yeni bir yönetsel birimin kurulması ancak farklı çözümler karşısında üstünlüğü ortaya konulduğunda gündeme gelir.

Bu iki yaklaşımın birbirinden ayrılması önemlidir. Çünkü siyasal kararın meşruluğu yalnızca karar alma yetkisinin hukuksal varlığıyla değil, kamu yararına dayanan gerekçelerinin açıklanabilir ve denetlenebilir olmasıyla da ilişkilidir. Özellikle yönetsel sınırların değiştirilmesinin seçim çevrelerini, yerel siyasal dengeleri ve kamu kaynaklarının dağılımını etkileyebildiği dikkate alındığında bilimsel değerlendirme sürecinin siyasal etkilerden olabildiğince bağımsız yürütülmesi gerekmektedir. Bu çerçevede yeni il ve ilçelerin kurulmasına ilişkin kararların gerekçelerinin kamuoyuna açıklanması, kullanılan verilerin yayımlanması, seçeneklerin karşılaştırılması, beklenen maliyet ve yararların gösterilmesi ve karar sonrasında sonuçların ölçülmesi ilkelerine dayanması uygun olacaktır. Böylece siyasal takdir ortadan kaldırılmadan bilimsel kanıt ve kamu yararı gerekleriyle sınırlandırılmış olur.

Tarihsel Süreklilik ve Güncel Yeniden Yapılanma Gereksinimi

Türkiye'nin taşra örgütlenmesinin tarihsel gelişimi incelendiğinde merkezi yönetimin ülke genelinde örgütsel bütünlüğü sağlama ve taşra üzerindeki denetimini sürdürme gereksiniminin belirleyici olduğu görülmektedir. 1864 Vilayet Nizamnamesi'nden Cumhuriyet dönemindeki düzenlemelere uzanan süreçte taşra örgütlenmesi farklı siyasal ve toplumsal koşullara göre yeniden biçimlendirilmiştir. 1864 düzenlemesinin merkezi yönetimin taşradaki etkisini güçlendiren bir yapılanma oluşturduğu, kamu yönetimi yazınında da vurgulanmaktadır. Ancak günümüzdeki koşullar tarihsel olarak oluşmuş örgütlenmenin yeniden değerlendirilmesini gerektirmektedir. Bu gereksinim özellikle dört gelişmeden kaynaklanmaktadır:

Kentleşme ve nüfus hareketleri: Yerleşimlerin büyüklüğü, nüfus yoğunluğu ve ekonomik ilişkileri geleneksel il ve ilçe sınırlarının ötesine geçmiştir.

Ulaşım ve iletişim teknolojileri: Fiziksel uzaklığın kamu hizmetlerine erişim üzerindeki etkisi önemli ölçüde değişmiştir.

Kamu hizmetlerinde uzmanlaşma: Hizmetlerin çeşitlenmesi ve teknik niteliğinin artması farklı ölçeklerde örgütlenmeyi gerekli kılmıştır.

Kamu kaynaklarının etkili v verimli kullanılması gereği: Bütçe olanaklarının sınırlılığı yeni örgütsel yapıların kurulmasında maliyet ve yarar değerlendirmesini zorunlu kılmaktadır.

Bu gelişmeler karşısında temel yaklaşım tarihsel olarak oluşmuş il ve ilçe yapılanmasını bütünüyle korumak veya tersine sürekli küçültmek olmamalıdır. Gerekli olan, mevcut yapılanmanın günümüz koşullarındaki işlevselliğini değerlendirmek ve hizmetlerin niteliğine göre farklı örgütlenme seçenekleri geliştirmektir.

Bölümün Değerlendirilmesi

Türkiye'nin merkezi yönetim taşra örgütlenmesinin tarihsel ve hukuksal temelleri il ve ilçe yapılanmasının yalnızca nüfus ve coğrafya üzerinden açıklanamayacağını göstermektedir. Bu yapılanma aynı zamanda devletin ülke genelinde örgütlenme kamu hizmetlerini yürütme ve yönetsel bütünlüğü sağlama araçlarından biridir. Bununla birlikte, mevcut hukuksal çerçevede coğrafi koşulların, ekonomik şartların ve kamu hizmetlerinin gereklerinin esas alınmış olması uygulamada bu ölçütlerin yeterince somutlaştırıldığı ve bilimsel yöntemlerle değerlendirildiği anlamına gelmemektedir. Bu nedenle Türkiye'nin yönetsel coğrafyasının yeniden değerlendirilmesi yalnızca yeni il ve ilçelerin kurulması veya mevcut birimlerin sınırlarının değiştirilmesi üzerinden yürütülmemelidir. Asıl gereksinim kamu hizmetlerinin işlevsel özelliklerini esas alan farklı hizmet alanları için farklı ölçeklerin oluşturulmasına olanak veren ve ekonomik etkililiği gözeten bir örgütlenme anlayışının geliştirilmesidir.

Bu bölümün temel sonucu şudur: Türkiye'nin yönetsel örgütlenmesinde temel sorun il ve ilçe sayısının azlığı veya çokluğu değil, mevcut örgütlenmenin kamu hizmetlerinin gereksinimlerine ne ölçüde uygun olduğudur.

BÜYÜKŞEHİR BELEDİYELERİ ÖRNEĞİ: YÖNETSEL ÖLÇEK, BİLİMSEL ÖLÇÜTLER VE SİYASAL TAKDİR

Türkiye'de yönetsel ölçeğin belirlenmesinde bilimsel ve nesnel ölçütlerin ne ölçüde kullanıldığını incelemek için büyükşehir belediyelerinin kuruluşu ve sınırlarının genişletilmesi önemli bir örnek olay sunmaktadır. Çünkü büyükşehir belediyesi düzenlemeleri yalnızca yerel yönetimlerin örgütlenmesini değil, aynı zamanda kamu hizmetlerinin coğrafi ölçeğini, merkez-çevre ilişkilerini, kaynak dağılımını ve yerleşim birimleri arasındaki yönetsel bağlantıları da değiştirmiştir. Bu örneğin makalemiz bakımından önemi merkezi yönetimin taşra örgütlenmesi ile yerel yönetimlerin coğrafi örgütlenmesinin aynı şey olmasından kaynaklanmamaktadır. Tam tersine, bu iki alanın birbirinden ayrılması gerektiğini gösterebilmesidir. Bir yerleşim biriminin belediye hizmetlerine erişim sorunu yaşaması o yerleşimin mutlaka yeni bir il veya ilçe yapılmasını gerektirmez. Benzer biçimde, büyükşehir belediyesinin hizmet alanının genişletilmesi de merkezi yönetimin taşra örgütlenmesinin aynı ölçüde genişletilmesini zorunlu kılmaz. Bu bölümde büyükşehir belediyeleri yeni il ve ilçe kurulmasına ilişkin tartışmanın doğrudan karşılığı olarak değil, yönetsel sınırların belirlenmesinde ölçek, hizmet gerekleri, maliyet ve siyasal takdir arasındaki ilişkinin incelenebileceği bir örnek olay olarak ele alınacaktır.

Büyükşehir Yönetimi Modelinin Gelişimi ve Yönetsel Ölçek Sorunu

Türkiye'de büyükşehir belediyesi modeli büyük kentlerde nüfus artışı, alansal genişleme, kentleşme ve belediye hizmetlerinin bütünleşik biçimde yürütülmesi gereksinimlerine yanıt vermek amacıyla geliştirilmiştir. Geleneksel belediye sınırlarının büyüyen kentsel alanı ve birbirleriyle bütünleşen yerleşimleri yönetmekte yetersiz kalması daha geniş ölçekli bir yerel yönetim yapılanmasını gündeme getirmiştir. Bu çerçevede 1984 yılında çıkarılan 3030 sayılı Kanun büyükşehir belediyesi sisteminin kurumsal temelini oluşturmuştur. Daha sonra 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile sistem yeniden düzenlenmiş ve büyükşehir belediyelerinin sınırlarının ve yetki alanlarının belirlenmesine ilişkin yeni hükümler getirilmiştir. 2012 yılında kabul edilen 6360 sayılı Kanun ise büyükşehir belediyesi modelinde kapsamlı bir değişikliğe yol açmıştır. Bu gelişim sürecinde temel yönetsel sorun büyükşehir belediyelerinin hizmet alanlarının hangi ölçütlerle belirlenmesi gerektiğidir. Büyükşehir belediyesinin sınırları yalnızca nüfusun yoğunlaştığı kentsel çekirdeği mi kapsamalıdır? Yoksa ekonomik, toplumsal ve alansal ilişkiler bakımından bu çekirdekle bütünleşmiş çevre yerleşimleri de aynı yönetsel yapı içinde mi değerlendirilmelidir? Bu soruların yanıtı yalnızca belediye sınırlarının genişletilmesi veya daraltılmasıyla ilgili değildir. Aynı zamanda hangi hizmetlerin hangi ölçekte daha etkili, erişilebilir ve ekonomik biçimde sunulabileceğine ilişkin bir yönetsel tasarım sorunudur.

3030, 5216 ve 6360 Sayılı Kanunlarla Dönüşüm

Büyükşehir yönetimi modelinin gelişiminde üç yasal düzenleme özellikle önem taşımaktadır:

3030 sayılı Kanun (1984): Büyükşehir belediyesi sisteminin ilk kapsamlı yasal çerçevesini oluşturdu. Büyük kentlerde büyükşehir belediyesi ile ilçe belediyelerinden oluşan iki kademeli bir yerel yönetim yapısı kuruldu.

5216 sayılı Kanun (2004): Büyükşehir belediyelerinin hukuksal yapısını, görevlerini ve sınırlarını yeniden düzenledi. Kanunun ilk biçiminde büyükşehir belediyesi sınırları merkez belediyesinin sınırlarından itibaren belirli uzaklıklara dayalı bir yaklaşımla ele alınmıştı.

6360 sayılı Kanun (2012): Büyükşehir yönetimi modelinde köklü bir değişiklik gerçekleştirdi. Başlangıçta 13 ilde büyükşehir belediyesi kurulmasını öngören düzenleme 6447 sayılı Kanun'la Ordu'nun eklenmesi sonucunda 14 yeni büyükşehir belediyesine ulaştı. Böylece büyükşehir belediyesi bulunan il sayısı 30'a çıktı.

Bu son düzenlemenin en belirgin özelliği, büyükşehir belediyelerinin hizmet ve yetki alanlarının il mülki sınırlarıyla örtüştürülmesidir. Böylece büyükşehir belediyesi yalnızca merkez kentteki yoğun kentsel yerleşime hizmet sunan bir yerel yönetim birimi olmaktan çıkarılarak il sınırları içindeki kentsel ve kırsal yerleşimleri kapsayan geniş bir yönetsel yapıya dönüştürülmüştür. 6360 sayılı Kanun'un getirdiği değişiklikler yalnızca büyükşehir belediyelerinin sınırlarının genişletilmesiyle sınırlı kalmamıştır. Büyükşehir kapsamındaki illerde köylerin ve belde belediyelerinin tüzel kişilikleri kaldırılmış, köyler mahalleye, belde belediyeleri ise bağlı oldukları ilçe belediyesinin mahallesine dönüştürülmüştür. İl özel yönetimlerinin tüzel kişiliklerinin kaldırılması da bu yeniden yapılanmanın önemli unsurlarından biri olmuştur. Dolayısıyla 6360 sayılı Kanun bir yerel yönetim reformunun ötesinde yerleşim birimlerinin hukuksal statülerini, hizmet sunumunun örgütlenmesini ve kırsal alanların yönetimle ilişkisini yeniden biçimlendirmiştir.

6360 Sayılı Kanun: Coğrafi Ölçeğin Genişletilmesi ve Hizmet Alanı Sorunu

6360 sayılı Kanun'un temel yönetsel tercihi büyükşehir belediyesinin hizmet alanını il mülki sınırlarıyla eşitlemek olmuştur. Bu tercih coğrafi bütünlük ve hizmetlerin eş güdümü açısından belirli kolaylıklar sağlayabilecek bir yaklaşım olarak savunulabilir. Bununla birlikte, aynı il sınırları içinde bulunan bütün yerleşimlerin aynı türden hizmet gereksinimlerine ve erişim koşullarına sahip olduğu varsayımına dayanmamaktadır. Uygulamada ise bu farklılıkların yeterince gözetilip gözetilmediği önemli bir tartışma konusu olmuştur. Burada iki ayrı ölçek sorununu birbirinden ayırmak gerekir:

Birinci sorun: Coğrafi bütünlük ile hizmet alanının örtüşmesi. Bir il sınırları içinde bulunan yerleşimlerin ekonomik, toplumsal ve alansal ilişkileri her zaman il merkezine yönelmiş değildir. Bazı ilçeler başka kent merkezleriyle daha güçlü ekonomik ve toplumsal ilişkilere sahip olabilir. Dağlık alanlar, kıyı yerleşimleri, tarımsal bölgeler ve seyrek nüfuslu kırsal yerleşimler de birbirinden farklı hizmet gereksinimleri yaratır. Bu nedenle il mülki sınırlarının tek bir belediye hizmet alanı olarak kabul edilmesi coğrafi bütünlük sağlasa bile hizmetlerin her yerde aynı etkililikle yürütülebileceği anlamına gelmez.

İkinci sorun: Kentsel hizmet modeli ile kırsal yerleşimlerin gereksinimleri arasındaki farklılık. Büyükşehir belediyeleri ağırlıklı olarak kentsel hizmetlerin örgütlenmesi ve yürütülmesi amacıyla gelişmiş yapılardır. Oysa kırsal yerleşimlerde yol, içme suyu, atık yönetimi, tarımsal altyapı, mera ve yaylakların korunması gibi farklılaşan gereksinimler bulunmaktadır.

6360 sayılı Kanun sonrasında yapılan araştırmalarda genişleyen hizmet alanlarının ilçe belediyelerinin kapasitesi üzerinde baskı oluşturduğu, kırsal yerleşimlere hizmet ulaştırılmasında güçlükler yaşandığı ve büyükşehir-ilçe belediyesi arasında görev ve eş güdüm sorunlarının ortaya çıktığı belirlenmiştir. Mustafa Lamba'nın 2021 tarihli çalışması bu konudaki lisansüstü araştırmaları inceleyerek söz konusu sorunları ortaya koymaktadır. Bu bulgular, geniş bir coğrafyanın tek bir yönetsel yapı altında toplanmasının kendiliğinden hizmet etkililiği sağlamadığını göstermektedir. Coğrafi ölçeğin büyütülmesi hizmet sunma kapasitesinin de aynı oranda artırılmasını gerektirir. Aksi durumda genişleyen sorumluluk alanı mevcut örgütsel ve mali kapasite üzerinde yeni yükler yaratabilir. Nitekim 6360 sayılı Kanun'un on yıllık uygulama deneyimini inceleyen çalışmalar da sonuçların büyükşehirlerin coğrafi büyüklüğüne, ekonomik yapısına, nüfus dağılımına ve kırsal yerleşimlerin merkeze uzaklığına göre değiştiğini ortaya koymaktadır.

Genişleyen Hizmet Alanı ve Maliyet Etkililiği

Yönetsel ölçeğin genişletilmesinin temel gerekçelerinden biri ölçek ekonomilerinden yararlanmak ve hizmetleri daha bütünleşik biçimde sunmaktır. Ancak ölçek ekonomisi hizmet alanının büyümesiyle kendiliğinden ortaya çıkan bir sonuç değildir. Bir büyükşehir belediyesinin geniş bir alanda ulaşım, su ve kanalizasyon, atık yönetimi veya ana arterlerin bakımı gibi hizmetleri bütünleşik biçimde yürütmesi bazı durumlarda kurumsal ve mali üstünlükler sağlayabilir. Buna karşılık, uzak ve dağınık kırsal yerleşimlere hizmet ulaştırılması ulaşım, araç, personel, bakım ve lojistik giderlerini artırabilir. Bu nedenle büyükşehir yönetiminin ekonomik etkililiği değerlendirilirken yalnızca belediyenin toplam bütçesine veya hizmet alanının genişliğine bakılması yeterli değildir. Hizmet başına maliyet, nüfus başına harcama, yerleşim merkezlerine erişim süresi, altyapı yatırımlarının birim maliyeti ve hizmet niteliği gibi göstergelerin birlikte değerlendirilmesi gerekir. 6360 sayılı Kanun'un mali sonuçlarına ilişkin araştırmalar da bu konunun önemini göstermektedir. Ahmet Kazan'ın Sayıştay Dergisi'nde yayımlanan çalışması düzenlemenin büyükşehir belediyelerinin mali yapıları üzerindeki etkilerini incelemiş ve beklenen mali sonuçların her bakımdan gerçekleşmediğine ilişkin bulgular ortaya koymuştur. Buradan hareketle şu temel ayrımı yapmak gerekir: Büyük bir hizmet alanı ölçek ekonomisi sağlayabilir ancak aynı alan erişim ve hizmet sunma maliyetlerini de yükseltebilir. Dolayısıyla optimum hizmet alanı en geniş coğrafi alan değil, belirli bir hizmetin kabul edilebilir nitelik ve erişilebilirlik düzeyinde ve en uygun toplam maliyetle sunulabildiği alandır.

Büyükşehir Belediyeleri Örneğinden Çıkarılabilecek İlk Sonuçlar

Bu aşamada üç temel sonuç ortaya çıkmaktadır: Birincisi, coğrafi bütünlük işlevsel bütünlük anlamına gelmez. Aynı il sınırları içindeki bütün yerleşimler aynı hizmet ilişkilerine ve gereksinimlerine sahip değildir. İkincisi, ölçeğin büyütülmesi yönetim kapasitesinin kendiliğinden büyümesi değildir. Yeni görev ve sorumluluklar bunları karşılayacak örgütsel, teknolojik ve mali kapasiteyle desteklenmelidir. Üçüncüsü, ölçek ekonomisi hizmet türüne göre değerlendirilmelidir. Bir hizmet için uygun olan geniş ölçek başka bir hizmet için erişim ve maliyet sorunları yaratabilir. Bunlar, 100 il–1000 ilçe önerisinin değerlendirilmesinde de önemli sonuçlar doğurmaktadır. Yeni il ve ilçeler kurarak coğrafi alanları küçültmek her durumda hizmet etkililiğini ve verimliliğini artırmayabilir. Benzer biçimde, büyükşehir belediyelerinde olduğu gibi coğrafi alanları genişletmek de her durumda maliyet etkililiği sağlamaz. Dolayısıyla yönetsel ölçek tartışmasının merkezinde birim sayısı değil, hizmetin niteliğine uygun örgütlenme modeli bulunmalıdır.

Büyükşehir Belediyelerinin Kuruluşunda ve Sınırlarının Belirlenmesinde Nesnel Ölçüt Sorunu

Büyükşehir belediyeleri örneği Türkiye'de yönetsel sınırların belirlenmesinde bilimsel ve nesnel ölçütlerin kullanılması sorununu incelemek bakımından önemli bir karşılaştırma olanağı sunmaktadır. Buradaki temel sorun büyükşehir belediyelerinin kurulmasının veya hizmet alanlarının genişletilmesinin doğru ya da yanlış olması değildir. Asıl sorun, bu kararların hangi gereksinimlerden hareketle alındığı ve seçilen coğrafi ölçeğin hangi ölçülebilir göstergelerle gerekçelendirildiğidir. Bir yerleşim alanının büyükşehir belediyesi kapsamına alınması için nüfus büyüklüğü, kentsel nüfusun yoğunluğu, yerleşimlerin alansal bütünleşmesi, ekonomik ilişkiler, ulaşım bağlantıları ve ortak altyapı gereksinimleri birlikte değerlendirilmelidir. Bunlara ek olarak, genişleyen hizmet alanının yönetilebilirliği ve ortaya çıkacak mali yük de karar sürecinin ayrılmaz parçaları olmalıdır. Bu ölçütlerin varlığı karar vericilerin siyasal takdir yetkisini ortadan kaldırmaz. Ancak siyasal takdirin bilimsel ve nesnel değerlendirmelerin yerine geçmesini önler. Başka bir ifadeyle, siyasal kararın meşruluğu yalnızca kanunla alınmış olmasına değil, aynı zamanda kamu yararı bakımından gerekçelendirilebilir olmasına da bağlıdır. Bu çerçevede üç ayrı değerlendirme düzeyi birbirinden ayrılmalıdır:

Kuruluş gerekliliği: Yeni bir büyükşehir belediyesine gerçekten gereksinme var mıdır?

Coğrafi kapsam: Büyükşehir belediyesi hangi yerleşimleri ve hangi hizmet alanlarını kapsamalıdır?

Yönetsel ve mali uygulanabilirlik: Oluşturulan yapının görevlerini yerine getirecek örgütsel, teknolojik ve mali kapasitesi var mıdır?

Bu üç soruya birlikte yanıt verilmeden yalnızca nüfus büyüklüğüne veya il sınırlarına dayanılarak yönetsel ölçek belirlenmesi bilimsel karar verme bakımından yetersiz kalır.

Büyükşehir belediyelerinin kuruluşunda nesnel ölçütlerin kullanılması gereği Türkiye'de daha önce de bilimsel olarak gündeme getirilmiştir. Yaşamış “Büyükşehir Sorunsalı” başlıklı makalesinde (1995, ss. 98–99) büyükşehir statüsünün belirlenmesinde yalnızca nüfus büyüklüğünü esas alan bir yaklaşımın yetersiz kalacağını belirterek dokuz temel sosyo-ekonomik ölçüt önermiştir. Bu ölçütler arasında nüfus, ilin Türkiye sanayi katma değeri ve gayrisafi milli hasılası içindeki payı, belediyelerin toplam gelir ve giderleri, nüfus artış hızı, enerji tüketimi ve motorlu kara taşıtları içindeki payı bulunmaktadır. Bu yaklaşım, büyükşehir statüsünün yalnızca nüfus eşiğine bağlanamayacağını ve yerleşmenin ekonomik kapasitesinin, gelişme eğiliminin ve hizmet üretme olanağının birlikte değerlendirilmesi gerektiğini ortaya koymaktadır. Aradan geçen 30 yılda büyükşehir belediyelerinin kuruluş ve sınırlarının belirlenmesine ilişkin yasal düzenlemeler değişmiş olmakla birlikte nesnel ve çok ölçütlü değerlendirme gereği önemini korumaktadır.

Nüfus Eşiği: Gerekli Bir Ölçüt, Ancak Yeterli Değil

Büyükşehir belediyelerinin kuruluşunda nüfus ölçütünün kullanılması nesnel karar verme bakımından önemli bir gelişmedir. Nitekim 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun ilk düzenlemesinde belediye sınırları içindeki ve bu sınırlara en fazla 10.000 metre uzaklıktaki yerleşim birimlerinin toplam nüfusunun 750.000'i aşması koşulu getirilmiş ve fiziksel yerleşim durumu ve ekonomik gelişmişlik düzeyinin de dikkate alınması öngörülmüştür. Bu düzenleme, büyükşehir statüsünün yalnızca siyasal takdirle belirlenmesinden uzaklaşılması yönünde bir adım olarak değerlendirilebilir. Ancak nüfus eşiği tek başına optimum hizmet alanını belirlemeye yeterli değildir. Çünkü aynı nüfusa sahip iki ilin yerleşim düzeni, coğrafi büyüklüğü, ulaşım bağlantıları, ekonomik bütünleşme düzeyi ve hizmet gereksinimleri birbirinden önemli ölçüde farklı olabilir. Örneğin nüfusu belirli bir eşik değerin üzerinde bulunan ancak yerleşimleri geniş bir coğrafyaya dağılmış bir il ile aynı nüfusa sahip, yoğun ve bütünleşik bir kentsel alana sahip ilin aynı büyükşehir modeline bağlı tutulması hizmet etkililiği bakımından farklı sonuçlar doğurabilir. Bu nedenle nüfus büyükşehir statüsü için bir ön koşul veya eleme ölçütü olarak kullanılabilir fakat kararın tek belirleyicisi olmamalıdır. Nüfus ölçütü, coğrafi bütünlük, ulaşılabilirlik, ekonomik ilişkiler, altyapı bütünleşmesi ve mali uygulanabilirlik göstergeleriyle tamamlanmalıdır.

6360 Sayılı Kanun'da Genel Ölçüt ile Özel Yasama Tercihi Arasındaki İlişki

6360 sayılı Kanun'un hazırlanma ve kabul edilme süreci nesnel ölçütler ile siyasal-yasama takdiri arasındaki ilişkiyi incelemek bakımından ayrıca önemlidir. Kanun, 13 ilde büyükşehir belediyesi kurulmasını öngörmüş, 6447 sayılı Kanun'la Ordu'nun da eklenmesi sonucunda bu sayı 14'e ulaşmıştır. Düzenleme, büyükşehir belediyesi kurulan illeri tek tek saymış ve bu illerde büyükşehir belediyesi sınırlarını il mülki sınırlarıyla eşitlemiştir. Burada iki farklı karar bulunmaktadır hangi illerin büyükşehir belediyesi statüsüne geçirileceği ve büyükşehir belediyesi kurulduktan sonra hizmet alanının neden il mülki sınırlarının tamamını kapsayacağı. Birinci karar, büyükşehir statüsünün hangi illere verileceğiyle ve ikinci karar ise bu statünün gerektirdiği coğrafi ölçeğin nasıl belirlendiğiyle ilgilidir. Bunların aynı gerekçeyle açıklanması olanaklı değildir. Bir ilin nüfusunun belirli bir eşiği aşması büyükşehir statüsünün değerlendirilmesini haklı kılabilir. Ancak bu durum o ilin bütün ilçelerinin, beldelerinin ve kırsal yerleşimlerinin aynı yerel yönetim hizmet alanı içinde bulunmasının en uygun çözüm olduğunu kendiliğinden kanıtlamaz. Dolayısıyla 6360 sayılı Kanun'un değerlendirilmesinde yalnızca büyükşehir statüsü verilen illerin nüfusları değil, il sınırlarının tamamının tek bir belediye hizmet alanı olarak kabul edilmesinin hangi işlevsel ve mali gerekçelere dayandığı da sorgulanmalıdır. Bu ayrım makalemizin temel savı açısından önemlidir: Bir yönetim biriminin kurulmasını haklı kılan ölçütler ile o birimin coğrafi sınırlarını belirleyen ölçütler aynı değildir.

Siyasal Takdirin Sınırları ve Bilimsel Karar Verme Gereği

Büyükşehir belediyelerinin kuruluşu ve sınırlarının belirlenmesi örneği yönetsel coğrafyanın oluşturulmasında siyasal kararın kaçınılmaz olduğunu ancak bu kararın nesnel ölçütlerle sınırlandırılması gerektiğini göstermektedir. Türkiye'de büyükşehir belediyelerinin kuruluşu kanunla gerçekleştirilmektedir. Bu nedenle yasama organının siyasal tercihleri ve değerlendirmeleri karar sürecinin doğal bir parçasıdır. Ancak kanunla karar verilmiş olması seçilen yönetsel ölçeğin bilimsel bakımdan en uygun ölçek olduğunu tek başına göstermez. Bu noktada siyasal takdir ile keyfilik arasında ayrım yapmak gerekir. Siyasal takdir farklı kamu yararı seçenekleri arasında tercih yapabilme yetkisidir. Keyfilik ise bu tercihin nesnel gerekçelerden, ölçülebilir verilerden ve kamu yararı değerlendirmesinden bağımsız biçimde kullanılmasıdır. Yönetsel sınırların belirlenmesinde siyasal takdirin bilimsel ölçütlerle sınırlandırılması için en azından şu koşulların sağlanması gerekir:

Ölçütlerin önceden belirlenmesi: Nüfus, coğrafi bütünlük, erişilebilirlik, ekonomik ilişkiler ve hizmet gereksinimleri gibi ölçütler karar öncesinde açıklanmalıdır.

Verilerin karşılaştırılabilir olması: Statü kazanması önerilen yerleşimler aynı ölçütler üzerinden değerlendirilmelidir.

Seçeneklerin incelenmesi: Yeni bir büyükşehir belediyesi kurmak veya mevcut sınırları genişletmek tek seçenek olarak kabul edilmemeli ve farklı örgütlenme modelleri karşılaştırılmalıdır.

Mali sonuçların ortaya konulması: Yeni örgütlenmenin kuruluş, personel, altyapı, işletme ve bakım maliyetleri hesaplanmalıdır.

Karar gerekçelerinin açıklanması: Hangi ölçütün neden belirleyici olduğu ve seçeneklerin neden tercih edilmediği kamuoyuyla paylaşılmalıdır.

Bu koşulların sağlanması siyasal kararın teknik bir karara dönüştürülmesi anlamına gelmez. Amaç, siyasal kararın bilgiye dayalı, gerekçelendirilebilir ve kamu yararı bakımından denetlenebilir olmasını sağlamaktır.

Büyükşehir belediyelerinin kuruluşunda nesnel ölçütlere duyulan gereksinimin uzun bir geçmişi bulunmaktadır. Yaşamış'ın (1995) önerdiği çok ölçütlü yaklaşım kuruluş kararlarının yalnızca siyasal takdir veya tek bir sayısal eşik üzerinden değil, karşılaştırılabilir sosyo-ekonomik göstergeler temelinde verilmesi gerektiğini ortaya koymuştur. Sonraki yasal düzenlemeler, özellikle 5216 ve 6360 sayılı kanunlarla büyükşehir modelinin kapsamını ve coğrafi sınırlarını önemli ölçüde değiştirmiştir. Bununla birlikte, kuruluş ve sınır belirleme kararlarının önceden tanımlanmış, ölçülebilir ve denetlenebilir ölçütlere dayandırılması sorunu 30 yıldır güncelliğini korumaktadır.

Büyükşehir Belediyeleri Deneyiminin 100 İl–1000 İlçe Önerisi Bakımından Anlamı

Büyükşehir belediyelerinin kuruluşu ve sınırlarının genişletilmesi deneyimi yeni il ve ilçe kurulmasına ilişkin tartışmalar açısından önemli bir uyarı niteliğindedir. 6360 sayılı Kanun ile bazı yerlerde yerel yönetimlerin hizmet alanları genişletilmiş ve kırsal yerleşimler daha büyük ölçekli belediye yapılarının kapsamına alınmıştır. Yeni il ve ilçe kurulması önerileri ise ters yönde, yani mevcut yönetsel alanların daha küçük birimlere ayrılması yönünde bir yaklaşım içermektedir. İlk bakışta bu iki yaklaşım birbirinin karşıtı gibi görünmektedir. Oysa her ikisi de aynı temel soruyla değerlendirilmelidir: Belirli bir kamu hizmetinin hangi coğrafi ve örgütsel ölçekte daha etkili, erişilebilir ve ekonomik biçimde sunulabileceği. Büyükşehir belediyeleri örneği hizmet alanının genişletilmesinin her zaman etkililik ve verimlilik sağlamadığını ve yeni il ve ilçe kurulması tartışması ise hizmet alanının küçültülmesinin her zaman erişilebilirliği ve yönetim başarısını artırmadığını göstermektedir. Bu nedenle iki yöndeki değişikliklerde de aynı değerlendirme çerçevesi kullanılmalıdır:

Çizelge 2:   Değerlendirme
Değerlendirme boyutu	Büyükşehir ölçeğinin genişletilmesi	İl ve ilçe sayısının artırılması
Erişilebilirlik	Uzak yerleşimlere hizmet ulaştırma	Hizmet merkezine yakınlaşma olanağı
Örgütsel kapasite	Geniş alanda eş güdüm gereksinimi	Yeni örgüt ve uzman personel gereksinimi
Ölçek ekonomisi	Ortak hizmet ve altyapı üstünlüğü	Küçük birimlerde yineleyen maliyet riski
Mali etki	Genişleyen hizmet alanının işletme maliyeti	Yeni kuruluş ve sürekli işletme giderleri
Yönetim teknolojisi	Geniş alanın bütünleşik yönetimi	Mevcut kapasitenin parçalanması olasılığı

 

Çizelgenin gösterdiği üzere, her iki yaklaşımın da olumlu ve olumsuz sonuçları bulunmaktadır. Hangi modelin tercih edilmesi gerektiği genel bir siyasal veya yönetsel kanıdan değil, hizmet bazında yapılacak karşılaştırmalı değerlendirmeden çıkarılmalıdır.

Bölüm Değerlendirmesi

Büyükşehir belediyelerinin kuruluşu ve sınırlarının genişletilmesi Türkiye'de yönetsel ölçek belirleme sorununun yalnızca merkezi yönetimin taşra örgütlenmesiyle sınırlı olmadığını göstermektedir. Yerel yönetimlerin coğrafi örgütlenmesinde de nüfus, hizmet gereksinimleri, erişilebilirlik, ekonomik bütünlük ve maliyet etkililiği arasındaki ilişkinin bilimsel olarak değerlendirilmesi gerekmektedir. Bu deneyimden çıkarılabilecek temel sonuç yönetsel alanın büyüklüğünün tek başına başarı veya başarısızlık göstergesi olmadığıdır. Büyük ölçekli örgütlenmelerde eş güdüm ve ölçek ekonomisi üstünlükleri ortaya çıkabilirken küçük ölçekli örgütlenmelerde erişilebilirlik ve yerel gereksinimlere duyarlılık artabilir. Bununla birlikte, küçük birimlerin çoğalması örgütsel yinelemeleri ve kamu harcamalarını artırabilir. Dolayısıyla yönetsel ölçek konusunda önceden belirlenmiş bir büyüklüğü veya birim sayısını esas almak yerine her hizmetin gerektirdiği optimum alanın belirlenmesi gerekir. Bu bölümün makalenin ana savına katkısı şudur: Türkiye'nin yönetsel coğrafyası kaç il veya kaç ilçe kurulacağına ilişkin sayısal hedeflerden değil, kamu hizmetlerinin gerektirdiği işlevsel ölçeklerin bilimsel olarak belirlenmesinden hareketle yeniden düşünülmelidir.

“100 İL–1000 İLÇE” ÖNERİSİNİN BİLİMSEL, YÖNETSEL VE MALİ AÇIDAN DEĞERLENDİRİLMESİ

Önceki bölümlerde geliştirilen kuramsal çerçeve ve büyükşehir belediyeleri örneğinden çıkarılan sonuçlar şimdi doğrudan “100 il–1000 ilçe” önerisinin değerlendirilmesine olanak vermektedir. Bu öneriyi değerlendirirken başlangıç noktamız Türkiye'de il ve ilçe sayısının artırılmasının peşinen doğru veya yanlış olduğu varsayımı olmamalıdır. Bazı yerleşimlerin yeni il veya ilçe statüsü kazanması belirli kamu hizmetlerinin erişilebilirliğini ve yönetim etkililiğini artırabilir. Ancak böyle bir kararın haklılığı, yalnızca yerleşimin nüfusuna, siyasal önemine veya statü beklentisine dayandırılamaz. Temel soru şudur: Yeni bir il veya ilçe kurulması mevcut örgütlenmenin geliştirilmesine kıyasla hangi kamu hizmetlerinde, hangi ölçüde ve ne tür bir kamu yararı sağlayacaktır? Bu soruya yanıt verebilmek için önerinin üç ayrı boyutta incelenmesi gerekir:

Bilimsel ve işlevsel boyut: Yeni bir yönetsel birim kurulmasını gerektiren coğrafi, demografik, ekonomik ve hizmet temelli koşullar nelerdir?

Yönetsel boyut: Yeni birim kamu hizmetlerinin erişilebilirliğini ve niteliğini gerçekten artıracak mıdır, yoksa mevcut örgütsel kapasiteyi mi parçalayacaktır?

Mali boyut: Yeni birimlerin kuruluş ve sürekli işletme maliyetleri sağlayacakları kamu yararıyla karşılaştırıldığında ekonomik açıdan savunulabilir midir?

Bu üç boyut birbirinden bağımsız değerlendirilemez. Bilimsel açıdan gerekçelendirilemeyen bir kuruluşun mali açıdan etkili olması beklenemez. Benzer biçimde, erişilebilirliği artırdığı düşünülen yeni birimin personel, uzmanlık ve bütçe yetersizliği nedeniyle hizmet üretememesi de olanaklıdır. Bu nedenle “100 il–1000 ilçe” önerisi bir sayısal hedef olarak değil, Türkiye'nin yönetsel coğrafyasını yeniden düzenleme savı taşıyan bir kamu siyasası önerisi olarak ele alınmalıdır.

Önerinin İçeriği ve Açıklanan Ölçütler

“100 İl–1000 İlçe” önerisini değerlendirirken öncelikle kamuoyuna açıklanan somut içeriği ile henüz açıklanmamış ayrıntılarını birbirinden ayırmak gerekir. MHP Genel Başkanı Devlet Bahçeli 1 Kasım 2026 tarihli açıklamasında partisinin hazırladığı çalışma kapsamında 19 yeni il ve 78 yeni ilçe kurulmasını öngördüklerini belirtmiştir. Böylece mevcut 81 ilin 100'e, 922 ilçenin ise 1000'e çıkarılması hedeflenmektedir. Bahçeli yeni il statüsü kazanması düşünülen ilçelerin belirlenmesinde nüfus, gelişme olanağı, coğrafi durum, hizmete erişimde yaşanan güçlükler ve stratejik konum gibi ölçütlerin dikkate alındığını açıklamıştır. 2 Kasım 2026 tarihli açıklamasında ise il olması önerilen 19 ilçeyi tek tek sıralamıştır:

İç Anadolu: Polatlı, Konya Ereğli

Karadeniz: Ünye, Vezirköprü, Karadeniz Ereğli

Doğu Anadolu: Erciş, Doğubayazıt, Ahlat

Güneydoğu Anadolu: Ergani, Midyat, Siverek

Akdeniz: Elbistan, Kozan, Alanya, Tarsus

Ege: Fethiye, Akhisar

Marmara: Lüleburgaz, Bandırma.

Açıklamada ayrıca 78 yeni ilçenin hangi yerleşimlerden oluşturulacağına ilişkin çalışmanın henüz tamamlanmadığı ve bunların yeni illere veya mevcut illere bağlanabileceği belirtilmiştir. Dolayısıyla önerinin il kurulmasına ilişkin bölümü belirli yerleşim adları üzerinden somutlaşmış olmakla birlikte ilçe yapılanmasına ilişkin bölümü henüz ayrıntılandırılmamıştır. Bu ayrıntı önemlidir. Çünkü 100 il ve 1000 ilçe hedefinin yalnızca sayısal olarak açıklanmış olması yeni birimlerin coğrafi sınırlarının, görev alanlarının, personel ve bütçe gereksinimlerinin ve hizmet ilişkilerinin belirlenmiş olduğu anlamına gelmez.

Açıklanan Ölçütlerin Bilimsel Yeterliliği

Bahçeli'nin açıklamasında yer verilen ölçütler ilk bakışta makalemizde savunduğumuz yaklaşımın bazı unsurlarıyla örtüşmektedir. Nüfus, gelişme potansiyeli, coğrafi durum, hizmete erişim ve stratejik konum, yönetsel ölçeğin belirlenmesinde dikkate alınması gereken değişkenlerdir. Ancak burada önemli bir ayrım bulunmaktadır: Bir ölçütün adının açıklanması ile o ölçütün bilimsel olarak tanımlanması, ölçülmesi ve karar sürecinde kullanılması aynı şey değildir. Örneğin “hizmete erişimde yaşanan sıkıntılar” ölçütü ele alındığında şu soruların yanıtlanması gerekir:

Hangi kamu hizmetlerine erişimde güçlük yaşanmaktadır?

Bu güçlük mevcut il merkezine ulaşım süresiyle mi, hizmet kapasitesinin yetersizliğiyle mi, yoksa personel ve uzmanlık eksikliğiyle mi ilgilidir?

Ulaşım süresi hangi yerleşim noktalarından ve hangi ulaşım koşullarında hesaplanmıştır?

Yeni il kurulması bu güçlüğü hangi mekanizmayla giderecektir?

Aynı sonuç yeni bir il kurmadan mevcut kamu hizmeti birimlerinin güçlendirilmesiyle elde edilebilir mi?

Benzer biçimde “gelişme potansiyeli” kavramı da ölçülebilir göstergelerle açıklanmalıdır. Sanayi ve ticaret kapasitesi, istihdam artışı, yatırım eğilimleri, nüfus hareketleri, altyapı yeterliliği ve çevre yerleşimlerle ekonomik bütünleşme bu kapsamda incelenebilir. Ancak bunların hangilerinin hangi ağırlıkla kullanılacağı ve hangi veri döneminin esas alınacağı önceden belirlenmelidir. “Stratejik konum” ise daha da dikkatli ele alınması gereken bir ölçüttür. Sınır güvenliği, ulaşım koridorları, limanlar, enerji altyapısı veya bölgesel lojistik merkezleri bakımından stratejik önem taşıyan bir yerleşimin il yapılması gerekebilir. Bununla birlikte, stratejik önem tek başına yeni bir mülki yönetim birimi kurulmasını zorunlu kılmaz. Gereksinme ilgili kamu hizmetinin örgütlenme biçimine göre ayrıca değerlendirilmelidir. Bu nedenle açıklanan ölçütler bilimsel bir değerlendirme için başlangıç çerçevesi sağlayabilir fakat bunların nasıl ölçüldüğü, hangi verilerle desteklendiği ve 19 ilçenin seçiminde nasıl uygulandığı açıklanmadan önerinin bilimsel yeterliliği hakkında kesin bir sonuca ulaşılamaz.

Ölçütlerin Araçsallaştırılması Gereği

Önerinin bilimsel açıdan değerlendirilebilmesi için açıklanan genel ölçütlerin somut göstergelere dönüştürülmesi gerekir. Aşağıdaki çerçeve bu amaçla kullanılabilecek bir başlangıç modelidir.

Çizelge 3:   Araçsallaştırma
Ölçüt	Değerlendirmede kullanılabilecek göstergeler
Nüfus	Toplam nüfus, nüfus yoğunluğu, nüfus artış eğilimi, yaş ve çalışma çağındaki nüfus yapısı
Coğrafi durum	Yüzölçümü, yerleşimlerin dağılımı, topoğrafya, doğal engeller, komşu yerleşimlerle bağlantılar
Erişilebilirlik	Mevcut il merkezine ulaşım süresi, yol ağı, toplu ulaşım, mevsimsel ulaşım koşulları
Ekonomik gelişme	İstihdam, üretim, ticaret, yatırım, vergi kapasitesi ve ekonomik bütünleşme
Gelişme olanağı	Nüfus ve yatırım öngörüleri, altyapı kapasitesi, sektörlerin gelişme eğilimleri
Stratejik konum	Sınır, liman, enerji, ulaşım ve lojistik altyapısı ile bölgesel güvenlik gereksinimleri
Kamu hizmetleri	Sağlık, eğitim, güvenlik, adalet ve diğer hizmetlere erişim, mevcut kapasite ve hizmet niteliği
Mali uygulanabilirlik	Kuruluş giderleri, personel ve işletme maliyetleri, yatırım gereksinimleri, beklenen mali yararlar

 

Bu çizelgenin önemli bir özelliği il kurulması kararını tek bir ölçüte bağlamamasıdır. Nüfus bakımından güçlü görünen bir aday ulaşım ve ekonomik bütünleşme açısından farklı bir değerlendirmeye konu olabilir. Benzer biçimde, mevcut il merkezine uzaklığı fazla olan bir yerleşim nüfusu görece düşük olsa bile belirli kamu hizmetleri bakımından bölgesel merkez niteliği taşıyabilir. Bununla birlikte, bu göstergelerin tümüne aynı ağırlığın verilmesi de doğru değildir. Örneğin sağlık hizmetleri bakımından nüfusun yaş yapısı ve sağlık kuruluşlarına erişim önemliyken ekonomik bütünleşme veya sınır güvenliği bakımından başka göstergeler belirleyici olabilir. Bu nedenle değerlendirme modelinin iki aşamalı kurulması daha uygun olacaktır:

Birinci aşama: İl kurulması gereksiniminin belirlenmesi. Aday yerleşimin mevcut il yönetimi içinde hangi hizmetlerden, hangi nedenlerle ve ne ölçüde yoksun kaldığı belirlenmelidir. Burada yalnızca mevcut hizmetlerin yetersizliği değil, bu yetersizliğin yeni bir il kurulmasıyla giderilip giderilemeyeceği de incelenmelidir.

İkinci aşama: Seçeneklerin karşılaştırılması. Yeni il kurulması seçeneği mevcut ilçe yönetiminin güçlendirilmesi, bölgesel kamu hizmeti merkezleri oluşturulması, bazı kamu kurumlarının yerinden yönetilmesi veya sayısal hizmet kapasitesinin geliştirilmesi gibi seçeneklerle karşılaştırılmalıdır.

Bu karşılaştırmada çok ölçütlü karar verme yöntemlerinden yararlanılabilir. Ancak ölçüt ağırlıkları keyfi biçimde belirlenmemeli ve uzman görüşleri, istatistiksel veriler ve açık gerekçelerle temellendirilmelidir. Ayrıca farklı ağırlıklandırma seçeneklerinin karar sonucunu nasıl değiştirdiğini gösteren duyarlılık çözümlemesi yapılmalıdır.

Önerilen 19 İlçe Bakımından Karşılaştırmalı Değerlendirme Gereği

Açıklanan 19 ilçenin farklı coğrafi, demografik ve ekonomik özelliklere sahip olması önerinin değerlendirilmesinde tek tip bir kuruluş ölçütünün kullanılmasını güçleştirmektedir. Örneğin Alanya, Tarsus, Bandırma, Fethiye ve Lüleburgaz gibi ekonomik ve yerleşim özellikleri bakımından birbirinden ayrılan ilçeler ile Doğubayazıt, Ahlat, Erciş ve Vezirköprü gibi farklı coğrafi ve bölgesel koşullara sahip ilçelerin aynı ölçütlerle değerlendirilmesi ancak bu ölçütlerin farklı hizmet gereksinimlerini kapsayacak biçimde tasarlanmasıyla olanaklıdır. Bu noktada önerilen ilçeleri şimdiden uygun veya uygunsuz olarak sınıflandırmak doğru olmayacaktır. Bunun için her bir ilçeye ilişkin güncel nüfus, ulaşım, ekonomik yapı, kamu hizmetlerine erişim, mevcut kamu kurumları ve mali kapasite verilerinin karşılaştırmalı olarak incelenmesi gerekir. Özellikle şu soruların her aday ilçe için ayrı ayrı yanıtlanması önem taşımaktadır:

İlçe, mevcut il merkezinden bağımsız bir bölgesel hizmet merkezi oluşturabilecek nüfus ve ekonomik kapasiteye sahip midir?

Çevresindeki yerleşimlerle kurduğu ekonomik ve toplumsal ilişkiler yeni bir il merkezi oluşturmasını desteklemekte midir?

Yeni il kurulması kamu hizmetlerine erişim süresini ve hizmet niteliğini ölçülebilir biçimde artıracak mıdır?

Yeni il yönetiminin kurulması mevcut il merkezinin ekonomik ve yönetsel kapasitesinde nasıl bir değişiklik yaratacaktır?

Yeni birimin kurulması yerine mevcut kamu kurumlarının güçlendirilmesiyle aynı sonuç daha düşük maliyetle elde edilebilir mi?

Bu soruların yanıtları verilmeden yalnızca aday ilçelerin adlarının ve nüfuslarının sıralanması bilimsel bir yönetsel coğrafya tasarımı için yeterli değildir.

Ara Değerlendirme

Bahçeli'nin açıkladığı öneri nüfus ve coğrafi koşulların yanı sıra hizmete erişim, gelişme olanağı ve stratejik konumu da gündeme taşıması bakımından incelenmeye değerdir. Bununla birlikte, açıklanan ölçütlerin somut göstergelere dönüştürülmesi, aday yerleşimler bakımından karşılaştırmalı olarak uygulanması ve mali sonuçlarla birlikte değerlendirilmesi gerekmektedir. Bu nedenle önerinin bilimsel niteliği yalnızca hangi ilçelerin il yapılmasının düşünüldüğü üzerinden değil, bu ilçelerin hangi yöntemle seçildiği ve seçeneklerin nasıl değerlendirildiği üzerinden belirlenmelidir. Bir sonraki bölümde mali boyut incelenecektir. Çünkü yeni il ve ilçelerin kurulması yalnızca yeni yönetsel sınırlar çizmek değildir. Her yeni il valilik, il müdürlükleri, hizmet binaları, personel, araç, teknik altyapı ve sürekli işletme giderleri anlamına gelir. Bu maliyetleri yeni birimlerin sağlayacağı olası ekonomik ve toplumsal yararlarla karşılaştırmadan önerinin kamu yararı bakımından değerlendirilmesi tamamlanamaz. Özellikle burada şu soruyu merkeze almalıyız: Bir yerleşimin il veya ilçe statüsü kazanması yerel ekonomiyi canlandırabilir ancak bu canlanmanın ulusal bütçeye yüklediği maliyet, elde edilen kamu yararından daha yüksek olabilir mi?

Yeni İl ve İlçelerin Kurulmasının Ekonomik ve Mali Boyutu

Yeni il ve ilçe kurulması tartışmasının en önemli boyutlarından biri bu kararların kamu maliyesi üzerindeki etkileridir. Çünkü yeni bir yönetsel birimin kurulması yalnızca mevcut sınırların değiştirilmesi veya yeni bir yönetim merkezinin belirlenmesi anlamına gelmez. Aynı zamanda yeni örgütlerin oluşturulmasını, kamu görevlilerinin atanmasını, hizmet binalarının kurulmasını, araç ve teknik donanım sağlanmasını ve bu yapıların sürekli işletilmesini gerektirir. Bu noktada iki farklı ekonomik etkiyi birbirinden ayırmak gerekir. Birinci etki, yeni statünün yerel ekonomi üzerindeki olası canlandırıcı etkisidir. İl veya ilçe statüsü kazanan yerleşimde valilik, kaymakamlık, kamu kurumlarının bölge veya il müdürlükleri, adliye ve diğer kamu kuruluşlarının oluşturulması, yeni personel istihdamı, konut ve işyeri talebi, kira gelirleri, ticaret ve hizmet sektörlerinde hareketlilik yaratabilir. Kamu görevlilerinin ve ailelerinin yerleşmesi tüketim harcamalarını artırabilir. Kamu binalarının yapımı ve hizmet alımları da yerel ekonomik etkinlikleri destekleyebilir. İkinci etki, bu ekonomik hareketliliğin kamu bütçesine getirdiği maliyettir. Yerel ekonomide oluşan canlanma merkezi yönetim açısından yeni ve sürekli harcamalar anlamına gelebilir. Yeni yönetsel birimlerin personel, bina, araç, donanım, enerji, haberleşme, bakım, güvenlik ve diğer işletme giderleri kamu bütçesinden karşılanacaktır. Dolayısıyla yerel ekonomi açısından olumlu görünen bir statü değişikliği ülke bütçesi bakımından aynı ölçüde olumlu sonuç vermeyebilir. Yerel düzeyde yaratılan gelir ve ekonomik hareketlilik ile merkezi yönetimin üstlendiği mali yük farklı hesaplama alanlarıdır. Bu ayrımın gözden kaçırılması yeni il ve ilçe kurulmasını yalnızca yerel kalkınmayı hızlandıracak bir araç olarak değerlendirme yanılgısına yol açabilir.

Yeni Bir İl Yönetiminin Doğrudan Kuruluş Maliyetleri

Yeni bir ilin kurulması mevcut ilçenin yalnızca adının ve statüsünün değiştirilmesi değildir. İl yönetiminin gerektirdiği kurumsal yapının oluşturulması gerekir. Bu kapsamda başlıca gider kalemleri şunlardır:

Valilik makamı ve valilik hizmet birimlerinin oluşturulması,

Bakanlıkların il düzeyindeki taşra birimlerinin kurulması veya yeniden düzenlenmesi,

İl düzeyinde hizmet veren kurumların yönetim ve destek kadrolarının oluşturulması,

Yargı ve güvenlik hizmetlerinin yeni il yapılanmasına göre düzenlenmesi,

Kamu binalarının satın alınması, kiralanması, yapılması veya dönüştürülmesi,

Hizmet araçları, bilişim sistemleri, haberleşme ve teknik donanımın sağlanması,

Kurumların işletme, bakım, enerji, güvenlik ve diğer cari giderlerinin karşılanması.

Burada önemli bir ayrıntı vardır: Yeni il kurulduğunda bütün kamu kurumlarının aynı biçimde ve aynı ölçekte yeniden oluşturulması zorunlu değildir. Bazı hizmetler mevcut bölgesel örgütlenmeler üzerinden sürdürülebilir ve bazıları ise yeni il merkezinde ayrı birimler gerektirebilir. Bu nedenle maliyet hesabı bütün kurumların otomatik olarak çoğaltılacağı varsayımına değil, her hizmetin gerçek örgütlenme gereksinimine dayanmalıdır. Ancak bu ayrıntı yeni il kurulmasının mali yük yaratmayacağı anlamına gelmez. Kurumların yeniden düzenlenmesi, personelin atanması, görev alanlarının değiştirilmesi ve hizmet altyapısının oluşturulması belirli bir kuruluş maliyetini kaçınılmaz kılar.

Sürekli İşletme Giderleri ve Uzun Dönemli Mali Yük

Yeni bir il veya ilçenin kurulmasında ilk aşamada ortaya çıkan kuruluş giderleri toplam maliyetin yalnızca bir bölümünü oluşturur. Asıl önemli mali yük yeni örgütlerin yıllar boyunca sürdürülmesi gereken işletme giderleridir. Bu giderleri beş ana grupta toplamak olanaklıdır:

Personel giderleri: Vali, vali yardımcısı, kaymakam, il ve ilçe müdürleri, uzman personel, destek personeli ve diğer kamu görevlilerinin ücretleri ile sosyal güvenlik yükümlülükleri.

Fiziksel altyapı giderleri: Kamu binalarının yapımı, kiralanması, bakımı, onarımı, güvenliği ve işletilmesi.

Ulaşım ve lojistik giderleri: Hizmet araçları, yakıt, bakım, haberleşme ve kurumlar arası ulaşım giderleri.

Teknolojik altyapı giderleri: Bilgi sistemleri, veri merkezleri, ağ bağlantıları, yazılım, donanım ve siber güvenlik harcamaları.

Kurumsal işletme giderleri: Enerji, temizlik, kırtasiye, haberleşme, hizmet alımları ve diğer cari harcamalar.

Bunların önemli bir bölümü süreklilik taşıyan giderlerdir. Bir defa yapılan bina yatırımı ile her yıl yeniden karşılanması gereken personel ve işletme giderleri aynı maliyet türü değildir. Bu nedenle yeni il ve ilçelerin ekonomik değerlendirmesinde yalnızca kuruluş yılına ait harcamaların değil, uzun dönemde oluşacak toplam mali yükün hesaplanması gerekir. Özellikle personel giderleri üzerinde durulmalıdır. Yeni bir il kurulduğunda mevcut kamu personelinin bir bölümü yeni birimlere aktarılabilir. Bu durumda bütün kadroların yeni baştan oluşturulması gerekmez. Ancak personelin aktarılması da maliyeti bütünüyle ortadan kaldırmaz. Çünkü personelin önceki görev yerinde bıraktığı hizmet boşluğunun doldurulması yeni görev yerindeki konut ve ulaşım gereksinimleri ve kurumlar arasındaki yeniden yapılanma giderleri ayrıca değerlendirilmelidir. Dolayısıyla doğru maliyet hesabı yalnızca yeni atanan personelin ücretlerini değil, personel hareketliliğinin bütün kamu örgütü üzerindeki etkilerini de kapsamalıdır.

Yerel Ekonomik Kazanç ile Ulusal Kamu Maliyeti Arasındaki Fark

Yeni il veya ilçe statüsü kazanmanın yerel ekonomi üzerinde olumlu etkiler yaratması olanaklıdır. Yeni kamu kurumları, personel istihdamı, konut talebi, ticaret ve hizmet sektörlerindeki genişleme, yerleşimin ekonomik hareketliliğini artırabilir. Bu gelişmeler özellikle ekonomik etkinlikleri sınırlı olan yerleşimlerde kısa ve orta vadede belirgin bir canlanma yaratabilir. Ancak burada kamu siyasası bakımından önemli bir hesaplama sorunu bulunmaktadır. Yerel ekonomide ortaya çıkan hareketlilik doğrudan doğruya ulusal ekonomi bakımından net bir kazanç anlamına gelmez. Kamu kurumlarının yeni bir yerleşime taşınması veya yeni kurumlar kurulması sonucunda oluşan harcamaların bir bölümü ülkenin başka bir yerinde yapılabilecek kamu harcamalarının yer değiştirmesidir. Örneğin yeni il merkezinde kamu görevlilerine konut sağlanması veya kiralanması yerel emlak piyasasında talep yaratabilir. Ancak bu harcama kamu bütçesi açısından yeni bir kaynak yaratmaz ve kamu personelinin barınma giderinin başka bir yerleşimde karşılanması yerine yeni merkezde karşılanması anlamına gelebilir. Aynı durum kamu binaları, araçlar, hizmet alımları ve personel harcamaları için de geçerlidir. Yerel ekonomide gelir ve istihdam artışı yaratılırken merkezi yönetim bütçesinde yeni bir harcama yükü oluşabilir. Bu nedenle değerlendirme iki ayrı hesap üzerinden yapılmalıdır:

Yerel ekonomik etki: İstihdam, ticaret, yatırım, konut talebi, yerel gelir ve ekonomik çeşitlenme üzerindeki etkiler.

Ulusal mali etki: Merkezi yönetimin kuruluş, personel, işletme ve yatırım giderleri ile bu harcamaların farklı kullanım alanları.

Bu iki hesabın birbirine karıştırılması yeni statü kazanmanın ekonomik yararlarının olduğundan fazla gösterilmesine yol açabilir.

Fırsat Maliyeti: Kamu Kaynaklarının Farklı Kullanımı

Yeni il ve ilçelerin kurulmasına ayrılacak kaynakların değerlendirilmesinde fırsat maliyeti kavramı özel önem taşımaktadır. Fırsat maliyeti belirli bir karar nedeniyle vazgeçilen en iyi seçeneğin sağlayabileceği yararı ifade eder. Kamu kaynakları sınırlı olduğundan yeni bir yönetsel örgütlenmeye ayrılan kaynakların başka hangi kamu hizmetlerinde kullanılabileceği de değerlendirilmelidir. Örneğin yeni bir il kurmak için ayrılacak kaynaklar mevcut ilçelerde sağlık kuruluşlarının ve uzman sağlık personelinin güçlendirilmesinde, kırsal alanlarda ulaşım ve altyapı yatırımlarının artırılmasında, eğitim kurumlarının fiziksel ve teknolojik kapasitesinin geliştirilmesinde, mevcut kamu kurumlarının sayısal hizmet altyapısının iyileştirilmesinde ve bölgesel hizmet merkezleri ve ortak kamu hizmeti birimleri oluşturulmasında kullanılabilir. Bu seçeneklerden hangisinin daha yüksek toplumsal yarar sağlayacağı karşılaştırmalı bir değerlendirmeyle belirlenmelidir. Dolayısıyla yeni il ve ilçe kurulması kararının mali açıdan haklı görülebilmesi için yalnızca yeni birimlerin sağlayacağı yararların gösterilmesi yeterli değildir. Aynı kaynakların farklı kullanımlarıyla karşılaştırıldığında daha yüksek kamu yararı sağladığının da ortaya konulması gerekir. Kamu kaynaklarının etkili kullanımı yalnızca yapılan harcamanın amacına uygun olmasına değil, aynı zamanda aynı kaynakla elde edilebilecek en yüksek toplumsal yararın gözetilmesine bağlıdır.

Türkiye'de İl ve İlçe Kuruluş Maliyetlerine İlişkin Önceki Araştırmalar

Yeni il ve ilçe kurulmasının maliyetleri Türkiye'de daha önce de akademik araştırmalara konu olmuştur. Bu nedenle bugün yapılacak değerlendirme, bütünüyle yeni bir araştırma alanı değildir. Geçmişte ortaya konulan bulgular, güncel önerinin değerlendirilmesi için önemli bir başlangıç noktası sunmaktadır. Rahmi Doğan'ın 2006 yılında Cumhuriyet Üniversitesi'nde hazırladığı “Türkiye'de İllerin Yeniden Yapılandırılması ve İl Kuruluşunun Maliyeti” başlıklı yüksek lisans tezi yeni il kurulmasının mali boyutunu doğrudan ele alan çalışmalardan biridir. Araştırmada il kuruluşunun tarihsel ve yönetsel gerekçeleri incelenmiş, illerin yeniden yapılandırılmasında kullanılabilecek ölçütler tartışılmış ve bir il kurulmasının ortalama maliyetinin hesaplanması amaçlanmıştır. Adnan Çimen'in 2013 yılında yayımlanan İlçeler İçin “Optimal Ölçek Belirleme Sorunu: İlçe Kuruluşunda Yasama Süreci Üzerine Bir İnceleme” başlıklı araştırması ise konumuz açısından özellikle önemlidir. Çimen 2000–2006 döneminde TBMM'ye sunulan 104 kanun teklifini ve 2008 ile 2012 yıllarında kurulan toplam 69 ilçenin kuruluş gerekçelerini incelemiştir. Araştırmanın bulgularına göre yeni ilçelerin kuruluş gerekçeleri çoğunlukla nesnel ölçütlerden çok yerel hizmet talepleri ve dönemsel siyasal tercihler doğrultusunda şekillenmiştir. Yazar, ulaşım, iletişim ve teknoloji alanındaki gelişmelere karşın ilçe sayısının artmasının optimum ölçek oluşturulmasını güçleştirdiğini belirtmektedir. Bu iki çalışma makalemizin temel savıyla doğrudan ilişkilidir. Özellikle Çimen'in araştırması yeni ilçe kurulması sürecinde bilimsel ölçütlerin yeterince belirleyici olmamasının yalnızca güncel bir tartışma olmadığını ve uzun süredir devam eden yapısal bir sorun olduğunu göstermektedir. Bununla birlikte, 2006 tarihli maliyet araştırmasının hesaplamaları bugünün parasal koşullarına doğrudan taşınamaz. Personel ücretleri, kamu hizmetlerinin örgütlenmesi, teknoloji kullanımı, bina ve işletme maliyetleri zaman içinde önemli ölçüde değişmiştir. Bu nedenle geçmiş araştırmaların yöntemi ve bulguları değerlendirilmeli ve parasal değerler ise güncel verilerle yeniden hesaplanmalıdır. Buradan hareketle “100 il–1000 ilçe” önerisi için yeni bir mali etki araştırması yapılması gerekmektedir. Böyle bir araştırma geçmiş çalışmaların birikiminden yararlanmalı ancak günümüzün kamu yönetimi ve maliye koşullarını esas almalıdır.

8.5.6. Yeni İl ve İlçelerin Mali Etki Çözümlemesi Nasıl Yapılmalıdır?

Önerinin mali açıdan değerlendirilebilmesi için yalnızca toplam bir maliyet kestirimi yapılması yeterli değildir. Her yeni il ve ilçe için kuruluş, geçiş ve işletme giderlerinin ayrı ayrı hesaplanması gerekir. Bu amaçla aşağıdaki mali çözümleme modeli önerilebilir:

Çizelge 4:   Maliyet Unsurları
Maliyet grubu	Hesaplanması gereken unsurlar
Kuruluş maliyeti	Bina, donanım, araç, bilişim ve kurumsal yapılanma
Personel maliyeti	Yeni kadrolar, personel aktarımı, ücret ve sosyal güvenlik giderleri
Geçiş maliyeti	Kurumların taşınması, görev ve yetki devri, taşınmaz ve varlık paylaşımı
Sürekli işletme maliyeti	Enerji, bakım, haberleşme, güvenlik, hizmet alımları ve diğer cari giderler
Altyapı yatırımları	Yol, ulaşım, haberleşme ve kamu hizmet binaları
Dolaylı maliyetler	Mevcut kurumların iş yükü, personel hareketliliği ve yeni örgütlenmenin doğurduğu ek gereksinimler

 

Bu maliyetlerin hesaplanmasında üç zaman dilimi esas alınmalıdır:

Kuruluş dönemi: Yeni birimlerin oluşturulması için yapılacak ilk harcamalar.

Orta dönem: İlk beş yılda oluşacak personel, işletme ve yatırım giderleri.

Uzun dönem: On ve yirmi yıllık dönemde ortaya çıkacak toplam mali yükümlülükler.

Mali değerlendirmede bugünkü değer yaklaşımından yararlanılması da uygun olacaktır. Böylece farklı yıllarda yapılacak harcamalar karşılaştırılabilir bir değere dönüştürülebilir. Personel sayısı, kurumların örgütlenme biçimi ve mevcut binaların kullanılabilirliği gibi belirsizlikler için farklı senaryolar hazırlanmalı ve sonuçların hangi varsayımlara bağlı olduğu açıkça gösterilmelidir. Özellikle üç senaryo karşılaştırılmalıdır:

Tam örgütlenme: Yeni il ve ilçelerde ilgili kamu kurumlarının ayrı örgütler ve yeni kadrolarla kurulması.

Paylaşımlı örgütlenme: Bazı hizmetlerin ortak binalar, ortak destek birimleri veya mevcut personelin yeniden görevlendirilmesi yoluyla yürütülmesi.

Teknoloji ağırlıklı örgütlenme: Yeni fiziksel birimlerin sınırlı tutulması ve sayısal hizmetler ve bölgesel örgütlenme yoluyla hizmet erişiminin geliştirilmesi.

Bu karşılaştırma, yeni il ve ilçe kurulmasının maliyetinin yalnızca kaç yeni kurum açılacağına bağlı olmadığını ve örgütlenme modeline göre önemli ölçüde değişebileceğini gösterecektir.

Bölüm Değerlendirmesi

Yeni il ve ilçe kurulmasının yerel ekonomik canlanma yaratması olanaklıdır. Ancak yerel ekonomik hareketlilik ulusal bütçe bakımından kendiliğinden net bir kazanç anlamına gelmez. Yeni kamu örgütlerinin oluşturulması, personel ve işletme giderleriyle birlikte uzun dönemli mali yükümlülükler doğurur. Bu nedenle yeni bir yönetsel birimin kurulması yalnızca sağlayacağı yerel yararlar üzerinden değil, ülke bütçesine getireceği toplam maliyet ve aynı kaynakların farklı kullanım olanakları üzerinden de değerlendirilmelidir. Bu bölümün temel sonucu şöyle ifade edilebilir: Yeni il ve ilçe kurulmasının ekonomik gerekçesi o yerleşimde yaratacağı ekonomik hareketlilikten ibaret değildir. Asıl ölçüt yerel ve ulusal düzeyde elde edilecek toplam kamu yararının kuruluş ve işletme maliyetlerini haklı kılıp kılmadığıdır.

YÖNETEMİYORSAN KÜÇÜLT YAKLAŞIMINDAN YÖNETİM KAPASİTESİNİ GELİŞTİRMEYE

Türkiye’de yeni il ve ilçe kurulması tartışmalarında sıkça karşılaşılan temel düşüncelerden biri mevcut yönetim alanının genişliği hizmetlerin etkili sunulmasını güçleştiriyorsa bu alanın küçültülmesi ve yeni yönetim birimleri oluşturulmasıdır. Bu yaklaşım, belirli koşullarda geçerli bir çözüm olabilir. Ancak yönetim alanının genişliği ile yönetim kapasitesinin yetersizliği aynı sorun değildir. Birincisi coğrafi ve örgütsel ölçeğe, ikincisi ise kurumların görevlerini yerine getirebilme yeteneğine ilişkindir. Bu ayrım, “100 İl–1000 İlçe” önerisinin değerlendirilmesi bakımından özel önem taşımaktadır. Çünkü yeni mülki yönetim birimleri kurmak hizmete erişim sorununu çözmenin tek yolu değildir. Mevcut örgütlenmenin teknolojik, kurumsal ve personel kapasitesini geliştirmek, bölgesel hizmet merkezleri oluşturmak veya bazı hizmetleri farklı coğrafi ölçeklerde örgütlemek de seçenekler arasındadır. Dolayısıyla temel soru yalnızca yönetim alanının ne kadar geniş olduğu değil, bu alanın hangi araçlarla ve hangi örgütlenme biçimiyle daha etkili yönetilebileceğidir.

Geleneksel Yaklaşım: Yönetim Alanı Büyüdükçe Yeni Birimler Kurmak

Geleneksel merkezi yönetim anlayışında coğrafi alanın büyüklüğü kamu hizmetlerine erişimi ve yönetim denetimini güçleştiren başlıca etmenlerden biri olarak değerlendirilmiştir. Ulaşım ve iletişim olanaklarının sınırlı olduğu dönemlerde, merkezden uzak yerleşimlere düzenli hizmet götürmek, kamu görevlilerinin alandaki etkinliklerini denetlemek ve merkezi kararların uygulanmasını izlemek önemli güçlükler yaratmıştır. Bu koşullarda yönetim alanının küçültülmesi ve yeni taşra birimleri kurulması, hizmete erişimi kolaylaştıran ve merkezi yönetimin ülke genelindeki varlığını güçlendiren makul bir seçenek olabilmiştir. Ancak bu yaklaşımın tarihsel koşulları ile günümüzün yönetsel olanakları birbirinden farklıdır. Ulaşım, haberleşme, veri işleme, coğrafi bilgi sistemleri ve sayısal kamu hizmetlerinde yaşanan gelişmeler coğrafi uzaklığın yönetim üzerindeki etkisini önemli ölçüde değiştirmiştir. Bu gelişmeler her durumda yeni bir mülki yönetim birimi kurulmasını zorunlu olmaktan çıkarmıştır. Bununla birlikte geleneksel yaklaşımın bütünüyle geçersiz olduğu da söylenemez. Dağınık yerleşim düzeni, ulaşım güçlükleri, nüfusun yaş yapısı, doğal afet riski ve kamu hizmetlerinin niteliği bazı bölgelerde fiziksel erişimi temel bir gereklilik durumuna getirebilir. Dolayısıyla sorun coğrafi ölçeğin küçültülmesini reddetmek değil, bu seçeneğin hangi koşullarda gerçekten gerekli olduğunu belirlemektir. Bu çerçevede geleneksel yaklaşımın temel sınırlılığı şöyle ifade edilebilir: Yönetim alanının genişliği tek başına yeni bir mülki yönetim birimi kurulmasını haklı kılmaz. Öncelikle mevcut yönetim kapasitesinin geliştirilmesi ve hizmete özgü farklı ölçek seçeneklerinin değerlendirilmesi gerekir.

Çağdaş Yaklaşım: Yönetsel Kapasiteyi Teknoloji ve Örgütsel Reformla Geliştirmek

Çağdaş kamu yönetimi anlayışında temel hedef yönetim alanını sürekli küçültmek değil, mevcut alanı etkili ve verimli biçimde yönetebilecek kurumsal kapasiteyi oluşturmaktır. Bu yaklaşım, coğrafi ölçeği değişmez kabul etmez ancak ölçek sorununu yalnızca yeni örgütsel birimler kurarak çözmeye de çalışmaz. Yönetim teknolojisinin, personel niteliğinin, kurumlar arası eş güdümün ve karar verme süreçlerinin geliştirilmesini öncelikli seçenekler arasında değerlendirir. Bu bakımdan yönetim kapasitesinin geliştirilmesi dört temel boyutta ele alınabilir:

Teknolojik kapasite: Kamu hizmetlerinin sayısal araçlarla yürütülmesi, verilerin bütünleştirilmesi ve karar süreçlerinin bilgiye dayandırılması.

Örgütsel kapasite: Kurumlar arası görev paylaşımının, eş güdümün ve iş süreçlerinin yeniden düzenlenmesi.

İnsan kaynağı kapasitesi: Personelin uzmanlık, mesleksel yeterlilik ve teknoloji kullanma becerilerinin geliştirilmesi.

Mali ve lojistik kapasite: Mevcut kaynakların daha verimli kullanılması, ortak hizmet altyapılarının geliştirilmesi ve ölçek ekonomilerinden yararlanılması.

Bu boyutlar birbirini tamamlar. Örneğin yalnızca sayısal altyapı kurmak, kurumlar arasındaki veri paylaşımı ve görev eş güdümü sağlanmadığında beklenen sonucu vermeyebilir. Benzer biçimde yeni personel istihdamı da görev tanımları, iş süreçleri ve kurumsal sorumluluklar yeniden düzenlenmeden yönetim kapasitesini kendiliğinden artırmaz. Bu nedenle çağdaş yaklaşımın temel ilkesi, örgütsel genişleme veya coğrafi parçalamadan önce mevcut yapının işleyişini ve kapasitesini değerlendirmektir. Yeni bir il veya ilçe kurulması bu değerlendirmeden sonra başvurulacak seçeneklerden biri olmalıdır.

Sayısal Yönetim, Coğrafi Bilgi Sistemleri ve Yapay Zeka Destekli Karar Süreçleri

Yönetim kapasitesinin geliştirilmesinde teknolojik dönüşümün özel bir yeri bulunmaktadır. Sayısallaşma, yalnızca kamu hizmetlerinin elektronik ortama aktarılması anlamına gelmez. Aynı zamanda yönetimin bilgi toplama, değerlendirme, karar verme, uygulama ve denetleme süreçlerinin yeniden düzenlenmesini gerektirir. Bu çerçevede beş araç özellikle önemlidir:

Coğrafi Bilgi Sistemleri (CBS): Nüfus dağılımı, yerleşim düzeni, ulaşım ağları, doğal kaynaklar, altyapı ve kamu hizmeti noktalarına ilişkin verilerin coğrafi olarak bütünleştirilmesini sağlar. Böylece hangi yerleşimlerin hangi hizmet merkezlerine ne kadar sürede ulaşabildiği belirlenebilir. Yeni bir il veya ilçe kurulması önerisi de yalnızca nüfus büyüklüğüne göre değil, gerçek erişim süreleri ve hizmet alanları üzerinden değerlendirilebilir.

Bütünleşik kamu veri sistemleri: Farklı kamu kurumlarının sahip olduğu verilerin ortak standartlarla ilişkilendirilmesi aynı bilgilerin tekrar tekrar toplanmasını ve kurumlar arasında ortaya çıkan bilgi kopukluklarını azaltabilir. Nüfus, sağlık, eğitim, ulaşım, güvenlik ve altyapı verilerinin birlikte değerlendirilmesi hizmet gereksinimlerinin daha doğru belirlenmesine yardımcı olur.

Uzaktan denetim ve gerçek zamanlı iletişim: Merkezi ve bölgesel yönetim birimleri, alan etkinliklerini ve hizmet sunumunu daha kısa aralıklarla izleyebilir. Böylece yönetsel denetimin yalnızca fiziksel ziyaretlere ve dönemsel raporlara dayanması zorunluluğu azalır. Bununla birlikte uzaktan denetim, yerinde inceleme ve doğrudan kamu görevlisi varlığının gerekli olduğu hizmetlerin yerini bütünüyle alamaz.

Yapay zeka destekli karar sistemleri: Kamu hizmetlerine ilişkin büyük veri kümelerinin değerlendirilmesi, talep yoğunluğunun öngörülmesi, kaynak dağılımının planlanması ve olası hizmet aksamalarının erken belirlenmesi bakımından yapay zeka uygulamalarından yararlanılabilir. Ancak bu sistemlerin karar süreçlerinde kullanılması veri güvenliği, kişisel verilerin korunması, algoritmik yanlılık, açıklanabilirlik ve insan denetimi ilkeleriyle birlikte ele alınmalıdır. Yapay zeka yönetsel sorumluluğu devralan değil, karar vericilerin bilgi ve değerlendirme kapasitesini destekleyen bir araç olarak düşünülmelidir.

Sayısal hizmet noktaları ve gezici hizmet birimleri: Her yerleşimde tam donanımlı bir kamu kurumu kurmak yerine belirli hizmetlerin ortak sayısal merkezlerden veya gezici birimlerden sunulması olanaklıdır. Bu seçenek, özellikle nüfusu sınırlı ve dağınık yerleşimlerde kamu hizmetlerine erişimi kolaylaştırırken sürekli örgütsel yapılanmanın maliyetini azaltabilir.

Bütün bu araçlar yönetim alanının coğrafi büyüklüğü ile hizmet sunma kapasitesi arasındaki ilişkiyi yeniden değerlendirmeyi gerektirmektedir. Bununla birlikte sayısallaşmanın bütün hizmetlerde aynı ölçüde sonuç vereceği düşünülmemelidir. Adalet, sağlık, güvenlik ve acil müdahale hizmetlerinde fiziksel erişim, yerinde uzmanlık ve alan varlığı önemini korumaktadır. Dolayısıyla teknolojik kapasite, hizmetin niteliğine göre fiziksel örgütlenmeyle birlikte tasarlanmalıdır.

Hizmet Bazında Farklı Örgütlenme ve Çok Düzeyli Bölgesel Yapılanma

Kamu yönetiminde temel sorunlardan biri birbirinden farklı hizmetlerin aynı coğrafi ve örgütsel sınırlar içinde sunulmasının zorunlu kabul edilmesidir. Oysa sağlık, eğitim, güvenlik, adalet, çevre, tarım, ulaşım ve afet yönetimi gibi alanların hizmet gereksinimleri aynı değildir. Örneğin bir sağlık hizmetinin optimum ölçeği, nüfus yoğunluğu, uzman hekim gereksinimi, hastane kapasitesi ve ulaşım süresine bağlı olarak belirlenebilir. Buna karşılık çevre yönetiminde havza sınırları, ekosistem bütünlüğü ve kirlilik kaynaklarının yayılımı belirleyici olabilir. Afet yönetiminde ise risk havzaları, müdahale süresi, lojistik olanaklar ve kurumlar arası eş güdüm öne çıkar. Bu nedenle bütün kamu hizmetlerinin il veya ilçe sınırlarına bağlı olarak örgütlenmesi yerine hizmetin gerektirdiği coğrafi ölçeğe göre farklı yapılanma seçenekleri değerlendirilmelidir. Bu yaklaşım üç tür örgütlenme modelini gündeme getirmektedir:

Yerel hizmet örgütlenmesi: Günlük ve doğrudan erişim gerektiren hizmetlerin yurttaşa yakın birimlerden sunulması.

Bölgesel hizmet örgütlenmesi: Uzmanlık, yatırım ve ölçek ekonomisi gerektiren hizmetlerin birden fazla il veya ilçeyi kapsayan merkezlerden yürütülmesi.

Ulusal ve bütünleşik hizmet örgütlenmesi: Ülke genelinde ölçünleştirme, eş güdüm ve ortak veri sistemi gerektiren hizmetlerin merkezi düzeyde planlanması ve denetlenmesi.

Bu modeller birbirini dışlayan seçenekler değildir. Aynı kamu hizmetinin planlama, uygulama ve denetleme aşamaları farklı yönetsel düzeylerde yürütülebilir. Örneğin bir hizmetin stratejik planlaması merkezi düzeyde yapılırken uygulaması bölgesel merkezler üzerinden yurttaşa doğrudan sunumu ise yerel birimler aracılığıyla gerçekleştirilebilir. Burada Avrupa Birliği'nin “subsidiarity” ilkesiyle de bağlantı kurulabilir. Bu ilkenin özü her görevin mutlaka en küçük yönetim biriminde yerine getirilmesi değil, görevin etkili biçimde yürütülebileceği en uygun düzeyin belirlenmesidir. Dolayısıyla yerellik tek başına küçüklük veya coğrafi yakınlık ölçütüne indirgenemez. Hizmetin niteliği, uzmanlık gereksinimi, ölçek ekonomisi, kaynak yeterliliği ve yurttaşın erişim olanakları birlikte değerlendirilmelidir. Bu yaklaşımın Türkiye bakımından anlamı açıktır: Bir yerleşmenin sağlık hizmetlerine erişimde yaşadığı güçlük zorunlu olarak yeni bir il kurulmasını gerektirmez. Aynı şekilde bir ilçenin adalet hizmetlerine erişim sorunu, yeni bir mülki yönetim birimi oluşturulmadan da bölgesel adliye örgütlenmesi veya hizmet noktalarının yeniden düzenlenmesiyle çözülebilir. Her sorun kendi hizmet alanı içinde tanımlanmalı ve uygun ölçek buna göre belirlenmelidir.

Coğrafi Küçültme ile Yönetim Kapasitesini Geliştirme Seçeneklerinin Karşılaştırılması

Yeni il ve ilçe kurulması ile mevcut yönetim kapasitesinin geliştirilmesi birbirinin mutlak karşıtı olarak ele alınmamalıdır. Her iki seçenek de belirli koşullarda kamu hizmetlerinin etkililiğini artırabilir. Önemli olan hangi seçeneğin hangi hizmet ve coğrafi koşullar bakımından daha yüksek kamu yararı sağladığını belirlemektir. Bu amaçla iki yaklaşımın temel özellikleri karşılaştırılabilir:

Çizelge 5: Kıyaslama
Değerlendirme ölçütü	Yeni il/ilçe kurulması	Mevcut kapasitenin geliştirilmesi
Hizmete erişim	Fiziksel yakınlığı artırabilir	Sayısal ve gezici hizmetlerle erişimi geliştirebilir
Kuruluş maliyeti	Yeni örgütlenme ve altyapı gerektirebilir	Mevcut altyapının iyileştirilmesine dayanabilir
Sürekli personel gideri	Yeni kadro veya görev yeri düzenlemesi doğurabilir	Personelin uzmanlaşması ve yeniden dağılımı sağlanabilir
Ölçek ekonomisi	Küçük birimlerde azalabilir	Ortak hizmet ve bölgesel yapılanmayla korunabilir
Yerel temsil ve görünürlük	Yeni mülki yönetim merkezi oluşturur	Yeni mülki birim kurmadan yerel hizmet noktaları oluşturulabilir
Denetim	Fiziksel yakınlığı artırabilir	Sayısal izleme ve bütünleşik veriyle güçlendirilebilir
Hizmete özgü uyum	İl/ilçe sınırlarına bağlı kalabilir	Her hizmet için farklı coğrafi ölçek kurulabilir

 

Bu karşılaştırma, iki yaklaşımın üstünlüklerinin hizmet alanına ve yerel koşullara göre değiştiğini göstermektedir. Örneğin ulaşım güçlüğü ve nüfusun dağınıklığı nedeniyle kamu görevlilerinin yurttaşa ulaşamadığı bir bölgede yeni bir ilçe kurulması haklı görülebilir. Buna karşılık uzmanlık gerektiren ve geniş bir nüfusa hizmet sunan bir kurumun yalnızca yerel talepler nedeniyle küçük birimlere ayrılması, maliyetleri artırırken hizmet niteliğini düşürebilir. Bu nedenle karar sürecinde şu sıra izlenmelidir: Öncelikle mevcut hizmete erişim ve yönetim sorunu ölçülmelidir. Sorunun coğrafi uzaklıktan mı, personel yetersizliğinden mi, örgütsel eş güdüm eksikliğinden mi, yoksa teknolojik altyapı sorunundan mı kaynaklandığı belirlenmelidir. Mevcut yönetim kapasitesini geliştirme seçenekleri değerlendirilmelidir. Bölgesel hizmet merkezleri, ortak hizmet birimleri ve farklı coğrafi örgütlenme seçenekleri karşılaştırılmalıdır. Bu seçenekler yeterli sonuç vermiyorsa yeni il veya ilçe kurulmasının mali, yönetsel ve toplumsal yararları hesaplanmalıdır. Böylece yeni mülki yönetim birimi kurulması, siyasal talep veya yerel beklentiye dayanan ilk tepki olmaktan çıkar ve ölçülebilir gereksinimlere dayalı bir yönetsel karar durumuna gelir.

Bölüm Değerlendirmesi

Bu bölümde yapılan değerlendirme yönetim alanının büyüklüğü ile yönetim kapasitesinin birbirinden ayrılması gerektiğini ortaya koymaktadır. Coğrafi alanın genişliği bazı hizmetlerde erişim ve denetim güçlükleri yaratabilir. Ancak bu güçlüklerin çözümü her zaman yeni il ve ilçe kurulması değildir. Sayısal yönetim, coğrafi bilgi sistemleri, bütünleşik veri altyapısı, uzaktan denetim, bölgesel hizmet merkezleri ve uzmanlaşmış örgütlenme modelleri yeni mülki yönetim birimlerine seçenek oluşturabilir. Bununla birlikte teknolojik gelişmelerin fiziksel erişim gereksinimini ortadan kaldırdığı da ileri sürülemez. Özellikle sağlık, adalet, güvenlik ve acil müdahale hizmetlerinde yerinde hizmet sunumu önemini korumaktadır. Dolayısıyla çağdaş yönetsel yaklaşım coğrafi küçültme ile teknolojik kapasite geliştirmeyi birbirini dışlayan seçenekler olarak değil, hizmetin niteliğine göre birlikte değerlendirilebilecek araçlar olarak ele almalıdır. Bu bölümün temel sonucu şöyle ifade edilebilir: Yönetim alanının genişliği tek başına yeni bir il veya ilçe kurulmasını haklı kılmaz. Öncelikle mevcut yönetim kapasitesi geliştirilmeli ve hizmetin gerektirdiği coğrafi ölçek, örgütsel yapı ve teknoloji birlikte değerlendirilmelidir. Bu ilke, “100 İl–1000 İlçe” önerisinin yalnızca yeni birimlerin sayısı ve kuruluş gerekçeleri üzerinden değil, Türkiye'nin gelecekteki yönetim kapasitesi ve kamu hizmetlerinin örgütlenme biçimi açısından değerlendirilmesini gerektirmektedir.

OPTİMUM HİZMET ALANLARININ BELİRLENMESİ: ÖLÇÜTLER, GÖSTERGELER VE KARAR MODELİ

Önceki bölümlerde yapılan tarihsel, yönetsel ve mali değerlendirmeler Türkiye'nin mülki yönetim coğrafyasının yalnızca il ve ilçe sayısını artırarak yeniden düzenlenemeyeceğini göstermektedir. Temel sorun kamu hizmetlerinin hangi coğrafi ölçekte, hangi örgütsel yapı ve kaynaklarla daha etkili, erişilebilir ve ekonomik biçimde sunulabileceğidir. Bu sorunun yanıtlanabilmesi için optimum hizmet alanlarının belirlenmesinde kullanılacak ölçütlerin açıkça tanımlanması gerekir. Nüfus, yüzölçümü ve ulaşım uzaklığı önemli göstergelerdir ancak tek başlarına yeterli değildir. Hizmetin niteliği, nüfusun dağılımı, erişim süresi, uzmanlık gereksinimi, kurumsal kapasite, yatırım ve işletme maliyetleri ile teknolojik olanaklar birlikte değerlendirilmelidir. Bu bölümde il ve ilçe sınırlarının yeniden belirlenmesinden önce uygulanabilecek ölçülebilir ve karşılaştırılabilir bir karar çerçevesi önerilmektedir. Amaç her hizmet için tek bir ideal coğrafi büyüklük bulmak değil, farklı hizmetlerin gerektirdiği optimum ölçekleri bilimsel verilere dayalı biçimde belirlemektir.

Optimum Hizmet Alanı Kavramı

Optimum hizmet alanı belirli bir kamu hizmetinin kabul edilebilir erişim koşulları, yeterli hizmet kapasitesi, uygun uzmanlık düzeyi ve sürdürülebilir maliyet çerçevesinde en etkili biçimde sunulabildiği coğrafi ve örgütsel alan olarak tanımlanabilir. Bu tanımda üç nokta önemlidir. Birincisi, optimum hizmet alanı yalnızca coğrafi büyüklükle açıklanamaz. Aynı yüzölçümüne sahip iki bölgenin nüfus yoğunluğu, yerleşim düzeni, ulaşım altyapısı ve hizmet gereksinimleri birbirinden farklı olabilir. İkincisi, optimum ölçek hizmet türüne göre değişir. Birinci basamak sağlık hizmetleri ile ileri uzmanlık gerektiren hastane hizmetlerinin ilçe düzeyindeki güvenlik hizmetleri ile bölgesel afet yönetiminin aynı coğrafi ölçekte örgütlenmesi beklenemez. Üçüncüsü, optimum hizmet alanı durağan bir sınır değildir. Nüfus hareketleri, ekonomik gelişme, ulaşım altyapısı, teknoloji ve kamu hizmetlerine yönelik talep değiştikçe hizmet alanlarının yeniden değerlendirilmesi gerekebilir. Bu nedenle optimum hizmet alanı yalnızca bir defaya özgü sınır belirleme işlemi olarak değil, düzenli veri güncellemesine ve dönemsel değerlendirmeye dayanan devingen bir yönetsel planlama aracı olarak ele alınmalıdır.

Optimum Hizmet Alanlarının Belirlenmesinde Temel Ölçütler

Optimum hizmet alanlarının belirlenmesinde kullanılacak ölçütler birbirini tamamlayan ve birlikte değerlendirilmesi gereken altı ana grupta toplanabilir.

Nüfus ve demografik yapı: Nüfus kamu hizmetlerine yönelik talebin belirlenmesinde temel göstergelerden biridir. Ancak yalnızca toplam nüfusun esas alınması yeterli değildir. Nüfusun yaş gruplarına göre dağılımı, yerleşim yoğunluğu, mevsimsel nüfus değişimleri, göç hareketleri ve nüfusun gelecekteki gelişme eğilimi de dikkate alınmalıdır. Örneğin yaşlı nüfusun yoğun olduğu bir bölgede sağlık ve sosyal destek hizmetlerine yönelik talep toplam nüfusun gösterdiğinden daha yüksek olabilir. Turizm merkezlerinde ise sürekli ikamet eden nüfus yılın belirli dönemlerinde ortaya çıkan gerçek hizmet talebini yansıtmayabilir. Bu nedenle nüfus ölçütü hizmetin niteliğine göre ağırlıklandırılmış demografik göstergelerle birlikte kullanılmalıdır.

Coğrafi yapı ve yerleşim düzeni: Yüzölçümü, yükselti, eğim, doğal engeller, kıyı ve dağlık alanların dağılımı, yerleşimlerin birbirleriyle bağlantısı ve kırsal yerleşimlerin dağınıklığı hizmet alanlarının belirlenmesinde önem taşır. Aynı nüfusa sahip iki ilçeden birinde nüfus birkaç merkezde yoğunlaşırken diğerinde geniş bir alana dağılmış olabilir. Bu iki yerleşim düzeni, kamu hizmetlerinin örgütlenmesi bakımından farklı çözümler gerektirir. Dolayısıyla yüzölçümü ve nüfus birlikte değerlendirilse bile, bunların alansal dağılımını gösteren coğrafi veriler ayrıca incelenmelidir.

Ulaşım ve hizmete erişim: Hizmete erişim kuş uçuşu uzaklıkla değil, gerçek ulaşım koşulları ve yolculuk süresiyle ölçülmelidir. Yol niteliği, toplu ulaşım olanakları, mevsimsel ulaşım güçlükleri, doğal engeller ve ulaşım maliyetleri bu değerlendirmeye katılmalıdır. Burada önemli olan yurttaşın hizmet merkezine ulaşma süresidir. Ancak bu süre bütün hizmetler için aynı kabul edilemez. Acil sağlık hizmetleri, adalet hizmetleri, olağan kamu işlemleri ve uzmanlık gerektiren sağlık hizmetleri farklı erişim ölçünlerine gereksinme duyar. Bu nedenle her hizmet için ayrı erişim hedefleri belirlenmeli ve hizmet alanları bu hedefler üzerinden karşılaştırılmalıdır.

Ekonomik ve mali yeterlilik: Bir hizmet alanının nüfus ve coğrafya bakımından uygun olması onun ekonomik ve mali açıdan da sürdürülebilir olduğu anlamına gelmez. Hizmetin sunulması için gerekli personel, bina, araç, donanım, altyapı ve işletme giderleri hesaplanmalıdır. Bunun yanında hizmetin belirli bir merkezde yoğunlaştırılmasıyla sağlanabilecek ölçek ekonomileri de dikkate alınmalıdır. Bazı hizmetlerde küçük birimler yurttaşa yakınlık sağlarken uzman personel ve donanımın çok sayıda birime dağıtılması maliyetleri yükseltebilir.

Kurumsal ve insan kapasitesi: Hizmet alanının büyüklüğü kadar o alanda görev yapacak kurumların ve personelin yeterliliği de önemlidir. Uzman personel temin edilebilmesi, kurumlar arası eş güdüm, yönetim ve denetim kapasitesi, teknik altyapı ve hizmet sürekliliği bu kapsamda değerlendirilmelidir. Özellikle nüfusu sınırlı yerleşimlerde yeni birim kurulması yeterli uzman personel bulunamadığında beklenen hizmet niteliğini sağlayamayabilir. Bu nedenle yeni örgütlenme kararlarında yalnızca kadro sayısı değil, gerekli niteliklere sahip personelin sürdürülebilir biçimde istihdam edilip edilemeyeceği de incelenmelidir.

Teknolojik olanaklar ve sayısal erişim: İnternet altyapısı, mobil iletişim, sayısal hizmet kullanım düzeyi, veri paylaşımı ve uzaktan hizmet sunma olanakları hizmet alanlarının belirlenmesinde giderek daha önemli duruma gelmektedir. Ancak sayısal altyapının varlığı yurttaşların bu hizmetleri eşit koşullarda kullanabildiği anlamına gelmez. Yaş, eğitim, gelir, sayısal okuryazarlık ve engellilik gibi etmenler sayısal hizmetlere erişimi etkileyebilir. Bu nedenle teknolojik olanaklar değerlendirilirken sayısal dışlanma riski de hesaba katılmalıdır.

Ölçütlerin Göstergelere Dönüştürülmesi ve Araçsallaştırılması

Yukarıda sıralanan ölçütler karar verme sürecinde kullanılabilmeleri için ölçülebilir göstergelere dönüştürülmelidir. Bir ölçütün yalnızca adının belirtilmesi onun bilimsel karar verme bakımından yeterli olduğu anlamına gelmez. Hangi verinin kullanılacağı, verinin hangi dönemi kapsayacağı, nasıl ölçüleceği ve karar üzerindeki etkisinin ne olacağı önceden belirlenmelidir. Örneğin “ulaşım güçlüğü” bir ölçüt olarak ifade edildiğinde bunun hangi göstergelerle değerlendirileceği açıklanmalıdır. En yakın hizmet merkezine ortalama ulaşım süresi, nüfusun belirli bir bölümünün hedef süre içinde hizmete erişebilmesi, mevsimsel ulaşım kesintileri ve ulaşım maliyeti bu ölçütün göstergeleri olabilir. Benzer biçimde “gelişme potansiyeli” gibi geniş kapsamlı bir kavramın da nüfus artış eğilimi, istihdam, ekonomik etkinliklerin çeşitliliği, yatırım hareketleri, altyapı kapasitesi ve gelecekteki hizmet talebi gibi göstergeler üzerinden tanımlanması gerekir. Aşağıdaki çizelge önerilen ölçütlerin göstergelere dönüştürülmesine ilişkin örnek bir çerçeve sunmaktadır.

Çizelge 6:   Ölçütler
Ölçüt grubu	Örnek göstergeler	Değerlendirme amacı
Nüfus ve demografi	Toplam nüfus, nüfus yoğunluğu, yaş yapısı, mevsimsel nüfus	Hizmet talebinin belirlenmesi
Coğrafi yapı	Yüzölçümü, yükselti, yerleşim dağılımı, doğal engeller	Hizmet alanının alansal uygunluğu
Ulaşım ve erişim	Yolculuk süresi, yol niteliği, toplu ulaşım, mevsimsel kesintiler	Yurttaşın hizmete ulaşabilmesi
Ekonomik ve mali yapı	Kuruluş maliyeti, yıllık işletme gideri, kişi başına hizmet maliyeti	Mali sürdürülebilirlik
Kurumsal kapasite	Uzman personel, donanım, denetim ve eş güdüm yeterliliği	Hizmetin niteliği ve sürekliliği
Teknolojik olanaklar	İnternet erişimi, sayısal hizmet kullanımı, veri altyapısı	Farklı hizmet sunma kapasitesi

 

Bu çizelgedeki göstergeler bütün kamu hizmetleri için değişmez bir liste olarak düşünülmemelidir. Her hizmet alanının kendine özgü gereksinimleri doğrultusunda yeni göstergeler eklenmeli veya bazıları kapsam dışında bırakılmalıdır. Örneğin afet yönetiminde deprem, sel, orman yangını ve heyelan riskleri ayrıca değerlendirilmelidir. Çevre yönetiminde ise yönetsel sınırların yanında havza, ekosistem ve kirlilik yayılım alanları esas alınmalıdır.

Ölçütlerin Ağırlıklandırılması ve Karşılaştırmalı Değerlendirme

Ölçütlerin belirlenmesi kadar, bunların karar sürecindeki göreli önemlerinin saptanması da gereklidir. Çünkü bütün ölçütlerin her hizmet için eşit ağırlığa sahip olması beklenemez. Örneğin acil sağlık hizmetlerinde erişim süresi ve müdahale kapasitesi öncelikli olabilir. İleri uzmanlık gerektiren sağlık hizmetlerinde ise nüfusun yeterli büyüklüğe ulaşması, uzman personel ve teknik donanımın sürdürülebilirliği daha fazla önem taşıyabilir. Çevre yönetiminde havza bütünlüğü, güvenlik hizmetlerinde ise risk düzeyi ve müdahale süresi belirleyici olabilir. Bu nedenle ölçütlerin ağırlıkları önceden belirlenmiş tek bir ulusal katsayıya bağlanmamalıdır. Her hizmet türü için uzman görüşü, görgül veri ve mali değerlendirme temelinde ayrı ağırlıklandırma yapılmalıdır. Bu amaçla çok ölçütlü karar verme yöntemlerinden yararlanılabilir. “Analitik Hiyerarşi Süreci” (AHP), farklı ölçütlerin göreli ağırlıklarının belirlenmesinde ve TOPSIS gibi yöntemler ise seçeneklerin belirlenmiş ölçütler bakımından karşılaştırılmasında kullanılabilir. Ancak bu yöntemler kendi başlarına doğru karar üretmez. Sonuçlar kullanılan verilerin niteliğine, ölçütlerin seçimine ve ağırlıklandırma tercihlerine bağlıdır. Dolayısıyla sayısal bir puanlama sistemi siyasal ve yönetsel takdirin yerine geçen otomatik bir karar mekanizması olarak değil, kararların gerekçelerini görünür kılan ve seçenekleri karşılaştırılabilir kılan bir yardımcı araç olarak kullanılmalıdır.

Optimum Hizmet Alanlarının Belirlenmesinde Karar Aşamaları

Önerilen yaklaşımın uygulamaya aktarılabilmesi için birbirini izleyen aşamalardan oluşan bir karar süreci kurulmalıdır.

Birinci aşama: Hizmetin tanımlanması. Öncelikle hangi kamu hizmetinin hangi sorununun çözüleceği belirlenmelidir. Yeni bir il veya ilçe kurulması tartışması genel bir yerel talep olarak değil, somut hizmet gereksinimleri üzerinden ele alınmalıdır.

İkinci aşama: Mevcut durumun belirlenmesi. Hizmetin mevcut örgütlenmesi, hizmet alanı, personel kapasitesi, altyapısı, erişim süresi ve maliyeti incelenmelidir. Bu aşamada yalnızca yönetsel kayıtlar değil, yurttaşların erişim koşullarını gösteren veriler de kullanılmalıdır.

Üçüncü aşama: Seçeneklerin oluşturulması. Yeni il veya ilçe kurulması dışında mevcut birimlerin kapasitesinin geliştirilmesi, bölgesel hizmet merkezi kurulması, gezici hizmet sunulması, ortak hizmet birimleri oluşturulması ve sayısal hizmetlerin genişletilmesi gibi seçenekler hazırlanmalıdır.

Dördüncü aşama: Karşılaştırmalı değerlendirme. Farklı erişim, hizmet niteliği, personel yeterliliği, maliyet, kurumsal kapasite ve uzun dönemli sürdürülebilirlik bakımından karşılaştırılmalıdır.

Beşinci aşama: Mali etki ve fırsat maliyeti. Her seçeneğin kuruluş, geçiş ve sürekli işletme giderleri hesaplanmalı ve aynı kaynakların başka hizmetlerde kullanılması durumunda ortaya çıkabilecek yararlar da değerlendirilmelidir.

Altıncı aşama: Karar ve gerekçelendirme. Seçilen seçeneğin neden diğerlerinden daha uygun olduğu açıklanmalı ve kullanılan veriler, ölçütler, ağırlıklar ve mali hesaplamalar kamuoyuyla paylaşılmalıdır.

Yedinci aşama: İzleme ve yeniden değerlendirme. Uygulama sonrasında hizmetin erişim, nitelik ve maliyet göstergeleri izlenmeli ve belirli dönemlerde hizmet alanının ve örgütlenme modelinin uygunluğu yeniden değerlendirilmelidir.

Bu aşamalar yeni bir il veya ilçe kurulmasına ilişkin kararların yalnızca kuruluş öncesi gerekçelere değil, kuruluş sonrasındaki ölçülebilir sonuçlara da dayanmasını sağlayacaktır.

Önerilen Modelin Temel İlkeleri

Bu çalışmada önerilen optimum hizmet alanı yaklaşımı altı temel ilkeye dayanmaktadır:

Hizmet önceliği: Yönetim sınırları, önceden belirlenmiş coğrafi kabullerden değil, kamu hizmetlerinin gereksinimlerinden hareketle değerlendirilmelidir.

Ölçülebilirlik: Kararlarda kullanılan ölçütler somut göstergelere ve güvenilir verilere dayanmalıdır.

Hizmete özgü ölçek: Bütün kamu hizmetleri için tek bir optimum coğrafi alan bulunduğu varsayılmamalıdır.

Maliyet etkililiği: Kuruluş ve işletme giderleri, hizmet niteliği ve erişim yararıyla birlikte değerlendirilmelidir.

Teknolojik uyum: Yeni örgütsel birimler kurulmadan önce mevcut teknolojik ve kurumsal kapasitenin geliştirilmesi seçenekleri incelenmelidir.

Hesap verebilirlik: Kararların gerekçeleri, kullanılan veriler ve beklenen sonuçlar kamuoyunun incelemesine açık olmalıdır.

Bu ilkeler, yeni il ve ilçe kurulmasını kategorik olarak reddetmemektedir. Aksine, bu tür kararların hangi koşullarda kamu yararına uygun olabileceğini belirlemek için nesnel bir değerlendirme zemini oluşturmaktadır.

Bölüm Değerlendirmesi

Optimum hizmet alanlarının belirlenmesi Türkiye'nin mülki yönetim coğrafyasının yeniden düzenlenmesinde temel yöntemsel aşama olmalıdır. Bu yaklaşım nüfus veya yüzölçümü gibi tekil göstergelerden hareket eden geleneksel değerlendirmelerin ötesine geçerek coğrafi, demografik, ekonomik, mali, kurumsal ve teknolojik ölçütleri birlikte ele almaktadır. Böyle bir modelin en önemli katkısı il ve ilçe kuruluşunu başlı başına bir amaç olmaktan çıkarıp kamu hizmetlerinin daha etkili sunulmasına yönelik seçeneklerden biri durumuna getirmesidir. Böylece yeni birim kurulması, mevcut kapasitenin geliştirilmesi ve bölgesel hizmet örgütlenmesi aynı karar çerçevesinde karşılaştırılabilir. Sonuç olarak Türkiye'nin yönetsel coğrafyası, belirli bir il veya ilçe sayısına ulaşma hedefiyle değil, kamu hizmetlerinin gerektirdiği optimum ölçeklerin bilimsel olarak belirlenmesiyle şekillendirilmelidir.

TÜRKİYE'DE OPTİMUM HİZMET ALANLARININ BELİRLENMESİ İÇİN KURUMSAL VE YÖNETSEL MODEL

Önceki bölümde geliştirilen ölçütler ve karar aşamaları Türkiye'de uygulanabilir bir yönetsel modele dönüştürülmediği sürece kuramsal bir öneri olarak kalacaktır. Bu nedenle optimum hizmet alanlarının belirlenmesi yalnızca teknik bir coğrafi planlama çalışması olarak değil, merkezi yönetimin taşra örgütlenmesini, kamu kurumları arasındaki görev paylaşımını ve kaynak kullanımını ilgilendiren kapsamlı bir kamu yönetimi reformu olarak ele alınmalıdır. Böyle bir reformun ilk koşulu il ve ilçe sayısına ilişkin siyasal hedeflerden bağımsız, bilimsel ve kurumsal bir değerlendirme mekanizması oluşturmaktır. İkinci koşul, farklı kamu hizmetlerinin gerektirdiği coğrafi ölçekleri belirleyebilecek ortak veri altyapısının kurulmasıdır. Üçüncü koşul ise alınan kararların yalnızca kuruluş aşamasında değil, uygulama süresince de izlenmesi ve gerektiğinde güncellenmesidir. Bu çerçevede Türkiye için önerilen model yeni bir taşra yönetimi kademesi oluşturmak yerine mevcut kurumların verilerini, uzmanlıklarını ve planlama kapasitelerini ortak bir değerlendirme sürecinde buluşturmayı esas almaktadır.

Bağımsız ve Bilimsel Bir Değerlendirme Mekanizmasının Kurulması

İl ve ilçe kurulması mevcut sınırların değiştirilmesi veya kamu hizmetlerinin bölgesel ölçekte yeniden örgütlenmesi gibi kararlar geniş siyasal ve toplumsal sonuçlar doğurur. Bu nedenle kararların yalnızca siyasal takdirle alınması nesnel ölçütlerin ve kamu yararının yeterince gözetilmemesi riskini taşır. Bu sorunu azaltmak amacıyla optimum hizmet alanlarının belirlenmesinde görev yapacak bilimsel ve teknik bir değerlendirme mekanizması kurulmalıdır. Bu mekanizma yeni bir karar veya onay makamı yaratmaktan çok karar vericilere güvenilir veri ve karşılaştırmalı değerlendirme sunan uzmanlık yapısı olarak tasarlanmalıdır. Bu kapsamda üç seçenek düşünülebilir:

Cumhurbaşkanlığı veya ilgili bakanlık bünyesinde uzmanlardan oluşan sürekli bir değerlendirme birimi;

Üniversiteler, kamu kurumları ve meslek kuruluşlarının katılımıyla oluşturulan bağımsız bilimsel kurul;

Mevcut kamu kurumlarının temsil edildiği ancak kararlarını yayımlanmış bilimsel ölçütlere dayandırmakla yükümlü bir eş güdüm kurulu.

Bu seçeneklerin her birinin kurumsal ve hukuksal sonuçları farklıdır. Ancak hangi model benimsenirse benimsensin değerlendirme sürecinin siyasal talimatlardan bağımsızlığı, veri kaynaklarının açıklığı, uzmanlık çeşitliliği ve karar gerekçelerinin kamuoyuyla paylaşılması temel güvence olmalıdır. Önerilen mekanizmanın başlıca görevleri şunlar olabilir: Kamu hizmetleri için optimum ölçek ölçütlerini geliştirmek, il ve ilçe düzeyindeki mevcut hizmet alanlarını incelemek, yeni il veya ilçe kurulması önerilerini karşılaştırmalı olarak değerlendirmek, bölgesel hizmet örgütlenmesi seçenekleri geliştirmek, kuruluş ve işletme maliyetlerini hesaplamak ve uygulama sonuçlarını izlemek ve dönemsel değerlendirme raporları yayımlamak. Bu yapı, siyasal karar verme yetkisini ortadan kaldırmamalıdır. Ancak siyasal kararın hangi bilimsel değerlendirmeye dayandığının açıklanmasını sağlamalıdır. Böylece siyasal takdir ile nesnel ölçütler arasındaki ilişki daha saydam ve denetlenebilir duruma getirilebilir.

Bütünleşik Veri Altyapısının Oluşturulması

Optimum hizmet alanlarının belirlenmesindeki en önemli sorunlardan biri gerekli verilerin farklı kamu kurumlarında dağınık biçimde bulunmasıdır. Nüfus, ulaşım, sağlık, eğitim, güvenlik, çevre, altyapı ve maliyet verileri farklı kurumlar tarafından farklı yöntemlerle üretilebilmektedir. Bu durum aynı coğrafi alan hakkında bütünleşik değerlendirme yapılmasını güçleştirir. Bu nedenle merkezi yönetimin taşra örgütlenmesine ilişkin kararlar için ortak ölçünlere dayalı bir coğrafi ve yönetsel veri altyapısı oluşturulmalıdır. Bu altyapı en az dört veri grubunu kapsamalıdır:

Coğrafi veriler: Yerleşim alanları, ulaşım ağları, doğal engeller, havzalar, afet riskleri ve hizmet merkezlerinin konumları.

Demografik veriler: Nüfus büyüklüğü, yoğunluğu, yaş yapısı, göç hareketleri ve mevsimsel nüfus değişimleri.

Hizmet verileri: Kurumların personeli, hizmet kapasitesi, başvuru sayıları, hizmete erişim süreleri ve hizmet niteliği.

Mali veriler: Kuruluş, personel, yatırım, işletme, bakım ve ulaşım giderleri.

Bu verilerin ortak bir coğrafi referans sistemi üzerinden ilişkilendirilmesi her hizmet alanı için karşılaştırılabilir değerlendirmeler yapılmasını sağlayacaktır. Ayrıca verilerin güncellenme sıklığı ve sorumlu kurumlar açıkça belirlenmelidir. Burada önemli bir güvence de kişisel verilerin korunmasıdır. Bütünleşik veri altyapısı kişisel bilgilerin gereksiz biçimde merkezileştirilmesine veya denetimsiz paylaşılmasına yol açmamalıdır. Değerlendirmelerde olanaklı olduğu ölçüde anonimleştirilmiş ve toplulaştırılmış veriler kullanılmalı ve erişim yetkileri ve veri güvenliği kuralları belirlenmelidir.

Merkezi Yönetim Taşra Örgütlenmesinin Hizmet Esasına Göre Yeniden Değerlendirilmesi

Türkiye'de merkezi yönetimin taşra örgütlenmesi büyük ölçüde il ve ilçe sınırları temelinde biçimlenmiştir. Valilik ve kaymakamlık yapısı birçok bakanlığın taşra birimleri için ortak bir coğrafi çerçeve oluşturmaktadır. Bu modelin önemli bir yönetsel bütünlük sağladığı açıktır. Bununla birlikte bütün kamu kurumlarının aynı coğrafi sınırları ve örgütlenme ölçeğini kullanması her hizmetin kendine özgü gereksinimlerini karşılamayabilir. Bu nedenle mevcut il ve ilçe sınırlarının korunması ile bütün kamu hizmetlerinin bu sınırlar içinde örgütlenmesi birbirinden ayrılmalıdır. Örneğin bir kamu kurumunun hizmet alanı birkaç ili kapsayabilir. Başka bir kurumun hizmetleri ise ilçe veya daha küçük yerleşim birimleri düzeyinde yürütülebilir. Bazı hizmetlerde bölgesel uzmanlık merkezleri oluşturulurken bazı hizmetlerde yerel birimlerin güçlendirilmesi daha uygun olabilir. Bu yaklaşımın uygulanabilmesi için şu düzenlemeler değerlendirilebilir: Bakanlıkların taşra birimlerinin görev ve hizmet alanlarının yeniden incelenmesi, aynı bölgede etkinlik gösteren kamu kurumları arasında ortak hizmet altyapılarının geliştirilmesi, uzmanlık gerektiren hizmetlerin bölgesel merkezlerde yoğunlaştırılması, yurttaşa doğrudan erişim gerektiren hizmetlerde yerel birimlerin güçlendirilmesi ve kurumların coğrafi hizmet alanları ile il ve ilçe mülki sınırları arasındaki uyumsuzlukların giderilmesi. Böylece il ve ilçe sınırlarının her hizmet için zorunlu örgütlenme sınırı olarak kabul edilmesi yerine hizmetin niteliğine göre farklı ölçeklerde örgütlenme olanağı sağlanabilir.

Yerel Yönetimlerle Merkezi Yönetim Taşra Örgütlenmesinin Birlikte Değerlendirilmesi

Optimum hizmet alanlarının belirlenmesinde göz önünde bulundurulması gereken önemli bir konu merkezi yönetimin taşra örgütlenmesi ile yerel yönetimlerin görev ve hizmet alanları arasındaki ilişkidir. Bu iki yapı hukuksal statü, görev ve sorumluluk bakımından farklı olmakla birlikte yurttaşa sunulan kamu hizmetleri bakımından birbirleriyle doğrudan ilişkilidir. Bir yerleşim yerinde hizmete erişim sorunu yaşanması her durumda yeni bir il veya ilçe kurulmasını gerektirmez. Sorun belediye hizmetlerinin yetersizliğinden, merkezi yönetimin taşra birimlerinin uzaklığından, kurumlar arası eş güdüm eksikliğinden veya hizmet altyapısının yetersizliğinden kaynaklanabilir. Bu nedenlerin birbirinden ayrılması gerekir. Örneğin bir yerleşimde içme suyu, kanalizasyon, toplu ulaşım veya atık yönetimi hizmetlerinde sorun yaşanıyorsa çözüm öncelikle yerel yönetimlerin görev ve kaynakları çerçevesinde aranmalıdır. Buna karşılık adalet, güvenlik, nüfus hizmetleri veya merkezi yönetimin diğer görevlerine erişim güçlüğü bulunuyorsa ilgili merkezi yönetim birimlerinin hizmet alanı ve örgütlenme biçimi incelenmelidir. Bu ayrım yapılmadan yeni mülki yönetim birimi kurulması sorunun gerçek kaynağını çözmek yerine yeni bir yönetim katmanı ve harcama yükü oluşturabilir. Dolayısıyla reformun temel ilkelerinden biri yerel yönetimlerin hizmet alanları ile merkezi yönetimin taşra örgütlenmesini birbirine karıştırmadan ancak eş güdüm içinde değerlendirmektir. Yeni bir il veya ilçe kurulmasının yerel hizmetlere sağlayacağı katkı da bu çerçevede ayrıca hesaplanmalıdır.

TÜRKİYE'DE BÖLGESEL HİZMET ÖRGÜTLENMESİ VE BÖLGE MÜDÜRLÜKLERİ

Türkiye'de merkezi yönetimin taşra örgütlenmesi çoğu zaman il ve ilçe temelli mülki yönetim sistemiyle özdeşleştirilmektedir. Oysa gerçek örgütlenme yapısı bundan daha karmaşık ve çok ölçeklidir. Valilik ve kaymakamlıklardan oluşan mülki yönetim örgütlenmesinin yanında çok sayıda kamu kurumu görev ve hizmetlerinin niteliğine bağlı olarak il sınırlarını aşan bölgesel hizmet örgütlenmeleri kurmuştur. Bu nedenle Türkiye'de merkezi yönetimin taşra örgütlenmesini yalnızca il ve ilçe sayıları üzerinden değerlendirmek eksik bir yaklaşım olacaktır. Gerçekte farklı kamu hizmetleri farklı coğrafi alanlarda ve farklı örgütsel ölçeklerde yürütülmektedir. Bu durum, çalışmanın temel savını doğrudan desteklemektedir: Her kamu hizmeti için il veya ilçe sınırları optimum hizmet alanını oluşturmaz.

Mülki Yönetim Coğrafyası ile Hizmet Coğrafyasının Ayrılması

Türkiye'nin geleneksel mülki yönetim coğrafyası il ve ilçelerden oluşmaktadır. Bu yapı, devletin ülke düzeyindeki yönetsel bütünlüğünün sağlanmasında temel bir işleve sahiptir. Valiler ve kaymakamlar merkezi yönetimin taşradaki genel temsil ve eş güdüm görevlerini yürütmektedir. Ancak belirli kamu hizmetlerinin etkili biçimde yürütülmesi her zaman il ve ilçe sınırlarına bağlı kalmayı gerektirmez. Bir kamu hizmetinin optimum alanı doğal ve fiziksel coğrafyaya, hizmetten yararlanan nüfusun dağılımına, ulaşım ağlarına, ekonomik etkinliklerin coğrafi yapısına, ekosistem ve havza sınırlarına, afet ve diğer risk alanlarına, teknik altyapının özelliklerine ve hizmetin uzmanlık ve ölçek ekonomisi gereksinimlerine göre belirlenebilir. Bu nedenle mülki yönetim coğrafyası ile hizmet coğrafyasının aynı olması zorunlu değildir. Bu ayrım optimum alan yaklaşımının temel noktalarından biridir. İl ve ilçe sınırları devletin genel yönetsel örgütlenmesi için gerekli ve işlevsel olabilir ancak bütün kamu hizmetlerinin aynı coğrafi sınırlar içinde örgütlenmesini zorunlu kılan bilimsel bir neden yoktur.

Bölge Müdürlükleri: Türkiye'deki İşlevsel Bölge Örgütlenmesinin Örnekleri

Türkiye'de çok sayıda kamu kurumu hizmetlerini birden fazla ili kapsayan bölge müdürlükleri veya benzeri bölgesel örgütlenmeler aracılığıyla yürütmektedir. Bu örgütlenmenin arkasındaki temel düşünce belirli hizmetlerin il ölçeğinde ayrı ayrı kurulmasının teknik, ekonomik veya yönetsel açıdan her zaman uygun olmamasıdır. Örneğin ulaştırma, su yönetimi, ormancılık, meteoroloji ve benzeri alanlarda hizmetlerin coğrafi kapsamı çoğu zaman il sınırlarını aşmaktadır. Bu durum farklı alanlarda açık biçimde görülmektedir.

Karayolları ve ulaşım hizmetleri: Karayolu ağı bir ilin sınırlarında başlayıp sona eren bağımsız bir sistem değildir. Karayolları kentler, üretim merkezleri, limanlar, sınır kapıları ve diğer ulaşım ağları arasında bağlantı sağlayan bütünleşik bir sistemdir. Bu nedenle karayolu hizmetlerinin il sınırları yerine ulaşım ağları, trafik yoğunluğu, teknik bakım gereksinimleri ve coğrafi bağlantılar temelinde daha geniş alanlarda örgütlenmesi yönetsel ve ekonomik bakımdan anlamlıdır. Birden fazla ilin hizmet alanına giren yol ağlarının her il için ayrı teknik örgütlenmeler kurularak yönetilmesi uzmanlık ve teknik donanımın gereksiz biçimde parçalanmasına yol açabilir.

Su ve havza yönetimi: Su il sınırlarına göre hareket etmez. Bir akarsu havzası, birden fazla ili hatta farklı coğrafi bölgeleri kapsayabilir. Su kaynaklarının planlanması, taşkınların önlenmesi, sulama, barajlar ve diğer su yapılarının yönetimi, doğal havza sistemleri çerçevesinde değerlendirilmelidir. Bu nedenle su yönetiminde il sınırlarından çok havza bütünlüğü önemli bir optimum hizmet alanı oluşturur. Bu yaklaşım kamu hizmetlerinin yönetsel sınırlarla değil, hizmetin ve doğal sistemin gerektirdiği coğrafi alanla ilişkilendirilmesinin en açık örneklerinden biridir.

Orman ve ekosistem yönetimi: Orman alanları ve ekosistemler de mülki yönetim sınırlarıyla sınırlı değildir. Orman yangınları, zararlılar, biyolojik çeşitlilik ve ekolojik bağlantılar bir ilin sınırında sona ermez. Bu nedenle ormancılık hizmetlerinde hizmet alanının belirlenmesinde il sınırlarının yanı sıra, orman alanlarının bütünlüğü, coğrafi koşullar, yangın riski, ulaşım ve teknik müdahale kapasitesi önem taşımaktadır.

Meteoroloji hizmetleri: Meteorolojik olaylar doğal olarak il veya ilçe sınırlarına göre ortaya çıkmaz. Hava sistemlerinin gözlemlenmesi ve kestirilmesi daha geniş coğrafi alanları kapsayan veri ağlarını ve teknik merkezleri gerektirir. Bu hizmet alanında küçük mülki yönetim birimleri temelinde ayrı örgütlenmeler oluşturmak yerine teknik uzmanlık ve veri altyapısına dayalı daha geniş hizmet alanları oluşturulması daha ussaldır.

Bölgesel Örgütlenmenin Temel Mantığı: İşlevsel Optimum Alan

Türkiye'deki bölge müdürlükleri incelendiğinde bunların farklı kurumlar tarafından farklı ölçütlerle oluşturulduğu görülmektedir. Bir kurumun bölge sınırı başka bir kurumun bölge sınırıyla aynı olmayabilir. Bu durum ilk bakışta karmaşık bir örgütlenme görüntüsü yaratmaktadır. Ancak bunun temelinde önemli bir yönetsel gerçek bulunmaktadır: Farklı kamu hizmetlerinin optimum hizmet alanları farklıdır. Bir hizmet için uygun olan bölge büyüklüğü başka bir hizmet için uygun olmayabilir. Örneğin su yönetiminde havza, ulaştırmada ulaşım ağı ve koridoru, ormancılıkta ekosistem ve orman alanı, afet yönetiminde risk alanı ve müdahale süresi, sağlıkta nüfus, erişim ve uzmanlık kapasitesi ve çevre yönetiminde ekolojik sistem ve kirlilik yayılım alanı temel coğrafi ölçüt durumuna gelebilir. Bu nedenle bütün kamu kurumları için aynı bölge sınırlarını oluşturmak da bilimsel olarak zorunlu değildir. Ancak buradan sınırsız ve eş güdümsüz farklılaşmanın kabul edilmesi gerektiği sonucu da çıkarılmamalıdır. Farklı hizmetlerin kendilerine özgü optimum alanları bulunabilir fakat kurumlar arasındaki coğrafi farklılaşmanın yönetsel eş güdüm sorunları yaratıp yaratmadığı ayrıca değerlendirilmelidir.

Türkiye'nin Mevcut Sistemindeki Temel Sorun: İşlevsel Farklılaşma ile Eş Güdüm Arasındaki Denge

Türkiye'deki bölgesel hizmet örgütlenmesinin temel sorunu farklı ölçeklerin varlığı değil, bu ölçeklerin her zaman bilimsel ve bütünleşik bir planlama anlayışı içinde belirlenmemiş olmasıdır. Farklı kamu kurumlarının bölge sınırları arasında önemli farklılıklar bulunabilmektedir. Bir kamu kurumunun bölgesi birkaç ili kapsarken başka bir kurum aynı alanda farklı illeri içine alan başka bir bölge oluşturabilmektedir. Bu farklılaşma bazı durumlarda hizmetin niteliğinden kaynaklanmakta ve gerekli olmaktadır. Ancak bazı durumlarda tarihsel gelişmeler, kurumların kendi örgütsel tercihleri veya zaman içinde oluşmuş geleneksel yapılar belirleyici olabilmektedir. Bu nedenle Türkiye'deki mevcut bölgesel örgütlenme yapısının bütüncül biçimde incelenmesi gerekir. Temel soru şudur: Mevcut bölge müdürlüklerinin coğrafi alanları, gerçekten yürüttükleri kamu hizmetlerinin optimum alanlarını mı yansıtmaktadır? Bu soruya verilecek yanıt kurumdan kuruma ve hizmetten hizmete değişebilir. Dolayısıyla yapılması gereken bütün bölge müdürlüklerini kaldırmak veya bütün kurumlar için ortak bölge sınırları oluşturmak değildir. Yapılması gereken her bölgesel hizmet örgütünün coğrafi alanını kendi hizmet gerekleri bakımından bilimsel olarak değerlendirmektir.

Bölge Müdürlüklerinin Yeniden Değerlendirilmesinde Kullanılabilecek Ölçütler

Bölgesel hizmet örgütlenmelerinin optimum alanlarının belirlenmesinde daha önce bu çalışmada geliştirilen genel ölçütlerden yararlanılabilir. Bu ölçütler özellikle şunlardır:

Hizmetin işlevsel coğrafyası: Hizmetin doğal, ekonomik veya toplumsal etki alanı belirlenmelidir. Havza, ulaşım ağı, ekosistem veya üretim bölgesi gibi işlevsel alanlar bu kapsamda değerlendirilebilir.

Hizmet talebi ve nüfus: Hizmetten yararlanan nüfusun büyüklüğü, yoğunluğu ve coğrafi dağılımı incelenmelidir.

Erişim ve müdahale süresi: Hizmetin niteliğine göre yurttaşların veya hizmet ekiplerinin ulaşması gereken kabul edilebilir süreler belirlenmelidir.

Ölçek ekonomisi: Uzman personel, teknik donanım ve altyapının belirli merkezlerde yoğunlaştırılmasıyla sağlanabilecek mali ve yönetsel yararlar değerlendirilmelidir.

Uzmanlık kapasitesi: Hizmetin gerektirdiği teknik bilgi ve uzman personelin yeterli sayıda ve sürdürülebilir biçimde sağlanıp sağlanamayacağı incelenmelidir.

Teknolojik olanaklar: Sayısal sistemler, uzaktan izleme, ortak veri altyapıları ve gelişmiş iletişim teknolojilerinin hizmet alanının büyüklüğü üzerindeki etkileri değerlendirilmelidir.

Eş Güdüm gereksinimi: Bir bölgesel hizmet örgütünün diğer kamu kurumları, yerel yönetimler ve mülki yönetim birimleriyle olan ilişkileri incelenmelidir.

Bu ölçütler kullanılarak bölge müdürlüklerinin mevcut sınırları ve merkezlerinin belirli aralıklarla yeniden değerlendirilmesi olanaklıdır.

“Yönetemiyorsan Küçült” Yaklaşımına Karşı Bölgesel Örgütlenme

Bölgesel hizmet örgütlenmesinin tartışılması çalışmanın daha önce ortaya koyduğu önemli bir sorunu da açıklığa kavuşturmaktadır: Yönetim sorunlarının çözümü her zaman yönetim alanını küçültmek değildir. Bir hizmet alanında yönetim güçlüğü ortaya çıktığında ilk çözüm olarak yeni il, yeni ilçe veya yeni bir yönetsel birim kurulması düşünülebilir. Ancak sorun yetersiz personelden, teknolojik altyapı eksikliğinden, zayıf veri sistemlerinden, kurumlar arası eş güdüm sorunlarından, yetersiz uzmanlaşmadan ve kaynakların yanlış dağıtılmasından kaynaklanıyorsa coğrafi alanı küçültmek sorunun gerçek nedenini ortadan kaldırmayabilir. Bu durumda ortaya çıkan yaklaşım şu biçimde özetlenebilir: “Yönetemiyorsan küçült” yerine önce “Neden yönetemiyorsun?” sorusunu sormak gerekir. Günümüzün iletişim, ulaşım, bilgi ve yönetim teknolojileri, geçmişte ancak küçük coğrafi alanlarda yönetilebilen birçok hizmetin daha geniş alanlarda etkili biçimde eş güdümünü olanaklı kılmaktadır. Bu nedenle yönetsel kapasite sorununun otomatik olarak yeni ve daha küçük coğrafi birimler kurularak çözülmesi gerektiği varsayımı yeniden değerlendirilmelidir. Elbette bunun tersi de olanaklıdır. Bazı hizmetlerde coğrafi alanın küçültülmesi gerçekten erişimi ve hizmet niteliğini artırabilir. Ancak bu kararın, genel bir varsayımdan değil, görgül verilerden hareketle verilmesi gerekir.

Türkiye İçin Önerilen Çok Ölçekli Hizmet Örgütlenmesi Modeli

Bu çalışmanın bulgularından hareketle Türkiye için üç temel coğrafi ölçeğin birlikte düşünülmesi önerilebilir:

Birinci ölçek: Mülki yönetim coğrafyası. İl ve ilçe sistemi, devletin ülke genelindeki yönetsel bütünlüğünü ve genel taşra eş güdümünü sağlayan temel çerçeve olarak korunmalıdır.

İkinci ölçek: Yerel hizmet alanları. Yurttaşla doğrudan ilişki gerektiren ve fiziksel erişimin önemli olduğu kamu hizmetleri nüfusun ve yerleşimlerin dağılımına göre daha küçük hizmet alanlarında örgütlenmelidir.

Üçüncü ölçek: İşlevsel ve bölgesel hizmet alanları. Uzmanlık, teknik altyapı, doğal sistem veya ölçek ekonomisi gerektiren hizmetler, il sınırlarını aşan işlevsel bölgelerde örgütlenmelidir.

Bu üç ölçek birbirinin seçeneği değildir. Aksine, modern kamu yönetiminde birbirini tamamlayan örgütlenme düzeyleri olarak değerlendirilmelidir. Bu yaklaşım Türkiye'nin yönetim coğrafyasının yalnızca “daha çok il” veya “daha çok ilçe” tartışmasına indirgenmesini önlemektedir.

Bölüm Değerlendirmesi

Türkiye'deki bölge müdürlükleri ve diğer bölgesel hizmet örgütlenmeleri, kamu hizmetlerinin bütününün il ve ilçe sınırları içinde aynı coğrafi ölçekte yürütülmesinin gerekli olmadığını göstermektedir. Bu mevcut yapı çalışmanın temel varsayımını güçlendirmektedir: Kamu hizmetlerinin optimum alanı yönetsel sınırların önceden belirlenmiş büyüklüklerinden değil, hizmetin işlevsel gereksinimlerinden hareketle belirlenmelidir. Ancak Türkiye'deki mevcut bölgesel örgütlenme sisteminin tarihsel ve kurumsal gelişimin ürünü olması mevcut sınırların kendiliğinden optimum olduğu anlamına gelmez. Bölge müdürlüklerinin coğrafi alanları; hizmet etkililiği, erişim, maliyet, uzmanlık kapasitesi ve kurumlar arası eş güdüm ölçütleri kullanılarak düzenli biçimde değerlendirilmelidir. Bu nedenle Türkiye için önerilen çözüm yalnızca yeni il ve ilçeler kurmak değil, mevcut il, ilçe ve bölgesel hizmet örgütlenmelerini, her kamu hizmetinin gerektirdiği optimum ölçekler temelinde bütünleşik biçimde yeniden değerlendirmektir.

Yeni Birim Kurulmasında Hukuksal ve Yönetsel Güvenceler

Türkiye'de il ve ilçe kurulması kanunla gerçekleştirilmektedir. Bu nedenle yeni birim kurulmasına ilişkin kararlar yalnızca teknik bir planlama işlemi değil, hukuksal sonuçları bulunan yasama işlemleridir. Ancak kanunla düzenleme yapılması kararın kendiliğinden bilimsel ve nesnel ölçütlere dayandığı anlamına gelmez. Bu nedenle yeni il ve ilçe kurulmasına ilişkin hukuksal düzenlemelerde kuruluş kararlarının gerekçelendirilmesini ve mali etkilerinin açıklanmasını sağlayacak güvencelere gereksinme vardır. Bu kapsamda yeni bir il veya ilçe kurulmasını öngören kanun tekliflerine şu belgelerin eklenmesi önerilebilir:

Gereksinim raporu: Yeni birimin kurulmasını gerekli kılan hizmet sorunları ve bunların mevcut yapı içinde neden çözülemediği.

Coğrafi ve demografik değerlendirme: Nüfus, yerleşim düzeni, ulaşım süreleri, coğrafi engeller ve gelişme eğilimleri.

Hizmet kapasitesi raporu: Mevcut kurumların personel, altyapı, donanım ve hizmet sunma yeterliliği.

Seçenekler için çözüm raporu: Yeni birim kurmadan uygulanabilecek örgütsel, teknolojik ve bölgesel seçenekler.

Mali etki değerlendirmesi: Kuruluş, geçiş, personel ve sürekli işletme giderleri ile uzun dönemli mali yük.

Kamu yararı değerlendirmesi: Beklenen erişim, hizmet niteliği ve toplumsal yararların maliyetlerle karşılaştırılması.

Bu belgelerin hazırlanması ve yayımlanması yasama organının karar verme yetkisini sınırlamak anlamına gelmez. Amaç, siyasal takdirin bilgiye dayalı kullanılmasını ve kararların sonradan değerlendirilebilmesini sağlamaktır. Ayrıca kuruluş kararlarının uygulanmasından sonra belirli aralıklarla etki değerlendirmesi yapılması da önemlidir. Yeni birimin kurulmasıyla beklenen hizmet iyileşmesinin gerçekleşip gerçekleşmediği, öngörülen maliyetlerin aşılıp aşılmadığı ve kuruluşun çevresindeki diğer yerleşimlere etkileri incelenmelidir.

Kademeli Uygulama ve Deneme Alanları

Önerilen modelin ülke genelinde aynı anda uygulanması yerine aşamalı bir yaklaşımla geliştirilmesi daha uygun olacaktır. Çünkü kamu hizmetlerinin niteliği, coğrafi koşullar ve kurumsal kapasite bölgeler arasında önemli farklılıklar göstermektedir. İlk aşamada seçilecek farklı özelliklere sahip bölgelerde pilot çalışmalar yürütülebilir. Bu bölgeler belirlenirken yalnızca nüfus büyüklüğü değil, yerleşim yoğunluğu, ulaşım koşulları, hizmet talebi, ekonomik yapı ve mevcut kamu örgütlenmesi dikkate alınmalıdır. Pilot çalışmaların üç farklı örüntüyü kapsaması yararlı olacaktır:

Yoğun nüfuslu ve gelişmiş ulaşım altyapısına sahip alanlar: Sayısal hizmetler, ortak hizmet merkezleri ve örgütsel kapasite geliştirme seçeneklerinin sınanması.

Nüfusu dağınık ve coğrafi erişim güçlüğü bulunan alanlar: Gezici hizmetler, yerel hizmet noktaları ve bölgesel örgütlenme seçeneklerinin değerlendirilmesi.

Nüfusu artan ve ekonomik gelişme olanağı bulunan alanlar: Yeni birim kurulması ile mevcut örgütlenmenin geliştirilmesi seçeneklerinin mali ve yönetsel bakımdan karşılaştırılması.

Pilot uygulamalarda yalnızca hizmet sunumunun hızına değil, hizmet niteliğine, yurttaş memnuniyetine, personel verimliliğine, toplam kamu maliyetine ve kurumlar arası eş güdüme de bakılmalıdır. Elde edilen sonuçlar bağımsız bir değerlendirmeye tabi tutulmalı ve uygulamanın ülke geneline yaygınlaştırılması bu sonuçlara göre kararlaştırılmalıdır. Böylece reform önceden belirlenmiş siyasal bir sayısal hedefe ulaşma süreci olmaktan çıkarak görgül bulgularla geliştirilen bir kamu yönetimi dönüşümüne dönüşebilir.

Uygulama Takvimi ve Kurumsal Sorumluluklar

Önerilen modelin uygulanabilmesi için görev ve sorumlulukların açık biçimde belirlenmesi gerekir. Kurumsal sorumlulukların belirsiz bırakılması veri üretimi değerlendirme ve karar süreçlerinde yeni eş güdüm sorunları yaratabilir. Bu nedenle uygulama dört aşamalı bir takvim üzerinden yürütülebilir:

Çizelge 7:   Aşamalar
Aşama	Temel etkililik	Beklenen çıktı
1. Hazırlık	Mevcut hizmet alanlarının ve veri kaynaklarının belirlenmesi	Ülke çapında mevcut durum envanteri
2. Bilimsel değerlendirme	Ölçütlerin, göstergelerin ve hizmet standartlarının geliştirilmesi	Optimum hizmet alanı değerlendirme çerçevesi
3. Pilot uygulama	Farklı coğrafi ve demografik özelliklere sahip alanlarda denemeler	Karşılaştırmalı uygulama sonuçları
4. Yaygınlaştırma	Bulgular doğrultusunda örgütsel ve hukuksal düzenlemeler	Uygulanabilir yönetsel reform programı

 

Bu süreçte ilgili bakanlıklar, Türkiye İstatistik Kurumu, yerel yönetimler, üniversiteler ve uzman kuruluşlar kendi görev alanları çerçevesinde sorumluluk üstlenmelidir. Ancak veri üretimi, değerlendirme ve karar verme işlevlerinin birbirinden ayrılması önemlidir. Bir kurumun kendi örgütsel genişlemesini gerektiren bir öneriyi tek başına değerlendirmesi çıkar çatışması ve tarafsızlık sorunları doğurabilir. Bu nedenle bilimsel değerlendirme ile siyasal karar verme süreçleri arasında açık bir iş bölümü kurulmalıdır. Uzmanlık mekanizması seçenekleri ve bunların sonuçlarını ortaya koymalı ve yetkili siyasal organ ise hukuksal sorumluluğu üstlenerek kararını gerekçelendirmelidir.

Bölüm Değerlendirmesi

Türkiye'de optimum hizmet alanlarının belirlenmesi yalnızca yeni il ve ilçe kurulmasına ilişkin teknik ölçütlerin geliştirilmesiyle sınırlı değildir. Bu süreç merkezi yönetimin taşra örgütlenmesinin, yerel yönetimlerle ilişkilerinin, kamu kurumları arasındaki görev paylaşımının ve mali kaynak kullanımının birlikte değerlendirilmesini gerektirmektedir. Bu bölümde önerilen kurumsal model üç temel gereksinime dayanmaktadır: bilimsel değerlendirme kapasitesinin oluşturulması, bütünleşik veri altyapısının geliştirilmesi ve kararların uygulama sonuçlarına göre izlenmesi. Böyle bir modelin benimsenmesi il ve ilçe kurulmasına ilişkin siyasal kararları ortadan kaldırmaz. Ancak bu kararların nesnel ölçütlerle sınanmasını, farklı çözümlerle karşılaştırılmasını ve mali sonuçlarının açıklanmasını sağlar. Bu çalışmanın önerdiği temel yönetsel değişiklik Türkiye'nin mülki yönetim coğrafyasını önceden belirlenmiş bir il ve ilçe sayısına göre biçimlendirmek yerine kamu hizmetlerinin gerektirdiği optimum ölçeklerden hareketle yeniden değerlendirmektir.

“100 İL–1000 İLÇE” HEDEFİNE İLİŞKİN YÖNETSEL YAPILANMA SEÇENEKLERİ

Önceki bölümlerde yapılan değerlendirmeler “100 İl–1000 İlçe” önerisinin yalnızca yeni mülki yönetim birimlerinin kurulması açısından ele alınmasının yeterli olmadığını ortaya koymaktadır. Asıl sorun Türkiye'de merkezi yönetimin taşra örgütlenmesinin hangi ilkeler doğrultusunda ve hangi hizmet gereksinimlerine göre yeniden düzenlenmesi gerektiğidir. Bu bakımdan 100 il ve 1000 ilçe hedefi bir yönetim reformunun kendisi değil, değerlendirilmesi gereken siyasal ve yönetsel seçeneklerden biridir. Sayısal hedefin gerçekleştirilmesi kamu hizmetlerinin daha etkili, erişilebilir ve ekonomik biçimde sunulacağını kendiliğinden göstermez. Benzer biçimde, il ve ilçe sayısının artırılmaması da mevcut örgütlenmenin her bakımdan yeterli olduğu anlamına gelmez. Dolayısıyla Türkiye için geliştirilmesi gereken yaklaşım tek bir örgütlenme modelini baştan doğru kabul etmek yerine farklı seçeneklerin beklenen sonuçlarını karşılaştırmalı olarak değerlendirmektir.

Birinci Seçenek: Mevcut İl ve İlçe Yapısının Korunması ve Kapasitesinin Geliştirilmesi

Bu seçenekte mevcut 81 il ve 922 ilçe yapısı korunur ve yeni mülki yönetim birimleri kurulması yerine mevcut kurumların hizmet sunma ve denetim kapasitesi geliştirilir. Bu yaklaşımın temel üstünlüğü yeni örgütsel birimlerin kuruluşundan kaynaklanacak ek maliyetleri ve kurumsal geçiş sorunlarını önlemesidir. Mevcut personel, bina, araç, teknik donanım ve kurumsal deneyimden daha etkili ve verimli yararlanılması amaçlanır. Bu seçeneğin uygulanması için kamu kurumlarının taşra birimleri hizmet talebine göre yeniden değerlendirilmelidir. Personel ve uzmanlık dağılımı, nüfus ve hizmet gereksinimleriyle uyumlu duruma getirilmelidir. Sayısal hizmetler ve bütünleşik veri altyapısı geliştirilmelidir. İlçe merkezlerine uzak yerleşimler için gezici ve ortak hizmet noktaları oluşturulmalıdır. Kurumlar arası eş güdüm ve denetim süreçleri güçlendirilmelidir. Ancak bu seçeneğin de sınırları vardır. Özellikle coğrafi erişim güçlüğünün belirgin olduğu, yerleşimlerin dağınık bulunduğu ve mevcut merkezlerin hizmet taleplerini karşılamakta yetersiz kaldığı bölgelerde yalnızca mevcut yapının kapasitesini geliştirmek yeterli olmayabilir. Bu nedenle mevcut yapının korunması bütün yeni birim taleplerinin reddedilmesi anlamına gelmemelidir. Yeni birim kurulması gereksinimi hizmet bazında ve kanıta dayalı olarak değerlendirilmelidir.

İkinci Seçenek: Seçici ve Ölçütlere Dayalı İl ve İlçe Kuruluşu

Bu seçenekte yeni il ve ilçe kurulması bütünüyle dışlanmaz. Ancak kuruluş kararları siyasal hedeflerden veya yerel taleplerden önce bilimsel, yönetsel ve mali ölçütlere dayandırılır. Yeni birim kurulması için en azından şu koşulların birlikte değerlendirilmesi gerekir: Mevcut hizmet merkezlerine erişimin ölçülebilir biçimde yetersiz olması, nüfus ve hizmet talebinin yeni bir örgütlenmeyi sürdürebilecek düzeye ulaşması, yeni birim kurmadan uygulanabilecek seçeneklerin yeterli sonuç vermemesi, gerekli personel ve kurumsal kapasitenin oluşturulabilmesi ve kuruluş ve işletme maliyetlerinin beklenen kamu yararıyla orantılı olması. Bu yaklaşım il veya ilçe olma talebinin yalnızca nüfus ve yerel ekonomik beklentiler üzerinden değerlendirilmesini önler. Bir yerleşmenin ekonomik bakımdan gelişmiş olması tek başına yeni bir il kurulmasını gerektirmez. Aynı şekilde nüfusun belirli bir eşiği aşması da hizmetlerin mevcut yapı içinde etkili biçimde sunulamadığını kanıtlamaz. Seçici kuruluş yaklaşımının önemli üstünlüğü yerel gereksinimlerin göz ardı edilmemesiyle birlikte yeni birimlerin sayısının değil işlevsel gerekliliğinin esas alınmasıdır.

Üçüncü Seçenek: Mevcut Bölgesel Hizmet Örgütlenmesinin Ussallaştırılması ve Geliştirilmesi

Türkiye'de merkezi yönetimin taşra örgütlenmesi yalnızca il ve ilçelerden oluşmamaktadır. Çok sayıda kamu kurumu görevlerinin niteliğine bağlı olarak birden fazla ili kapsayan bölge müdürlükleri ve benzeri bölgesel hizmet örgütlenmeleri aracılığıyla etkinlik göstermektedir. Bu nedenle Türkiye'nin yönetsel yapılanmasına ilişkin tartışmalarda yeni bir bölgesel örgütlenme sistemi kurulmasından önce mevcut bölgesel hizmet örgütlenmesinin değerlendirilmesi gerekir. Temel sorun Türkiye'de bölgesel hizmet örgütlenmesinin bulunup bulunmaması değildir. Asıl sorun, mevcut bölgesel hizmet alanlarının ne ölçüde bilimsel, işlevsel ve ekonomik ölçütlere dayandığının sistematik biçimde değerlendirilmemiş olmasıdır. Bu nedenle üçüncü seçenek yeni il ve ilçe kurulmasına bir seçenek olarak bütünüyle yeni bir bölge sistemi oluşturmayı değil, mevcut bölge müdürlüklerinin ve diğer bölgesel hizmet örgütlerinin görev alanlarını, merkezlerini ve örgütsel kapasitelerini yeniden gözden geçirmeyi öngörmektedir.

Mevcut Bölgesel Örgütlenmenin İşlevsel Temeli

Bölge müdürlüklerinin temel varlık nedeni bazı kamu hizmetlerinin il veya ilçe ölçeğinde ayrı ayrı örgütlenmesinin her zaman etkili ve ekonomik olmamasıdır. Belirli hizmetler yüksek düzeyde uzmanlık, pahalı teknik altyapı, geniş doğal veya ekonomik etki alanı, birden fazla ili kapsayan ulaşım ve hizmet ağları ve ortak planlama ve eş güdüm gereksinimi nedeniyle daha geniş coğrafi alanlarda örgütlenmeye gereksinme duyabilmektedir. Bu nedenle bölgesel örgütlenme il ve ilçelerin yerine geçmek üzere oluşturulmuş farklı bir mülki yönetim sistemi değildir. Bölgesel hizmet örgütlenmesi belirli kamu hizmetlerinin işlevsel optimum alanlarda yürütülmesini sağlayan tamamlayıcı bir yapılanmadır. Bu ayrım önemlidir. Çünkü il ve ilçe sistemi devletin genel mülki örgütlenmesini ve yönetsel bütünlüğünü sağlarken bölge müdürlükleri belirli hizmetlerin uzmanlaşmış biçimde yürütülmesine yöneliktir.

Farklı Hizmetler, Farklı Bölgesel Ölçekler

Türkiye'deki bölge müdürlüklerinin coğrafi sınırları kurumdan kuruma farklılaşabilmektedir. Bu farklılık her zaman bir düzensizlik veya sorun olarak görülmemelidir. Tersine, hizmetlerin işlevsel özellikleri farklı olduğundan optimum hizmet alanlarının da farklı olması doğaldır. Örneğin ulaştırma hizmetlerinde ulaşım ağları ve koridorları, su yönetiminde havza sistemleri, ormancılıkta ekosistem ve orman alanlarının bütünlüğü, meteorolojide gözlem ve hava sistemleri ve afet hizmetlerinde risk alanları ve müdahale süreleri belirleyici ölçütler olabilir. Dolayısıyla bütün kamu kurumlarının aynı coğrafi bölge sınırlarına göre örgütlenmesini istemek “tek tip optimum alan” varsayımına dayanır. Oysa çalışmanın temel yaklaşımı böyle tek bir optimum alanın bulunmadığıdır. Her kamu hizmetinin kendi işlevsel optimum alanı vardır. Bu nedenle yapılması gereken, farklı bölge sınırlarını zorla birbirine benzetmek değil, her birinin hizmet gereklerine uygun olup olmadığını bilimsel ölçütlerle değerlendirmektir.

Mevcut Bölge Müdürlüklerinin Ussallaştırılması

Türkiye'deki bölgesel hizmet örgütlenmesinin yeniden değerlendirilmesinde ilk aşama mevcut durumun ayrıntılı olarak ortaya konulması olmalıdır. Bu kapsamda bütün merkezi kamu kurumlarının bölge müdürlükleri, bölge merkezleri, görev alanları, hizmet verdikleri il ve ilçeler, personel yapıları, bütçeleri ve fiziksel ve teknik kapasiteleri ortak bir veri tabanında toplanmalıdır. İkinci aşamada ise her bölgesel hizmet örgütünün mevcut coğrafi alanı yürüttüğü hizmetin özellikleri bakımından değerlendirilmelidir. Örneğin şu sorular sorulmalıdır: Mevcut bölge sınırı hizmetin gerçek etki alanını yansıtıyor mu? Bölge merkezi ulaşım ve erişim bakımından uygun bir yerde mi? Hizmet alanı gereğinden fazla mı geniş veya dar? Uzman personel ve teknik altyapı optimum biçimde kullanılabiliyor mu? Bölge müdürlüğünün hizmet maliyeti ile sağladığı yarar arasında uygun bir denge var mı? Başka kurumlarla ortak hizmet ve altyapı kullanımı olanaklı mı? Bu değerlendirmelerin sonucunda bazı bölge müdürlüklerinin mevcut yapılarının korunması, bazılarının görev alanlarının değiştirilmesi, bazılarının birleştirilmesi veya yeni bölgesel merkezler oluşturulması gerekebilir. Ancak bu kararların da önceden belirlenmiş sayısal hedeflere göre değil, hizmet etkililiği ve kamu yararı ölçütlerine göre alınması gerekir.

Bölgesel Hizmet Örgütlenmesi ve Kamu Maliyeti

Mevcut bölgesel örgütlenmenin ussallaştırılmasının en önemli boyutlarından biri kamu maliyetidir. Her il veya ilçede bütün kamu hizmetleri için ayrı ve tam kapasiteli örgütler kurmak özellikle uzmanlık ve yüksek teknoloji gerektiren alanlarda kaynakların parçalanmasına yol açabilir. Buna karşılık belirli hizmetlerin bölgesel ölçekte yürütülmesi uzman personelin ortak kullanılmasını, pahalı teknik donanımın paylaşılmasını, ortak laboratuvar ve teknik merkezlerin kurulmasını, büyük altyapı yatırımlarının daha verimli kullanılmasını ve bakım ve işletme giderlerinin azaltılmasını sağlayabilir. Ancak bölgesel örgütlenmenin kendisi de otomatik olarak maliyet tasarrufu anlamına gelmez. Aşırı geniş bölgeler ulaşım ve eş güdüm giderlerini artırabilir. Bölge merkezlerinin yurttaşlardan veya hizmet alanlarından çok uzak olması da ek maliyetler doğurabilir. Bu nedenle maliyet değerlendirmesi yalnızca kurum bütçesiyle sınırlı tutulmamalıdır. Toplam maliyet hesabına kamu kuruluş maliyetleri, sürekli işletme giderleri, personel giderleri, ulaşım ve lojistik maliyetleri, yurttaşların hizmete erişim maliyetleri, zaman kaybı ve farklı kaynak kullanımının fırsat maliyeti birlikte kapsam içine alınmalıdır. Böylece en düşük kurum bütçesine sahip model ile toplum açısından en düşük toplam maliyete sahip model birbirinden ayrılabilir.

Bölgesel Örgütlenme ile Yerel Erişim Arasındaki Denge

Bölgesel hizmet örgütlenmesine yöneltilebilecek temel eleştiri hizmetin yurttaştan uzaklaşmasıdır. Bu eleştiri özellikle doğrudan yurttaşla ilişki kuran kamu hizmetleri bakımından önemlidir. Ancak hizmetin bölgesel düzeyde planlanması veya teknik olarak yürütülmesi ile hizmetin yurttaşa ulaştırılması aynı şey değildir. Bir kamu hizmeti planlama ve uzmanlık bakımından bölgesel, uygulama bakımından yerel ve bilgi ve başvuru işlemleri bakımından sayısal olarak örgütlenebilir. Örneğin uzmanlık gerektiren teknik işlemler bir bölgesel merkezde yürütülürken yurttaşın başvurusu veya temel hizmeti bulunduğu yerleşimde veya sayısal ortamda gerçekleştirilebilir. Bu çok katmanlı yaklaşım hem ölçek ekonomisinden yararlanmayı hem de yurttaşa yakın hizmet sunumunu olanaklı kılar. Dolayısıyla seçenek yalnızca “hizmeti her ilçede kurmak” veya “hizmeti uzak bir bölge merkezine taşımak” değildir. Modern iletişim ve yönetim teknolojileri farklı örgütsel düzeylerin birlikte kullanılmasına olanak vermektedir.

Bölgesel Örgütlenmenin Eş Güdüm Sorunu

Türkiye'deki mevcut sistemin en önemli sorunlarından biri farklı kamu kurumlarının bölge sınırlarının birbirinden farklı olması nedeniyle ortaya çıkabilen eş güdüm güçlükleridir. Ancak bu sorunun çözümü bütün kurumların aynı bölge sınırlarına sahip olması değildir. Böyle bir yaklaşım farklı hizmetlerin farklı işlevsel coğrafyalara sahip olduğu gerçeğini göz ardı edebilir. Daha uygun çözüm farklı bölgesel ölçekleri korurken kurumlar arasında ortak coğrafi veri sistemleri, ortak hizmet planlama mekanizmaları, düzenli eş güdüm toplantıları, ortak afet ve kriz yönetimi düzenekleri ve bilgi paylaşım sistemleri oluşturmaktır. Böylece coğrafi farklılık yönetsel karmaşaya dönüşmeden hizmetlerin kendi optimum ölçeklerinde yürütülmesi sağlanabilir.

Yeni İl ve İlçe Kurulmasına Bir Seçenek Olarak Bölgesel Ussallaştırma

“100 İl–1000 İlçe” önerisinin temel varsayımı belirli yerleşimlerin mevcut yönetsel merkezlere bağlı olmasının hizmet ve yönetim bakımından yetersizlik yarattığıdır. Bu yetersizliklerin bazıları gerçekten yeni il veya ilçe kurulmasını gerektirebilir. Ancak her hizmet sorununun çözümü yeni bir mülki yönetim birimi kurmak değildir. Bazı bölgelerde sorun belirli kamu hizmetlerinin yetersizliği, uzman kuruluşların uzaklığı, teknik kapasite eksikliği ve kurumlar arası eş güdüm yetersizliği olabilir. Bu tür sorunların çözümü yeni bir il veya ilçe kurulmasından daha düşük maliyetle mevcut bölgesel hizmet örgütlenmesinin güçlendirilmesiyle sağlanabilir. Örneğin bir yerleşimin belirli bir teknik kamu hizmetine erişimde sorun yaşaması o yerleşimin mutlaka il olması gerektiğini göstermez. Hizmetin bölge merkezi yerel hizmet noktası veya sayısal altyapısı yeniden düzenlenerek sorun çözülebilir. Bu nedenle yeni il ve ilçe kurulması kararı verilmeden önce şu soru sorulmalıdır: Belirlenen hizmet sorunu mevcut ilçe veya il örgütlenmesinin kapasitesi ile bölgesel hizmet örgütlenmesinin yeniden düzenlenmesi yoluyla çözülebilir mi? Bu soruya olumlu yanıt veriliyorsa yeni bir mülki yönetim biriminin kurulması zorunlu olmayabilir.

Sonuç: Mevcut Çok Ölçekli Yapının Bilimsel Biçimde Yeniden Düzenlenmesi

Türkiye'nin merkezi yönetim taşra örgütlenmesinde il, ilçe ve bölgesel hizmet alanlarından oluşan çok ölçekli bir yapı zaten bulunmaktadır. Sorun, bu yapının varlığı değil, farklı ölçeklerin bilimsel optimum alan ölçütleri temelinde ne ölçüde oluşturulduğu ve güncel koşullara ne ölçüde uyum sağladığıdır. Bu nedenle önerilen yaklaşım yeni bir bölge sistemi kurmak değildir. Öneri mevcut il ve ilçe sisteminin, bölge müdürlüklerinin, yerel hizmet noktalarının ve sayısal hizmet altyapısının birlikte değerlendirilerek her kamu hizmetinin optimum ölçeğine göre yeniden düzenlenmesidir. Bu modelde yeni il ve ilçe kurulması bütünüyle dışlanmamaktadır. Ancak yeni birim kurulması hizmet sorunlarının çözümünde ilk ve otomatik seçenek olarak görülmemektedir. Önce mevcut yönetsel kapasite, bölgesel hizmet örgütlenmesi ve teknolojik olanaklar değerlendirilmelidir. Bunların yetersiz kaldığı bilimsel olarak ortaya konulduğunda yeni il veya ilçe kurulması kamu yararı bakımından değerlendirilebilir. Böylece Türkiye'nin yönetsel coğrafyası “kaç il ve kaç ilçe olmalı?” sorusundan başlayarak değil, “hangi kamu hizmeti, hangi coğrafi ölçekte en etkili, erişilebilir ve ekonomik biçimde sunulabilir?” sorusundan hareketle yeniden düşünülmüş olacaktır.

Dördüncü Seçenek: Hibrit Yönetim Modeli

İlk üç seçenek birbirini dışlayan modeller değildir. Türkiye'nin coğrafi, demografik ve ekonomik farklılıkları dikkate alındığında bunların belirli ölçülerde birleştirildiği hibrit bir model daha uygulanabilir görünmektedir. Hibrit modelin temel özelliği bütün ülkeye aynı örgütlenme biçimini uygulamak yerine, farklı bölgelerin ve kamu hizmetlerinin gereksinimlerine göre değişen çözümler geliştirmesidir. Bu model üç temel bileşenden oluşabilir:

Birinci bileşen: Mevcut mülki yönetim yapısının korunması. İl ve ilçelerin mevcut sınırları kapsamlı bir bilimsel değerlendirme yapılmadan değiştirilmemelidir. Mevcut kurumların kapasitesi ve hizmet sunma yeterliliği öncelikle geliştirilmelidir.

İkinci bileşen: Gereksinim duyulan yerlerde seçici yeni birim kuruluşu. Coğrafi uzaklık, nüfusun dağılımı, hizmete erişim ve mali sürdürülebilirlik bakımından yeni bir il veya ilçenin gerçekten gerekli olduğu saptanırsa kuruluş seçeneği değerlendirilmelidir.

Üçüncü bileşen: Hizmet bazında bölgesel ve teknolojik örgütlenme. İl ve ilçe sınırlarının yetersiz kaldığı hizmetlerde bölgesel merkezler, ortak hizmet birimleri, sayısal altyapı ve gezici hizmet modelleri kullanılmalıdır.

Bu yaklaşım hem yerel hizmet gereksinimlerini hem de merkezi yönetimin kurumsal bütünlüğünü gözetmektedir. Ayrıca yeni il ve ilçe kurulmasını tek çözüm olmaktan çıkararak farklı örgütlenme seçeneklerini aynı karar çerçevesinde değerlendirmektedir.

Seçeneklerin Karşılaştırılması

Türkiye için değerlendirilen dört seçenek temel yönetsel özellikleri bakımından aşağıdaki gibi karşılaştırılabilir:

Çizelge 8:   Seçeneklerin İrdelenmesi
Ölçüt	Mevcut yapının geliştirilmesi	Seçici yeni birim kuruluşu	Bölgesel hizmet merkezleri	Hibrit model
Yeni örgütlenme gereksinimi	Sınırlı	Yüksek	Hizmete göre değişir	Gereksinime göre
Yerel erişim	Ek önlemler gerektirir	Fiziksel yakınlığı artırabilir	Yerel hizmet noktalarıyla desteklenir	Farklı araçlarla sağlanır
Ölçek ekonomisi	Büyük ölçüde korunabilir	Küçük birimlerde azalabilir	Güçlenebilir	Hizmete göre korunabilir
Kuruluş maliyeti	Görece sınırlı	Yüksek olabilir	Ortak altyapıyla sınırlandırılabilir	Seçici yatırım gerektirir
Hizmete özgü örgütlenme	Mevcut yapı içinde geliştirilir	İl ve ilçe sınırları öne çıkar	Temel yaklaşım budur	Temel yaklaşımları birleştirir
Uygulama esnekliği	Orta	Sınırlı	Yüksek	Yüksek

 

Bu karşılaştırma, hibrit modelin her durumda en düşük maliyetli veya en etkili seçenek olduğunu kanıtlamaz. Böyle bir sonuca ulaşmak için bölgesel ve hizmet bazında görgül değerlendirmeler yapılması gerekir. Bununla birlikte hibrit model Türkiye'nin farklılaşan coğrafi ve demografik koşullarına uyum sağlayabilecek esnek bir çerçeve sunmaktadır.

“100 İl–1000 İlçe” Hedefinin Yeniden Değerlendirilmesi

“100 İl–1000 İlçe” önerisinin temel sorunu belirli bir il ve ilçe sayısına ulaşılmasını başlı başına bir yönetim reformu hedefi olarak ortaya koymasıdır. Oysa bir ülkede il ve ilçe sayısının artması kamu hizmetlerinin niteliğinin yükseldiğini veya yönetim kapasitesinin geliştiğini tek başına göstermez. Önerinin değerlendirilmesinde şu soruların yanıtlanması gerekir:

Yeni kurulması öngörülen her il ve ilçede hangi somut hizmet sorunu çözülecektir?

Bu sorun mevcut yönetim yapısı içinde neden giderilememektedir?

Yeni birim kurulması dışında hangi seçenekler değerlendirilmiştir?

Yeni birimlerin kuruluş ve sürekli işletme maliyetleri ne olacaktır?

Yeni örgütlenme çevresindeki diğer il ve ilçelerin hizmet kapasitesini nasıl etkileyecektir?

Kuruluş sonrasında beklenen hizmet iyileşmesi hangi göstergelerle ölçülecektir?

Bu soruların yanıtları açıklanmadan 100 il ve 1000 ilçe hedefinin kamu yararı bakımından uygun olduğu veya olmadığı yönünde kesin bir yargıya ulaşmak olanaklı değildir. Bununla birlikte mevcut açıklamalar üzerinden önemli bir yöntemsel sorun saptanabilir: Nüfus, gelişme olanağı, coğrafi durum, hizmete erişim güçlükleri ve stratejik konum gibi ölçütlerin sıralanması, bunların hangi göstergelerle ölçüleceğini ve aday yerleşimlerin hangi yöntemle karşılaştırıldığını açıklamaya yetmez. Bu nedenle önerinin bilimsel yeterliliği yalnızca açıklanan ölçütlere değil, bu ölçütlerin araçsallaştırılmasına, adayların karşılaştırmalı değerlendirilmesine ve mali etki çalışmalarının yayımlanmasına bağlıdır.

Bölüm Değerlendirmesi

Türkiye'nin taşra örgütlenmesi için dört temel seçenek bulunmaktadır: mevcut yapının kapasitesini geliştirmek, gerekli görülen yerlerde seçici yeni birim kurmak, bölgesel hizmet merkezleri oluşturmak ve bu seçenekleri birleştiren hibrit bir model uygulamak. Bu seçenekler arasında yapılacak tercih, siyasal veya sayısal hedeflerden önce hizmetin niteliğine ve bölgesel gereksinimlere dayanmalıdır. Bu çalışmanın değerlendirmesi hibrit modelin Türkiye'nin farklılaşan koşullarına yanıt verebilecek güçlü bir seçenek olduğudur. Ancak bu tercih, görgül verilerle sınanması gereken bir öneridir. Bütün bölgelerde ve bütün hizmet alanlarında aynı sonucu vereceği varsayılmamalıdır. Türkiye'nin gereksinmesi mutlaka 100 ile ve 1000 ilçeye ulaşmak değil, mevcut ve gerektiğinde yeniden düzenlenecek yönetim birimlerinin kamu hizmetlerini en etkili, erişilebilir ve ekonomik biçimde sunmasını sağlamaktır.

SONUÇ VE ÖNERİLER

Genel Sonuç

Türkiye'de il ve ilçe sayısının artırılması tartışması ilk bakışta merkezi yönetimin taşra örgütlenmesinin coğrafi sınırlarıyla ilgili görünmektedir. Ancak konu daha yakından incelendiğinde bunun yalnızca mülki yönetim birimlerinin sayısına ilişkin bir düzenleme olmadığı anlaşılmaktadır. Tartışmanın merkezinde kamu hizmetlerinin hangi coğrafi ölçekte, hangi örgütsel yapı ve kaynaklarla daha etkili sunulabileceği sorusu bulunmaktadır. Türkiye'nin merkezi yönetim taşra örgütlenmesi tarihsel olarak merkeziyetçi yönetim anlayışı içinde şekillenmiştir. Osmanlı döneminde Fransız yönetim modelinden esinlenilerek geliştirilen vilayet sistemi Cumhuriyet döneminde farklı düzenlemelerle sürdürülmüş ve günümüzdeki il-ilçe yapısının temelini oluşturmuştur. Bu tarihsel gelişim kendi döneminin ulaşım, iletişim ve yönetim olanakları içinde değerlendirilmelidir. Ancak günümüzün teknolojik ve yönetsel koşulları geleneksel örgütlenme ölçeklerinin yeniden ele alınmasını gerekli kılmaktadır. Bu çalışmada yapılan tarihsel, hukuksal, yönetsel ve mali değerlendirmeler il ve ilçe sayısının artırılmasının tek başına yönetim kapasitesini geliştirmediğini göstermektedir. Yeni birimlerin kurulması bazı bölgelerde hizmete erişimi kolaylaştırabilir. Buna karşılık yeni kurumların oluşturulması personel ve altyapı gereksinimleri ile sürekli işletme giderleri kamu bütçesine ek yük getirebilir. Bu nedenle yerel ekonomik canlanma beklentisi ile ulusal kamu maliyesi bakımından ortaya çıkacak net sonuç birbirinden ayrılmalıdır. Büyükşehir belediyelerinin kuruluş ve sınır değişiklikleri deneyimi de coğrafi ölçek kararlarının yalnızca sayısal eşiklerle açıklanamayacağını göstermektedir. Özellikle 6360 sayılı Kanun'la gerçekleştirilen geniş ölçekli düzenleme hizmet alanlarının genişletilmesi ile hizmetlere erişim, maliyet ve örgütsel kapasite arasındaki ilişkinin ayrıca değerlendirilmesi gerektiğini ortaya koymuştur. Bu deneyim yeni il ve ilçe kuruluşlarında nesnel ölçütlerin, karşılaştırmalı değerlendirmelerin ve mali etki çalışmalarının önemini artırmaktadır. Çalışmanın temel savı şudur: Bir kamu hizmetinin etkili sunulabilmesi için gerekli coğrafi ölçek, önceden belirlenmiş il ve ilçe sınırlarına göre değil, o hizmetin kendine özgü gereksinimlerine göre belirlenmelidir. Bu yaklaşım il ve ilçe kurulmasını reddetmemekte ancak yeni birim kuruluşunu, hizmetin gerektirdiği optimum ölçeğin belirlenmesinden sonra değerlendirilecek seçeneklerden biri olarak konumlandırmaktadır.

Araştırma Sorularının Yanıtlanması

Çalışmanın başlangıcında ortaya konulan araştırma soruları çerçevesinde ulaşılan sonuçlar şöyle özetlenebilir:

Birinci soru: Türkiye'nin mevcut il ve ilçe örgütlenmesi günümüzün kamu hizmeti gereksinimlerini karşılamakta yeterli midir?

Mevcut örgütlenmenin bütün hizmet alanları ve bölgeler bakımından yeterli veya yetersiz olduğu yönünde genel bir hüküm verilemez. Bazı bölgelerde mevcut yapı hizmetlerin etkili sunulmasına elverişli olabilirken bazı yerlerde coğrafi uzaklık, ulaşım güçlüğü, nüfusun dağınıklığı ve kurumsal kapasite sorunları ortaya çıkabilir. Bu nedenle yeterlilik, il veya ilçe ölçeğinde genel bir değerlendirmeyle değil, hizmet bazında incelenmelidir.

İkinci soru: Yeni il ve ilçe kurulması hizmetlere erişimi ve yönetim etkililiğini kendiliğinden artırır mı?

Hayır. Yeni birim kurulması fiziksel yakınlığı artırabilir ancak yeterli personel, altyapı, kaynak ve kurumsal kapasite oluşturulmadığında beklenen hizmet iyileşmesi gerçekleşmeyebilir. Yeni birimlerin kuruluş ve işletme giderleri de dikkate alınmalıdır.

Üçüncü soru: Optimum hizmet alanları hangi ölçütlerle belirlenmelidir?

Nüfus ve demografik yapı, coğrafi koşullar, ulaşım ve erişim, ekonomik ve mali yeterlilik, kurumsal kapasite ve teknolojik olanaklar birlikte değerlendirilmelidir. Bu ölçütler her hizmet için ayrı göstergelere dönüştürülmeli ve hizmetin niteliğine göre ağırlıklandırılmalıdır.

Dördüncü soru: Yönetim kapasitesini geliştirmek yeni mülki yönetim birimleri kurmaya değişik bir seçenek olabilir mi?

Evet. Sayısal yönetim, coğrafi bilgi sistemleri, bütünleşik veri altyapısı, bölgesel hizmet merkezleri, ortak hizmet birimleri ve uzmanlaşmış örgütlenme modelleri birçok durumda yeni birim kurulmasına seçenek oluşturabilir. Ancak fiziksel erişimin zorunlu olduğu hizmetlerde coğrafi yakınlık gereksinimi devam eder.

Beşinci soru: Yeni il ve ilçe kurulmasının mali sonuçları nasıl değerlendirilmelidir?

Kuruluş, geçiş, personel, altyapı ve sürekli işletme giderleri birlikte hesaplanmalıdır. Yerel ekonomik hareketlilikten beklenen yararlar ulusal kamu maliyesi açısından ortaya çıkan maliyetlerden ayrı değerlendirilmemeli ve fırsat maliyeti ve uzun dönemli sürdürülebilirlik de hesaba katılmalıdır.

Altıncı soru: Türkiye için hangi örgütlenme modeli daha uygun görünmektedir?

Mevcut yapının kapasitesinin geliştirilmesi gerekli yerlerde seçici yeni birim kurulması ve hizmet bazında bölgesel örgütlenmenin birleştirildiği hibrit model değerlendirilmesi gereken güçlü bir seçenektir. Bununla birlikte modelin uygulanması bölgesel ve hizmet bazında yapılacak görgül çalışmalarla desteklenmelidir.

“100 İL–1000 İLÇE” HEDEFİ KARŞISINDA FARKLI YÖNETSEL YAPILANMA SEÇENEKLERİ

Önceki bölümlerde yapılan değerlendirmeler Türkiye'nin merkezi yönetim taşra örgütlenmesinin yeniden ele alınması gerektiğini ortaya koymaktadır. Ancak bu gereksinim mutlaka il sayısının 81'den 100'e, ilçe sayısının da 922'den 1000'e çıkarılması gerektiği anlamına gelmez. Sayısal hedefler ulaşılması gereken yönetsel etkililiğin kendisi değildir. Önemli olan kamu hizmetlerinin hangi örgütlenme modeliyle daha erişilebilir, etkili ve mali açıdan sürdürülebilir biçimde sunulabileceğidir. Bu nedenle “100 İl–1000 İlçe” önerisi yalnızca yeni mülki yönetim birimlerinin kurulması bakımından değil, Türkiye'nin gelecekteki yönetsel yapılanması için farklı seçeneklerin karşılaştırılması çerçevesinde değerlendirilmelidir. Bu bölümde dört temel seçenek üzerinde durulmaktadır: mevcut il ve ilçe yapısının korunarak kapasitesinin geliştirilmesi, belirli yerleşimlerde yeni il ve ilçe kurulması, bölgesel hizmet örgütlenmesinin yaygınlaştırılması ve hizmet türüne göre farklı coğrafi ve örgütsel ölçeklerin benimsenmesi.

Birinci Seçenek: Mevcut İl ve İlçe Yapısının Korunması ve Kapasitesinin Geliştirilmesi

Bu seçenekte Türkiye'nin mevcut 81 il ve 922 ilçe temelindeki mülki yönetim yapısı korunur. Ancak mevcut yapının hizmet sunma kapasitesi, personel niteliği, teknolojik altyapısı, kurumlar arası eş güdümü ve kaynak kullanımı bakımından yeniden değerlendirilir. Bu yaklaşımın temel üstünlüğü yeni mülki yönetim birimleri kurulmasının doğuracağı kuruluş ve işletme giderlerini önlemesidir. Ayrıca mevcut kurumların görev alanları ve örgütsel ilişkileri korunarak kapsamlı bir geçiş sürecinin yaratabileceği belirsizlikler azaltılabilir. Bununla birlikte mevcut yapının aynen korunması bütün sorunların çözülebileceği anlamına gelmez. Özellikle geniş yüzölçümüne sahip, yerleşimleri dağınık ve ulaşım koşulları güç olan bazı ilçelerde hizmete erişim sorunları devam edebilir. Bu nedenle mevcut yapının korunması örgütsel ve teknolojik kapasitenin geliştirilmesiyle birlikte düşünülmelidir. Bu seçeneğin uygulanabilmesi için İl ve ilçe düzeyinde hizmet erişim süreleri belirlenmeli, personel ve uzmanlık dağılımı yeniden incelenmeli, sayısal ve gezici hizmet noktaları yaygınlaştırılmalı, ilçe merkezlerinin dışında kalan yerleşimlere yönelik hizmet planlaması yapılmalı ve kamu kurumlarının ortak kullanabileceği hizmet altyapıları geliştirilmelidir. Bu model yeni il ve ilçe kurulmasını başlangıç noktası olarak kabul etmemesi bakımından önemlidir. Ancak belirli bölgelerde mevcut yapının yetersiz kaldığı bilimsel olarak ortaya konulursa diğer seçeneklerin değerlendirilmesine engel değildir.

İkinci Seçenek: Seçilmiş Yerleşimlerde Yeni İl ve İlçe Kurulması

Bu seçenekte yeni il ve ilçe kurulması bütünüyle dışlanmaz. Ancak kuruluş kararları genel bir sayısal hedefe ulaşmak amacıyla değil, somut hizmet gereksinimleri ve karşılaştırmalı değerlendirme sonuçları doğrultusunda alınır. Bir yerleşimin il veya ilçe statüsü kazanması için nüfusunun belirli bir büyüklüğe ulaşması önemli bir gösterge olabilir. Fakat bu durum tek başına yeterli değildir. Yerleşimin çevresindeki nüfusa hizmet sunma kapasitesi, ulaşım bağlantıları, ekonomik yapısı, kamu kurumlarının kurulabilirliği ve mali sürdürülebilirliği birlikte incelenmelidir. Bu yaklaşımda yeni birim kurulması için en azından şu koşulların aranması önerilmektedir: Mevcut mülki yönetim birimine bağlı hizmet sunumunda ölçülebilir ve sürekli erişim sorunu bulunması, sorunun yalnızca personel, teknoloji veya kurumlar arası eş güdüm eksikliğinden kaynaklanmadığının gösterilmesi, yeni birimin çevresindeki yerleşimler için de anlamlı bir hizmet merkezi oluşturabilmesi, yeterli personel, altyapı ve kurumsal kapasitenin sürdürülebilir biçimde sağlanabilmesi, kuruluş maliyetleri ile beklenen toplumsal ve yönetsel yararların karşılaştırılması ve yeni birim kurulmadan uygulanabilecek seçeneklerin yeterli olmayacağının ortaya konulması. Bu koşulların karşılanması durumunda yeni il veya ilçe kurulması siyasal bir ödüllendirme ya da yerel beklentiyi karşılama aracı olmaktan çıkarak gerekçelendirilmiş bir kamu yönetimi kararı durumuna gelir. Dolayısıyla bu seçenek yeni mülki yönetim birimlerine kategorik olarak karşı çıkmaz ancak kuruluş kararını ölçülebilir gereksinim ve kamu yararı koşullarına bağlar.

Üçüncü Seçenek: Bölgesel Hizmet Merkezlerinin Yaygınlaştırılması

Türkiye'de bazı kamu hizmetlerinin tek bir il veya ilçeyle sınırlı kalmadan birden fazla yerleşime hizmet sunacak biçimde örgütlenmesi olanaklıdır. Bu yaklaşımda yeni bir mülki yönetim birimi kurulması yerine belirli hizmetlerin bölgesel merkezler aracılığıyla yürütülmesi öngörülür. Bölgesel hizmet merkezi birden fazla il veya ilçenin ortak gereksinimlerini karşılamak üzere oluşturulan ve belirli bir kamu hizmetinde uzmanlaşmış örgütsel birim olarak tanımlanabilir. Bu merkezler özellikle uzman personel, ileri teknoloji, yüksek yatırım ve ölçek ekonomisi gerektiren hizmetlerde yararlı olabilir. Örneğin ileri uzmanlık gerektiren sağlık hizmetleri, bölgesel laboratuvar ve teknik inceleme hizmetleri, çevresel izleme ve denetim, afet müdahale ve lojistik eş güdümü, bölgesel ulaşım planlaması ve özel teknik donanım gerektiren kamu hizmetleri. Bölgesel hizmet merkezlerinin temel üstünlüğü uzmanlık ve kaynakların çok sayıda küçük birime dağıtılması yerine belirli merkezlerde yoğunlaştırılabilmesidir. Böylece hem uzman personel gereksinmesinin karşılanması hem de pahalı teknik altyapının ortak kullanımı olanaklı olabilir. Ancak bu modelin de sınırları vardır. Hizmetin bölgesel merkezde yoğunlaştırılması yurttaşın hizmete ulaşmasını güçleştirebilir. Bu nedenle bölgesel merkezlerin yerel hizmet noktaları sayısal erişim ve gerektiğinde gezici birimlerle desteklenmesi gerekir. Burada önemli olan hizmetin planlanması ve uzmanlık gerektiren işlemlerinin bölgesel ölçekte yürütülmesi ile yurttaşa doğrudan sunulmasının yerel düzeyde gerçekleştirilmesini birbirinden ayırmaktır.

Dördüncü Seçenek: Hizmet Türüne Göre Farklı Coğrafi ve Örgütsel Ölçekler

Bu seçenek çalışmanın temel yaklaşımını oluşturmaktadır. Buna göre kamu hizmetlerinin tamamının il ve ilçe sınırları içinde aynı örgütsel yapıyla yürütülmesi zorunlu değildir. Her hizmet kendi işlevsel gereksinimleri doğrultusunda farklı bir coğrafi ölçekte örgütlenebilir. Bu yaklaşımın somutlaştırılması için aşağıdaki örnekler verilebilir:

Çizelge 9:   Örnekler
Hizmet alanı	Uygun örgütlenme yaklaşımı	Belirleyici ölçüt
Birinci basamak sağlık	Yerel hizmet noktaları	Nüfus ve erişim süresi
İleri uzmanlık sağlık hizmetleri	Bölgesel merkezler	Uzmanlık ve ölçek ekonomisi
Güvenlik	Yerel birimler ve bölgesel eş güdüm	Risk ve müdahale süresi
Adalet	Hizmet yoğunluğuna göre yerel ve bölgesel örgütlenme	Başvuru hacmi ve erişim
Çevre yönetimi	Havza ve ekosistem temelli örgütlenme	Ekolojik bütünlük
Afet yönetimi	Risk havzası ve bölgesel müdahale merkezleri	Risk, erişim ve lojistik
Tarım ve kırsal hizmetler	Üretim ve coğrafi özelliklere dayalı bölgesel birimler	Üretim yapısı ve yerleşim düzeni
Ulaşım	Bölgesel ve ulusal ağ planlaması	Ulaşım bağlantıları ve yolculuk akımları

 

Çizelgedeki örnekler kesin bir örgütlenme şeması olarak değil, hizmetlerin farklı ölçeklerde değerlendirilmesi gerektiğini gösteren bir çerçeve olarak düşünülmelidir. Bu yaklaşımın en önemli sonucu mülki yönetim coğrafyası ile kamu hizmetlerinin coğrafyasının birbirinden ayrılabilmesidir. İl ve ilçe sınırları merkezi yönetimin genel taşra örgütlenmesi bakımından önemini korurken belirli hizmetlerin bu sınırları aşan veya daha küçük alanları kapsayan örgütlenme modelleri benimsenebilir. Böylece tek tip coğrafi yapılanmanın doğurduğu sınırlamalar azaltılabilir.

Dört Seçeneğin Karşılaştırmalı Değerlendirilmesi

Yukarıda ele alınan dört seçenek farklı üstünlük ve sınırlılıklara sahiptir. Bunların hangisinin tercih edileceği genel bir siyasal veya yönetsel kabule değil, hizmetin niteliğine ve bölgenin koşullarına bağlıdır.

 

Çizelge 10:   Karşılaştırma
Değerlendirme ölçütü	Mevcut yapının geliştirilmesi	Yeni il/ilçe kurulması	Bölgesel hizmet merkezi	Hizmete özgü örgütlenme
Yeni kuruluş gereksinimi	Sınırlı	Yüksek olabilir	Hizmete bağlı	Hizmete bağlı
Yurttaşa yakınlık	Yerel hizmet noktalarıyla artırılabilir	Doğrudan artırabilir	Destek birimleri gerektirir	Hizmete göre değişir
Uzmanlaşma	Mevcut kapasiteye bağlı	Personel ve kaynak sınırlı olabilir	Yüksek olabilir	Yüksek olabilir
Ölçek ekonomisi	Genellikle korunabilir	Küçük birimlerde azalabilir	Güçlenebilir	Hizmete göre değişir
Maliyet	Kapasite yatırımına bağlı	Kuruluş ve işletme giderleri doğurabilir	Ortak kaynak kullanımı sağlayabilir	Tasarıma bağlı
Uygulama güçlüğü	Orta	Yüksek olabilir	Kurumlar arası eş güdüm gerektirir	Kurumsal dönüşüm gerektirir

 

Bu karşılaştırmadan tek bir modelin her koşulda üstün olduğu sonucu çıkarılamaz. Bununla birlikte dördüncü seçenek yani hizmet türüne göre farklı ölçeklerin benimsenmesi diğer seçenekleri de kapsayabilecek daha esnek bir yönetsel çerçeve sunmaktadır. Örneğin bir bölgede mevcut ilçe yapısı korunurken sağlık hizmetleri için bölgesel merkez kurulabilir, güvenlik hizmetlerinde yerel birimler güçlendirilebilir ve çevre yönetiminde ise havza ölçeğinde örgütlenmeye gidilebilir. Gerektiğinde bu düzenlemelere ek olarak yeni bir ilçe kurulması da değerlendirilebilir. Bu nedenle Türkiye için önerilen yaklaşım tek bir örgütlenme modelinin bütün ülkeye uygulanması değil, farklı seçeneklerin ortak bilimsel ölçütlerle karşılaştırılmasıdır.

“100 İl–1000 İlçe” Hedefinin Alternatif Model Karşısındaki Konumu

“100 İl–1000 İlçe” önerisinin temel özelliği Türkiye'nin mülki yönetim birimlerinin sayısında belirli bir artışı hedeflemesidir. Bu hedef yerel beklentiler ve hizmete erişim sorunları bakımından tartışılabilir. Ancak sayısal artışın kendisi yönetim kapasitesinin veya hizmet niteliğinin artacağına ilişkin yeterli kanıt oluşturmaz. Öneride adı geçen 19 il adayı ve yeni ilçe hedefi bu çalışmada geliştirilen ölçütler çerçevesinde ayrı ayrı incelenmelidir. Her aday yerleşimin çevresindeki nüfusa hizmet sunma kapasitesi, mevcut il merkezine erişim koşulları, ekonomik ve demografik gelişme eğilimi, kamu kurumlarının kurulabilirliği ve mali etkileri karşılaştırılmalıdır. Burada önemli bir yöntemsel ayrım bulunmaktadır: Bir yerleşimin il olmaya elverişli olması ile il yapılmasının kamu yararına uygun olması aynı şey değildir. İlk değerlendirme yerleşimin belirli bir yönetsel kapasiteye sahip olup olmadığını ve ikinci değerlendirme ise bu statü değişikliğinin diğer seçeneklere göre daha fazla yarar sağlayıp sağlamadığını ortaya koyar. Benzer biçimde bir yerleşimin nüfusunun yüksek olması veya ekonomik gelişme olanağı taşıması tek başına yeni ilçe kurulmasını gerektirmez. Mevcut ilçe yönetiminin kapasitesinin artırılması, yerel hizmet noktalarının geliştirilmesi veya bölgesel hizmet merkezlerinin kurulması daha düşük maliyetli ve etkili seçenekler olabilir. Bu nedenle 100 il ve 1000 ilçe hedefi önceden kabul edilmiş bir sonuç olarak değil, bilimsel değerlendirmeye konu olacak seçeneklerden biri olarak ele alınmalıdır. Değerlendirme sonucunda 100 il ve 1000 ilçe hedefinin uygun bulunması da uygun bulunmaması da olanaklıdır. Bilimsel karar verme yaklaşımının gereği sonucun başlangıçta belirlenmemiş olmasıdır.

Bölüm Değerlendirmesi

Bu bölümde dört farklı yönetsel yapılanma seçeneği karşılaştırılmıştır. Bunlar mevcut yapının geliştirilmesi, belirli yerleşimlerde yeni il ve ilçe kurulması, bölgesel hizmet merkezlerinin yaygınlaştırılması ve hizmet türüne göre farklı coğrafi ölçeklerin benimsenmesidir. Karşılaştırma Türkiye'nin yönetsel sorunlarının yalnızca mülki yönetim birimlerinin sayısını artırarak çözülemeyeceğini göstermektedir. Bazı bölgelerde yeni il veya ilçe kurulması haklı ve gerekli olabilir. Ancak başka bölgelerde aynı sorunlar mevcut kapasitenin geliştirilmesi veya farklı hizmet örgütlenmeleriyle daha etkili ve düşük maliyetli biçimde çözülebilir. Bu nedenle çalışmanın önerdiği model yeni il ve ilçe kurulmasını reddetmeyen fakat bunu tek ve öncelikli çözüm olarak da görmeyen, hizmet esaslı ve çok seçenekli bir yönetsel yapılanmadır. Temel öneri Türkiye'nin yönetim coğrafyasını sayısal hedeflere göre büyütmek veya küçültmek yerine kamu hizmetlerinin optimum ölçeklerine göre yeniden düşünmektir.

GENEL DEĞERLENDİRME VE ÖNERİLER

Genel Değerlendirme

Türkiye'de il ve ilçe sayısının artırılması tartışması ilk bakışta yerel hizmetlere erişim ve yönetim kolaylığıyla ilgili bir örgütlenme konusu gibi görünmektedir. Ancak çalışma boyunca yapılan değerlendirmeler, sorunun bundan daha geniş olduğunu ortaya koymuştur. Konu merkezi yönetimin taşra örgütlenmesinin tarihsel temellerini, kamu hizmetlerinin coğrafi ölçeğini, yönetim kapasitesini, yerel ekonomik beklentileri, kamu maliyesini ve siyasal karar verme süreçlerini birlikte ilgilendirmektedir. Türkiye'nin merkezi yönetim taşra örgütlenmesi tarihsel olarak Fransız yönetim geleneğinden etkilenmiş ve Osmanlı döneminde başlayan kurumsal dönüşüm Cumhuriyet döneminde de sürdürülmüştür. Bu tarihsel modelin oluştuğu dönemde ulaşım ve iletişim olanaklarının sınırlılığı, yönetim alanlarının büyüklüğünü ve erişilebilirliğini önemli bir sorun durumuna getirmiştir. Günümüzde ise teknolojik gelişmeler, sayısal kamu hizmetleri ve bütünleşik veri sistemleri coğrafi uzaklığın yönetim üzerindeki etkisini değiştirmiştir. Dolayısıyla tarihsel koşullarda geçerli olan örgütlenme gerekçelerinin günümüzde yeniden değerlendirilmesi gerekmektedir. Bununla birlikte teknoloji, coğrafi yakınlığın ve fiziksel hizmet sunumunun önemini bütünüyle ortadan kaldırmamıştır. Özellikle sağlık, adalet, güvenlik ve afet müdahalesi gibi alanlarda yurttaşın hizmete zamanında ulaşması temel bir gereklilik olmaya devam etmektedir. Bu nedenle yeni yönetim alanlarının belirlenmesinde teknoloji ile coğrafya, birbirinin seçeneği olarak değil, birlikte değerlendirilmesi gereken unsurlar olarak ele alınmalıdır. Çalışmanın temel bulgusu mülki yönetim birimlerinin coğrafi büyüklüğü ile kamu hizmetlerinin etkililiği ve verimliliği arasında doğrudan ve her koşulda geçerli bir ilişki bulunmadığıdır. Büyük bir yönetim alanı bazı hizmetlerde ölçek ekonomisi ve uzmanlaşma sağlayabilirken başka hizmetlerde erişim ve denetim güçlüğü yaratabilir. Benzer biçimde küçük yönetim alanları yurttaşa yakınlık sağlarken personel, bina, donanım ve işletme giderlerini artırabilir. Bu nedenle optimum ölçek il veya ilçe sayısıyla değil, her kamu hizmetinin gerektirdiği coğrafi, örgütsel, teknolojik ve mali koşullarla belirlenmelidir.

“100 İl–1000 İlçe” Önerisine İlişkin Sonuç

2026 yılında gündeme gelen “100 İl–1000 İlçe” önerisi, Türkiye'nin mülki yönetim coğrafyasını yeniden düzenleme tartışmasını canlandırmıştır. Ancak 81 il ve 922 ilçe yapısından 100 il ve 1000 ilçe hedefine geçişin kendi başına hizmet niteliğini artıracağı veya yönetimi kolaylaştıracağı söylenemez. Öneride nüfus, gelişme olanağı, coğrafi durum, hizmete erişim güçlükleri ve stratejik konum gibi ölçütlerin belirtilmiş olması olumlu bir başlangıçtır. Bununla birlikte bu ölçütlerin hangi göstergelerle ölçüleceği, aday yerleşimlerin nasıl karşılaştırılacağı ve yeni birimlerin mali etkilerinin nasıl hesaplanacağı açıklığa kavuşturulmalıdır. Özellikle il ve ilçe statüsünün yerel ekonomik hareketlilik yaratabileceği gerçeği ile ulusal kamu maliyesine getireceği yük birbirinden ayrılmalıdır. Yeni kamu kurumları, personel, binalar, araçlar ve hizmet altyapısı yerel ekonomiyi canlandırabilir. Ancak yerel düzeyde ortaya çıkan bu ekonomik hareketlilik merkezi bütçe bakımından kendiliğinden net kazanç anlamına gelmez. Kuruluş ve işletme giderleri ile aynı kaynakların farklı kullanımından elde edilebilecek kamu yararı birlikte değerlendirilmelidir. Dolayısıyla 100 il ve 1000 ilçe hedefinin uygunluğu sayısal hedefin kendisi üzerinden değil, aday yerleşimlerin ayrı ayrı ve karşılaştırmalı biçimde incelenmesi sonucunda belirlenmelidir.

Çalışmanın Temel Önerileri

Bu araştırmanın bulgularından hareketle aşağıdaki öneriler geliştirilebilir:

Sayısal hedef yerine hizmet gereksinimi esas alınmalıdır: İl ve ilçe sayısının artırılması veya azaltılması önceden belirlenmiş bir siyasal hedefe bağlanmamalıdır. Öncelik kamu hizmetlerinin hangi coğrafi ve örgütsel ölçekte daha etkili sunulabileceğinin belirlenmesine verilmelidir.

Her kamu hizmeti için optimum hizmet alanı belirlenmelidir: Sağlık, eğitim, adalet, güvenlik, çevre, tarım ve afet yönetimi gibi hizmetler aynı coğrafi ölçekte örgütlenmemelidir. Hizmetin niteliği, nüfus, erişim süresi, uzmanlık, maliyet ve teknolojik olanaklar birlikte değerlendirilmelidir.

Yeni birim kurulmadan önce mevcut yönetim kapasitesi incelenmelidir: Bir yerleşimin hizmet sorunlarının personel yetersizliği, kurumsal eş güdüm eksikliği, sayısal altyapı yetersizliği veya kaynak dağılımındaki dengesizliklerden kaynaklanıp kaynaklanmadığı belirlenmelidir. Bu sorunlar yeni il veya ilçe kurulmadan çözülebiliyorsa öncelik kapasite geliştirmeye verilmelidir.

Yeni il ve ilçe kuruluşları için zorunlu etki değerlendirmesi yapılmalıdır: Kuruluş kararlarından önce coğrafi, demografik, ekonomik, yönetsel ve mali etki değerlendirmesi hazırlanmalıdır. Bu değerlendirme kuruluş maliyetlerinin yanı sıra uzun dönemli işletme giderlerini ve fırsat maliyetini de kapsamalıdır.

Bölgesel hizmet merkezleri geliştirilmelidir: Uzmanlık ve yüksek yatırım gerektiren hizmetlerde çok sayıda küçük birim oluşturmak yerine birden fazla il ve ilçeye hizmet sunabilecek bölgesel merkezler kurulmalıdır. Bu merkezler yerel hizmet noktaları ve sayısal erişim olanaklarıyla desteklenmelidir.

Merkezi yönetim taşra örgütlenmesi hizmet esasına göre gözden geçirilmelidir: Bütün bakanlıkların ve kamu kurumlarının aynı coğrafi sınırları kullanması zorunlu kabul edilmemelidir. Kurumların hizmet alanları, görevleri ve uzmanlık gereksinimleri doğrultusunda yeniden değerlendirilmeli ve ortak hizmet ve eş güdüm olanakları geliştirilmelidir.

Bütünleşik coğrafi ve yönetsel veri altyapısı kurulmalıdır: Nüfus, ulaşım, kamu hizmetleri, altyapı, personel, maliyet ve doğal risk verileri ortak ölçünlerle ilişkilendirilmelidir. Bu altyapı yeni yönetim birimi kurulması ve hizmet alanlarının yeniden düzenlenmesi kararlarında temel veri kaynağı olmalıdır.

Bilimsel değerlendirme ile siyasal karar verme süreçleri ayrıştırılmalıdır: Uzmanlık mekanizması seçenekleri ve bunların sonuçlarını ortaya koymalı ve yetkili siyasal organlar kararlarını bu değerlendirmeler ışığında vermelidir. Bilimsel raporların ve karar gerekçelerinin kamuoyuna açıklanması sağlanmalıdır.

Pilot uygulamalarla görgül sonuçlar elde edilmelidir: Yeni örgütlenme modelleri öncelikle farklı coğrafi ve demografik özelliklere sahip bölgelerde denenmeli ve sonuçlar hizmet niteliği, erişim, maliyet ve yurttaş memnuniyeti bakımından karşılaştırılmalıdır.

Yönetsel coğrafya sürekli güncellenen bir planlama alanı olarak ele alınmalıdır: Nüfus, ekonomik yapı, ulaşım, teknoloji ve hizmet talebi değiştikçe mevcut hizmet alanları düzenli aralıklarla yeniden değerlendirilmelidir. Böylece yönetsel coğrafya bir kez belirlenip değişmeden kalan sınırlar bütünü olmaktan çıkarılmalıdır.

Son Değerlendirme: Sayısal Büyüme Değil, Yönetsel Etkililik

Türkiye'nin kamu yönetimi bakımından temel gereksinimi, il ve ilçe sayısını artırmak değil, kamu hizmetlerini daha etkili ve sürdürülebilir biçimde örgütleyebilmektir. Bu amaçla bazı yerleşimlerde yeni il veya ilçe kurulması gerekli görülebilir. Ancak başka yerlerde aynı hizmet sorunları mevcut örgütlenmenin kapasitesinin geliştirilmesi, bölgesel merkezler oluşturulması veya teknolojik olanaklardan yararlanılmasıyla çözülebilir. Bu çalışma yönetim alanının büyüklüğünü tek başına sorun olarak gören ve çözümü sürekli yeni birimler kurmakta arayan yaklaşımın yeniden değerlendirilmesi gerektiğini savunmaktadır. Yönetim alanının genişliği kadar bu alanı yönetebilecek kurumsal kapasite, teknoloji, personel ve kaynakların yeterliliği de önemlidir. Sonuç olarak Türkiye'nin yönetsel coğrafyasına ilişkin kararların temel ölçütü, kaç il veya ilçeye sahip olunacağı değil, her kamu hizmetinin hangi ölçekte daha etkili, erişilebilir, nitelikli ve ekonomik biçimde sunulabileceği olmalıdır. Bir ülkenin yönetim kapasitesi yalnızca yönetim birimlerinin sayısıyla değil, sahip olduğu kaynakları, teknolojiyi ve kurumsal yetenekleri kamu yararı doğrultusunda ne ölçüde etkili kullanabildiğiyle değerlendirilir. Bu nedenle “100 İl–1000 İlçe” tartışmasının asıl katkısı Türkiye'nin mülki yönetim coğrafyasını yeniden düşünmeye yöneltmesidir. Ancak bu yeniden düşünme sayısal bir hedefin gerçekleştirilmesiyle sınırlı kalmamalı ve bilimsel ölçütlere, görgül verilere, mali sürdürülebilirliğe ve hizmet esaslı örgütlenmeye dayanan daha kapsamlı bir yönetsel reformun başlangıcı olmalıdır.

 

KAYNAKÇA

 

Anadolu Ajansı. (2026, 1 Kasım). Bahçeli “100 il 1000 ilçe” projesini kamuoyuyla paylaştı. TRT Haber. https://www.trthaber.com/haber/gundem/bahceli-100-il-1000-ilce-projesini-kamuoyuyla-paylasti-961859.html

Anadolu Ajansı. (2026, 2 Kasım). Devlet Bahçeli il olması planlanan 19 ilçeyi açıkladı. Ekonomim. https://www.ekonomim.com/gundem/devlet-bahceli-il-olmasi-planlanan-19-ilceyi-acikladi-haberi-928555

Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun, Kanun No. 3030, Resmi Gazete, 9 Temmuz 1984, Sayı 18453.

Büyükşehir Belediyesi Kanunu, Kanun No. 5216, Resmi Gazete, 23 Temmuz 2004, Sayı 25531.

Çimen, A. (2013). İlçeler için “optimal ölçek” belirleme sorunu: İlçe kuruluşunda yasama süreci üzerine bir inceleme. Süleyman Demirel Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 18(1), 339–365. https://dergipark.org.tr/tr/pub/sduiibfd/article/222803

Doğan, R. (2006). Türkiye'de illerin yeniden yapılandırılması ve il kuruluşunun maliyeti [Yüksek lisans tezi, Cumhuriyet Üniversitesi]. YÖK Ulusal Tez Merkezi.

Gözler, K. (2019). Osmanlı mülkî idare sistemi üzerinde Fransız etkisi: 1864 ve 1871 Vilayet Nizamnameleri Fransa’dan mı iktibas edilmiştir? Amme İdaresi Dergisi, 52(1), 1–32.

İdare-i Umumiye-i Vilayet Nizamnamesi (1871). 22 Ocak 1871. Düstur, Tertip 1, Cilt 1, 635–651.

İl İdaresi Kanunu, Kanun No. 5442, Resmi Gazete, 18 Haziran 1949, Sayı 7236.

Kazan, A. (2017). The effects of the Law No. 6360 on the financial structures of metropolitan municipalities. Sayıştay Dergisi, (104), 87–106

Lamba, M. (2021). 6360 sayılı Kanun’la yapılan değişikliklerin kırsal alan ve ilçe belediyeleri üzerine etkisi: Akademik ilgi, eleştiriler ve uygulama sonuçlarının değerlendirilmesi. Mehmet Akif Ersoy Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 8(2), 837–853. https://doi.org/10.30798/makuiibf.822054,

On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Yedi İlçe Kurulması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun, Kanun No. 6447, Resmi Gazete, 22 Mart 2013, Sayı 28595.

On Üç İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Altı İlçe Kurulması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun, Kanun No. 6360, Resmi Gazete, 6 Aralık 2012, Sayı 28489.

Vilayet Nizamnamesi (1864). 7 Kasım 1864. Düstur, Tertip 1, Cilt 1, 608–624.

Yaşamış, F.D. (1995) Büyükşehir Sorunsalı, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 28, Sayı 1, s. 93-111.

Yiğit, A. (2022). 19. yüzyılda Osmanlı ve Rus imparatorluklarında yerel yönetim reformu: 1864 Zemstvo Kanunu ve 1864 Vilayet Nizamnamesi üzerine karşılaştırmalı bir inceleme. Amme İdaresi Dergisi, 55(2), 1–26.