ADMINISTRATION'DAN MANAGEMENT'A

KAMU YÖNETİMİ KURAMINDA VE
UYGULAMASINDA YENİ GELİŞMELER:
“ADMINISTRATION”DAN “MANAGEMENT”A... [1]

DOÇ. DR. FİRUZ DEMİR YAŞAMIŞ


TÜRKİYE VE ORTADOĞU AMME İDARESİ ENSTİTÜSÜ ULUSLAR ARASI YÖNETİM BİLİMLERİ ENSTİTÜSÜ ULUSAL SEKSİYONU TARAFINDAN DÜZENLENEN
“21 İNCİ YÜZYILDA NASIL BİR KAMU YÖNETİMİ?”
SEMPOZYUMUNA SUNULAN BİLDİRİ
7–8–9 MAYIS 1997
ANKARA







ÖZET

Dünya'nın tüm ülkelerinde kamu yönetiminin geliştirilmesi ve iyileştirilmesi yolunda önemli ve dikkat çekici çalışmalar yapılmaktadır. Hızla artan dünya nüfusu ile birlikte gelişen dünya refahının kuzey ve güney ülkeleri arasında ve özellikle güney ülkelerinde toplumun çeşitli toplumsal ve ekonomik katmanlarında ve coğrafi bölgelerinde eşit olmayan dağılımı toplumun ve bireylerin giderek çoğalan kamu hizmeti ve yeni iş olanakları yaratılması istemleri nedenleriyle kamu yönetiminde oldukça ciddi finansman sorunlarının ortaya çıkmasına yol açmıştır.

Kamu hizmetlerinin finansmanı sorununu çözümlemek için toplumların elinde var olan üç temel olanağın -dış borçlanma, iç borçlanma ve yeni vergi gelirleri yaratma- sınırlarına yaklaşılmış olması sorunun çözümünü daha da güçleştirmektedir.

Bu durum kamu sektörüne tek bir çözüm seçeneği bırakmaktadır: kıt kaynakların akılcı ve verimli kullanımı. Bütün dünya ülkeleri ve özellikle güney ülkeleri bu sorunu çok yakından duymakta ve çözüm yolu aramaktadır.

Geliştirilen çözüm yolları ise özeksel hükümetin işlevlerinin yeniden tasarlanması, kamu sektörünün ulusal ekonomi içindeki payının azaltılması, kamu ekonomik kuruluşlarının özel sektöre devri, özel sektörün kamu hizmetleri alanında daha fazla rol oynamasının sağlanması, yerinden yönetim, yetki göçermesi, pazar türü kamu yönetimi araçlarının geliştirilmesi, yasal düzenlemelerin sadeleştirilmesi, bilişim teknolojisi, duyarlılık yönetimi, başarım yönetimi, sorumluluk yönetimi, süreçlerin iyileştirilmesi, kamu hizmeti ölçünlerinin geliştirilmesi ve uygulanması, kamuda denetim anlayışının değişmesi ve erdemlilik yönetiminin yeni baştan kurulması olarak ortaya çıkmaktadır.

Bu gelişmelerin olağan bir sonucu olarak, kamu yönetimi disiplini, önümüzdeki yüzyılda, gerek kuramsal açıdan ve gerekse uygulama bağlamında, Devletin kamu işlerinin yürütüldüğü ve kamu hizmetlerinin üretildiği bölümü anlamına gelen "administration" yaklaşımının içerdiği yapı, yetki, görev ve sorumluluk ile ilgili sorunları kendisine inceleme ve geliştirme alanı olarak alan bir disiplin olmaktan çıkacak ve durağan bir edilgenlik yerine devingen bir etkililik anlayışına dayalı olarak kamu işlerinin yürütüldüğü yapı içindeki çalışma biçimi, üslubu, tarzı ve şekline ilişkin koşulların ve davranışların daha verimli ve ussal kılınmasına ilişkin sorunların incelenmesini ve geliştirilmesini kendisine esas alan "management" yaklaşımının öngördüğü değişimi gerçekleştirmeye yönelen ve bu yaklaşımı tüm unsurları ile kurumsallaştırmaya çalışan bir disiplin olmak durumuna gelecektir.

Anahtar sözcükler: Kamu yönetimi, kamu işletmeciliği, kamu yönetişimi, kamu yönetimi reformu
İÇİNDEKİLER

GİRİŞ
KAMU YÖNETİMİ KURAMI VE UYGULAMASI NEDEN DEĞİŞMELİDİR?
SORUNUN BOYUTLARI VE GELİŞTİRİLEN ÇÖZÜMLER
Özeksel Hükümetin Rolü ve İşlevleri
Kamu Sektörünün Büyüklüğü ve Yapısı
Özelleştirme, Ticarileştirme ve Şirketleştirme
Yerinden Yönetim
Yetki Aktarımı
Pazar Türü Yönetim Araçlarına Genişlik Kazandırılması
Akçalı Yönetimin Geliştirilmesi
Personel ve Ücret Yönetimi
Yasal Düzenlemelerin Sadeleştirilmesi ve Azaltılması
Duyarlılık Yönetimi
Bilişim Teknolojisi
Başarım Yönetimi
Sorumluluk Yönetimi
Sonuç Yönetimi
Yönetsel ve Teknik Süreçlerin İyileştirilmesi
Kamu Yönetimi Ölçünleri
Denetim Anlayışının Değişmesi
Avrupa Birliği'ne Giriş ve Etkileri
Erdemlilik Yönetiminin Yeniden Oluşturulması ve Kamu Yönetiminde Yozlaşmanın Önlenmesi
21 İNCİ YÜZYILDA KAMU YÖNETİMİNDE TEMEL ANLAYIŞ VE YAKLAŞIM DEĞİŞİKLİĞİ: "ADMINISTRATION"DAN "MANAGEMENT"A

SONUÇ
KAYNAKÇA

GİRİŞ
Dünya yeni bir yüzyıla ve üçüncü bin yıla girerken uluslararası kamu yönetimi bilimi çok önemli değişimler geçirmektedir. Bu değişimler hem kamu yönetimi biliminin kuramsal yapısında ve hem de kamu yönetimi uygulamalarında yaşanmaktadır. Dünya ekonomisinin içinde bulunduğu koşullar ve dünya nüfusunun hızla büyümesi gerçeği kamu yönetiminin kuramsal içeriğinin ve uygulama koşullarının hızla değişmesini kaçınılmaz kılmaktadır.
Ortaya çıkmakta olan toplumsal, ekonomik ve siyasal olgular kamu yönetimini değişme ve gelişme yönünde güçlü bir baskı altına almaktadır. Değişim durağanlıktan devingenliğe, yapısal endişelere bağımlılıktan etkenlik ve verimlilik arayışlarına ve hukuksal geçerlilik endişelerinden yarar/maliyet uzlaşılarının ortaya çıkarılmasına doğru bir yöneliş ve geçiş biçiminde ortaya çıkmaktadır.
Kamu hizmetinin üretilmesi ve topluma sunulmasında klasik kalıpların dışına çıkan arayışlar yoğunluk kazanmaktadır. Yönetim ve işletme sözleşmesi, imtiyaz haklarının devri, tesis satışı ve benzeri yöntemlerle şekillenen "özelleştirme" eğilimleri -kendisine tanınmak istenen ideolojik çerçeve ne olursa olsun- bu değişimi gösteren önemli belirtiler ve göstergeler olarak ortaya çıkmaktadır.
Bu değişim ve yeni arayışlar çerçevesinde yapılmakta olan çalışmalar Dünya'nın en gelişmiş ülkesinden en geri kalmış ülkesine kadar gelişen bir çizgide ilginç ortak noktaların ve benzerliklerin görülmesine neden olmaktadır. Örneğin, Başkan Yardımcısı Al Gore Birleşik Amerika'da yönetimin geliştirilmesi ve iyileştirilmesi yolunda Federal hükümetle birlikte yerel yönetimleri de kapsayan bir yönetim düzeltimi çalışmasını başlatırken Vietnam'dan Gana'ya, Brezilya'dan Meksika'ya Portekiz'den Lübnan, Ürdün, Etiyopya, Hırvatistan ve Sierra Leone'ye kadar değişen pek çok ülkede aynı amaç ve hedefleri benimseyen çalışmalar yapılmaktadır.
"21 inci yüzyılda nasıl bir kamu yönetimi?" sorusuna verilecek temel yanıt bu değişime yol açan nedenlerin açıklıkla ve netlikle belirlenmesine ve ortaya çıkan yeni gereksinimlere isabetli ve geçerli çözüm yolları bulunmasına bağlı görünmektedir.

Bu bağlamda yapılması gereken temel çalışma ise Türkiye'de ve öteki dünya ülkelerinde kamu yönetiminde değişimi zorunlu kılan neden ve olguların ortaya çıkarılması olmalıdır.

KAMU YÖNETİMİ KURAMI VE UYGULAMASI NEDEN DEĞİŞMELİDİR?

Dünya'nın son yirmi yıl içindeki toplumsal, ekonomik ve demografik gelişme eğilimlerine bakıldığında beş temel özellik dikkat çekmektedir.

Bunlardan birincisi dünya nüfusunun hızla artmakta ve kırsal kesimden kentsel kesime doğru hızlı bir geçiş süreci yaşamakta olmasıdır. Kentleşme olgusu gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde benzer nitelikler taşımasına karşın nüfus büyümesi ve hatta bazı nüfus bilimcilere göre nüfus patlaması gelişmiş ülkelerden çok gelişmekte olan ülkelerde görülmektedir.

İkinci temel özellik dünya ekonomisinin hızla gelişmekte, birey başına düşen gelirin artmakta ve tüm Dünya'nın yaşam düzeyinin hızla gelişmekte olmasıdır.

Üçüncü temel özellik kıt kaynakların kendi kendilerini üretme hızından daha yüksek bir hızda tüketilmeleri nedeniyle Dünya üzerindeki ekonomik ve fiziksel gelişmenin sınırlarına yaklaşılmakta olduğudur

Dördüncü temel özellik dünya refahının ve üretiminin gelişmiş ülkelerle gelişmekte olan ülkeler arasında dağılımında gelişmiş ülkeler lehine önemli bir farklılığın ortaya çıkması ve bu farklılığın giderek daha da büyüme eğilimi göstermesidir.

Son temel özellik de gelirin ulusal sınırlar içinde yer alan farklı toplumsal ve ekonomik gruplar arasında eşit olmayan bir şekilde dağılımı ve bireyler, toplumsal gruplar ve coğrafi bölgeler arasında ortaya çıkan gelir dağılımı eşitsizliğinin giderek daha çok büyüme eğilimi içine girmesidir.

Bu gelişme özelliklerinin kamu yönetimleri açısından bazı önemli sonuçları olacaktır. Bu önemli sonuçlar ise daha fazla ve daha çeşitli kamu hizmeti üretmek zorunlulukları olarak ortaya çıkacaktır. Bir başka önemli sonuç da bireylerin giderek azalan 'harcanabilir gelir olanakları' nedeniyle kamu tarafından sunulmakta olan hizmetlerin parasal karşılıklarının bulunmasının giderek daha çok zor ve güç bir konuma erişmesidir.

Tüm dünya ülkeleri için ortak bir sorun olan ancak kendisini gelir düzeyi sınırlı olan ülkelerde daha etkili bir şekilde duyuran bu sorun kamu hizmetlerinin finansmanı açısından yaşamsal önemde darboğazların ortaya çıkmasına neden olmaktadır.

Bu bağlamda devletlerin elinde üç önemli finansman kaynağı bulunmaktadır: dış borçlanma, iç borçlanma ve vergilendirme. Belirtilen bu üç temel kaynak da önemli sınırlılıklar içinde bulunmaktadır.

Her şeyden önce dış borçlanma yolu ile kamu hizmetlerinin finansmanı yöntemi –elde edilen kaynaklar üretime yönlendirilemediği takdirde- çok büyük bir risk unsurunu içermektedir. Yüksek faizle alınan ve vadenin dolması üzerine derhal ödenmesi gereken bu borçlar, ödenemedikleri takdirde, yeni borçların alınması son derecede zorlaşmakta ve bazı durumlarda da olanaksız duruma gelmektedir. Belirtilmeye çalışılan bu temel nedenden ötürü özellikle gelişmekte olan ülkelerde dış borçlanma yöntemi ile kamu hizmetlerinin finansmanını sağlama yöntemi hem son derecede riskli bir yaklaşım anlamına gelmekte ve hem de daha şimdiden pek çok ülke bu alanda borçlanabilmenin sınırına yaklaşmış bulunmaktadır.

İkinci yöntem olan iç borçlanma yöntemi de, birincisinde olduğu gibi, üretime yöneltilemediği ve yalnızca iç tüketimin finansmanında kullanıldığı takdirde ulusal ekonomi açısından büyük riskler içermektedir. Bu borçların ödenme yöntemi genellikle enflasyonun ana nedeni olan para basma ya da daha çok borçlanma olarak ortaya çıkmaktadır. Bu nedenle hemen belirtilmelidir ki iç borçlanma yolu ile kamu hizmetlerinin finansmanı yönteminin de sınırlarına ulaşılmış bulunulmaktadır. İç borçlanma yolu ile kamu hizmetlerinin finansmanını sağlamak oldukça zorlaşmıştır. Bu yöntem de, tercih edildiği takdirde, ciddi ekonomik bunalımların ortaya çıkması riskini göze almak anlamına gelmektedir.

Üçüncü ve son finansman yöntemi ise vergilendirme ve kamu hizmetlerinin karşılığının bu hizmetlerden yararlananlardan geri alınmasıdır. Bu yöntemin de önemli darboğazlar içinde olduğu bilinmektedir. Her şeyden önce vergisini normal koşullarda ödemekte olan yükümlüler esasen oldukça yüksek oranlarda vergi ödemektedirler. Bu yüksek oran enflasyon ile birleştirildiğinde bu yükümlülerin servetlerinin ödedikleri vergi nedeniyle azalmakta olduğu görülmektedir. Öte yandan harç ya da ücret yolu ile kamu hizmetlerinin maliyetinin bu hizmetlerden yararlananlardan geri alınması da hem bireylerin azalan harcanabilir gelir olanakları nedeniyle zorlaşmakta ve hem de yol açtığı toplumsal eşitsizlikler nedeniyle istenmeyen toplumsal ve siyasal sonuçlara yol açabilmektedir.

Yukarıda belirtilen görüşleri kısaca özetlemek gerekirse açıklıkla görülmektedir ki kamu hizmetlerinin finansmanı konusunda tüm dünya ülkelerinde ve Türkiye'de önemli ekonomik, akçalı ve siyasal darboğazlar ortaya çıkmaya başlamıştır.

Bu tür darboğazların 1970'li yıllarda gerçekleşen petrol ambargosu ve 1991 yılında meydana gelen Körfez Savaşı'ndan sonra daha belirgin olarak ortaya çıktığı görülmektedir. Her iki olay sonrasında da petrol fiyatlarında olağanüstü artışlar görülmüştür. Petrol fiyatlarının artması petrolü olmayan ve kalkınma ve gelişme için petrole gereksinim duyan güney ülkelerinin dış ticaret dengelerinde önemli sayılması gereken açıkların ortaya çıkması ile sonuçlanmıştır. Bu gelişmeler, doğal olarak, ülke içi kaynakların daha kıt bir duruma gelmesine ve kamu hizmetlerinin finansmanı ile ilgili sorunların yaşamsal bir önem düzeyine ulaşmasına neden olmuştur.

Öte yandan, çeşitli kamu ekonomik tesislerinin siyasal baskılardan kaynaklanan verimli ve üretken olmayan yönetim biçimleri ile yerel yönetim birimlerinin içinde bulundukları kurumsal (örgütsel, yönetsel ve kaynak planlamasına ilişkin) azgelişmişlik nedeniyle içine düştükleri israf ortamı kamu finansmanı üzerindeki baskıları ve sorunları içinden çıkılamaz ve çözülemez bir duruma sürüklemektedir.

Çok genel çizgileriyle belirlenen bu durum, yani kaynakların gereksinimlerin gerisinde kalması olgusu, kamu hizmetlerinin ya da kamuda iş edinebilme olanaklarının bireyler arasında eşit ve adil olmayan bir şekilde dağıtılması ile sonuçlanmaktadır. Kaynakların kıt olduğu toplumlarda büyük, yaşamsal ve kritik gereksinmeler içinde bulunan kitlelerin ulusal gelir pastasından daha büyük ve kapsamlı pay kapma yarışı içinde olabileceklerini beklemek kuşkusuz gerçekçi bir yaklaşım olacaktır.

Öte yandan, siyasal otoriteyi denetim altına almak ve kullanmak isteyen ve bu yolla kıt kaynaklar üzerindeki denetim güçlerini daha çok artırabileceklerini öngören kimi siyasal nitelikli grupların toplumda daha fazla siyasal güç kazanma yarışı içine girebilecekleri de beklenmesi gereken bir başka gerçekçi olgu olmalıdır.

Yukarıda genel çizgileriyle belirtilmeye çalışılan iki temel olgu nedeniyle bu gibi toplumlarda yeterlilik ve yeteneklilik ilkelerinden hızla uzaklaşılması siyasal ve ekonomik çıkar 'sadakati'ne dayalı yandaş kayırmacılığı, akraba ve eş dost kayırmacılığı ve "ganimet"in siyasal yandaşlar arasında paylaşılması sisteminin (spoils system) genişlik, yaygınlık ve derinlik kazanması ile sonuçlanabilecektir. İşte bu durum bu gibi ülkelerde yönetim düzeninin bir erdemlilik yönetimi olduğu, yönetimin işleyişinin şeffaflaştığı ve yöneticilerin yönetilenlerin istek ve beklentilerine karşı daha duyarlı olduğu bir yönetim biçiminin ortaya çıkmasını zorunlu kılmaktadır.

Bu durumda kamu yönetiminin ve kamu yöneticilerinin elinde tek bir seçenek kalmaktadır: kıt kaynakların ussal ve verimli kullanımı. İşte kamu yönetiminde değişimi gerekli ve kaçınılmaz kılan temel sorunsal burada ortaya çıkmaktadır. Bu nedenle kamu yönetimleri daha az kaynak kullanarak daha fazla hizmet üretme zorunluluğu ile karşı karşıya bulunmaktadır. Bugünkü Dünya'mızda bu amacın gerçekleştirilmesini güvence altına alacak yol ve yöntemlerin bulunması ve uygulama alanına konulması yolunda kesin bir zorunluluk ortaya çıkmıştır. Kamu yönetimlerinin önümüzdeki yüzyıl içinde karşılaşacakları en önemli sorun budur. Kamu yönetimleri bu sorunsalı başarı ile aşabildikleri takdirde yönetme sorumluluklarını taşıdıkları toplumun mutluluğuna katkıda bulunabileceklerdir. Başarısızlık ise kamu yönetiminin çökmesi ile eş anlamlı olacaktır.

SORUNUN BOYUTLARI VE GELİŞTİRİLEN ÇÖZÜMLER
Kamu yönetiminde iyileştirme ve düzeltme çalışmaları yapılması gereksinimi Dünya'nın tüm ülkelerinde kendisini açıklıkla göstermektedir. 'Düzeltim için baskılar' olarak adlandırılabilecek bu olgu ülkeden ülkeye değişen özellikler kazanabilmektedir.

ABD'de Başkan Yardımcısı Al Gore tarafından yürütülen çalışmalar gerek Federal ve gerekse yerel yönetimlerde israfın önlenmesi ve kıt kaynakların daha iyi kullanılması amaçlarıyla çerçevelenen kamu yönetiminde düzeltim arayışları Vietnam'da kolektivist bir ekonomiden pazar ekonomisine geçişin düzenlenmesi, Güney Afrika'da beyaz ırkın ağırlığına dayalı "apartheid" yönetiminden siyah çoğunluğun egemen olduğu bir siyasal yapılanmaya geçişin planlanması, Hırvatistan'da yeni kurulan bir Devletin kendi kamu yönetimini oluşturması, Hindistan'da, Sierra Leone'de ve Mozambik’te Devletin sahip olduğu ekonomik nitelikli çok sayıdaki işletmenin özel sektöre devri, Finlandiya, Yeni Zelanda, İngiltere ve Avustralya gibi ülkelerde kamu yönetiminin daha ussal karar alma ve çalışma kalıplarına kavuşturulması, Gana, Meksika ve Brezilya gibi ülkelerde Devlet yapısının köktenci bir şekilde yeniden yapılandırılması ve Habeşistan'da ise özeksel nitelikli bir hükümet yapısından Eritre'yi de içine alan federal nitelikli bir Devlet yapısına geçilmesi çabaları şeklinde biçimlenmekte ve ortaya çıkmaktadır. Kuşkusuz bu örneklerin sayısını çok daha fazla artırabilmek olanaklıdır. İrlanda, İspanya, İsviçre ve daha birçok ülke değişik ölçeklerde ve farklı odak noktalarında yoğunlaşacak şekilde kamu yönetimlerini geliştirme uğraşı içinde bulunmaktadırlar.

Bu bağlamda kamu yönetimi düzeltimi ile ilgili olarak Dünya ve Türkiye kamuoyunda süregelmekte olan tartışma konularını şu ana noktalarda toplamak olanaklı görünmektedir:

· Ulusal ve özeksel yönetimlerin rolleri ve işlevleri
· Kamu sektörünün büyüklük düzeyi ve yapısı
· Özelleştirme, ticarileşme ve şirketleşme
· Yerinden yönetim
· Yetki aktarımı
· Pazar-türü yönetim araçlarının genişlik kazanması
· Personel yönetiminde iyileştirme ve ücret sisteminde köktenci değişiklikler
· Yasa, tüzük ve yönetmelik gibi düzenleyici metinlerin sayıca azaltılması, kapsamlarının daraltılması ve daha anlaşılır kılınması
· Duyarlı yönetim ya da yurttaşlarla kamu yönetimleri arasındaki ilişkilerde yeni düzenlemeler yapılması
· Bilişim teknolojisinin kamu yönetiminde derinlik, yaygınlık ve genişlik kazanması
· Başarım yönetimi
· Sorumluluk yönetimi
· Sonuç yönetimi
· Yönetsel ve teknik süreçlerin iyileştirilmesi
· Kamu hizmeti ölçünleri
· Denetim anlayışında değişiklikler
· Avrupa Birliği'ne tam üyelik girişiminin etkileri
· Erdemlilik yönetiminin yeniden oluşturulması ve Devlet yönetiminde yozlaşmanın önlenmesi.


"21 inci Yüzyılda Nasıl Bir Kamu Yönetimi?" sorunsalının boyutlarını çerçeveleyen bu temel konular üzerinde genel çizgileriyle durmak ve konu ile ilgili bazı kavramlara açıklık getirmek gerekmektedir.

Özeksel Hükümetin Rolü ve İşlevleri
Özeksel hükümetlerin rolü ve işlevleri özellikle kamunun ulusal ekonomi içindeki payı açısından sorgulanmaktadır. Devletin ekonominin işleyişinde sahip olduğu rol serbest piyasa mekanizmalarının işleyişini yakından ilgilendirmektedir. Devletin ekonomi içindeki payının artmasına koşut olarak piyasadaki serbest rekabet koşulları sarsılmakta ve tekelci niteliği ağır basan pahalı ve rekabet gücü ve kalitesi sınırlı hizmet türleri başat bir görünüm kazanmaktadır. Özellikle özel sermaye birikiminin belirgin bir düzeye erişmesi özel sektörün kamu hizmetlerinin üretiminde daha fazla paya sahip olabileceği anlamına gelmektedir. Bu durum ise kamu hizmetleri üzerindeki finansman yükünün azalması demek olacaktır. Ortaya çıkan sorun ise Devletin hangi hizmetlerin üretiminden sorumlu olması gerektiği tartışmasıdır. Bazı ülkeler Devletin ana hizmet alanının savunma, dış politika ve gelir toplama hizmetleri gibi temel Devlet işlevleri üzerinde odaklaşması gerektiğine inanmakta ve bunun dışındaki hizmetlerin özel sektöre ya da yerel yönetimlere aktarılması yolunda çalışmalar yapmaktadır.

Söz konusu olguyu açıklayan en iyi sloganlardan birini ABD Başkan Yardımcısı Al Gore'un geliştirdiği görülmektedir. Al Gore'un “Devleti yeniden keşfetmek" adını verdiği ve birçok ülkede yansıma bulan bu yaklaşım Devletin tüm organlarının ve özellikle yürütme organının özeksel ve yerel yönetimler aracılığıyla yerine getirmesi gereken işlev ve görevlerinin gözden geçirilmesi ve yeniden paylaştırılması anlamına gelmektedir.

Bu sürecin temel hedefi ise kıt kaynakların daha ussal kullanımı ve yönetimde verimliliği, ekonomikliği ve etkenliği sağlayacak yeni düzenlemelerin uygulama alanına konulmasıdır.
Kamu Sektörünün Büyüklüğü ve Yapısı
Yukarıda tartışılan konuya benzer bir başka tartışma konusu da kamu sektörünün sahip olduğu büyüklük ölçüleri üzerinde yoğunlaşmaktadır. Tartışmaların odak noktasını da özel sektörün kar güdüsünün kamu işlerine aktarılması isteği oluşturmaktadır. Kamunun genel ekonomi içindeki payının azaltılmasını savunanlar özel sektörün kar güdüsünün karar almada ussallığı güvence altına alacak bir kavram olduğunu öne sürerek kamu sektörünün pahalı ve rekabetten uzak hizmet üretme yaklaşımı yerine özel sektörün kar ‘maksimizasyonu’na ve ‘optimalite’ arayışlarına yönelik yaklaşımlarının benimsenmesinin daha isabetli olacağını belirtmektedirler.

Kamu sektörünü küçültmek ve doğru olan bir yapıya kavuşturmak pek çok ülkede kamu yönetimini düzenlemek isteyenler için temel bir amaç olarak kabul edilmektedir. Bu bağlamda, kamu sektörüne yeni personel alımının dondurulması, harcamalara geçici veya sürekli kısıntılar getirilmesi ve ücretlerin dondurulması gibi yol ve yöntemlere başvurulmaktadır.

Bu tür yaklaşımların elde etmek istediği temel hedefler ise pazar ekonomisinin rekabete dayalı özelliklerinden daha fazla yararlanmak, kamunun müdahaleci yaklaşımları yerine serbest piyasanın arz ve talep dinamiklerini değerlendirmek ve daha düşük maliyetle hizmet üretmek şeklinde ortaya çıkmaktadır.

Özelleştirme, Ticarileştirme ve Şirketleştirme
Pek çok ülkede ve bu arada özellikle Türkiye'de kamu hizmetlerinin üretiminde özel sektörün daha fazla pay sahibi olması amaçlanmaktadır. Dünya bu sorun ile özellikle Reagan-Thatcher yaklaşımları ile tanışmıştır. Ancak, daha 50'li yıllarda Türk bürokrasisinin genel sorunlarının çözümlenmesi amacıyla hükümete bir rapor veren Prof. Gıyas Akdeniz Türkiye için özelleştirme çalışmaları yapılması gerektiğini belirtmektedir.

Devletin sahip olduğu ekonomik işletmelerin siyasal baskılar altında kötü yönetimi, verimlilik ve karlılık oranlarının düşmesi, rekabet güçlerinin zayıflaması ve Devlet üzerinde yarattıkları finansman yükü açısından elden çıkartılmalarını gündeme getirmektedir. Meksika, Türkiye, Hindistan, Sierra Leone, Mozambik ve daha birçok ülke bu yolda çaba göstermektedir.

Sorunun bir başka yönünü ise bu gibi kuruluşları yeniden örgütleme ve iyileştirilmelerini sağlama çalışmaları oluşturmaktadır. Bu tür çalışmaların özellikle Japonya'da yaygınlık kazandığı görülmektedir.

Özelleştirmenin mülk satışı ve devri dışındaki yöntemleri olan işletme sözleşmesi, imtiyaz sözleşmesi ve yap-işlet-devret gibi yöntemler de çeşitli ülkelerde uygulama alanına konulmaktadır.

Böylelikle bu tür çalışmalar sonucunda Devlet tarafından finansman ya da sübvansiyon sağlanması gereken 'kara deliklerin' önemli bir kesiminin kapanması ve enflasyon hızının düşürülmesi amaçlanmaktadır.

Sorunun ilginç yanını ise bazı ülkelerde şirket statüsünde çalışmakta olduğu halde özelleştirilmek istenen kurumlardan söz edilirken, Yeni Zelanda gibi ülkelerde kamu hukuku sistemine göre çalışan ekonomik işletmelerin özel şirket statüsüne çekilmek istenmeleri oluşturmaktadır. Türkiye'de özellikle belediyelerde gözlemlenen bu eğilim pek çok sayıda belediye şirketinin kurulması ile sonuçlanmıştır.

Yerinden Yönetim

Kamu yönetiminde düzeltimin bir başka temel alanını özeksel hükümete ya da federal hükümete verilmiş olan bazı kamu hizmetlerinin/işlevlerinin yerel yönetimlere devri oluşturmaktadır. Bu olgu yerel yönetimler üzerindeki özeksel yönetime ait yönetsel gözeticilik yetkilerinin azaltılması, yerel özerkliğin geliştirilmesi ve yerel uygunluk (subsidiarity) ilkesine uygulanabilirlik olanağı kazandırılması yöntemleriyle geliştirilmek istenmektedir. Buna karşılık özeksel yönetimin yerel yönetimler üzerindeki denetiminin sıkılaştırılması ve yasallık denetimi yanında 'paranın değer karşılığı' anlayışına dayalı başarım denetimi ilkesinin yaygınlaştırılması önerilmektedir.

Özellikle AB için uyulması zorunlu bir ilke kararı olan yerel uygunluk ilkesinin yaşama geçirilmesi için pek çok Avrupa ülkesinde (İsveç, Almanya, Belçika vs.) çalışmalar yapılmaktadır. Japonya'da yerel yönetimlerin geliştirilmesi için temel ilkeler yasası çıkarılmış ve öteki bazı ülkelerde de kamu hizmetlerinin yerel yönetimlere aktarılması sağlanmıştır.

Bu yaklaşımla, yani yerel yönetimlerin daha güçlü ve özerk bir konuma getirilmeleri yöntemiyle, özeksel hükümet üzerindeki iş yükünün azaltılması ve kamu yönetiminde karar almanın daha hızlı, etkili ve verimli kılınması güvence altına alınmak istenmektedir.

Yetki Aktarımı
Merkezdeki yoğunluğun azaltılması yöntemlerinden bir diğeri yetkiyi özeğin alandaki temsilciliklerine göçermek olarak ortaya çıkmaktadır. Böylelikle sorunların merkez yerine görüldükleri ya da duyuldukları noktalarda çözümlenmesi amaçlanmaktadır. Bu bağlamda çeşitli bütçe ve harcama yetkileri ile birlikte yönetime ve karar almaya ilişkin kimi yetkiler merkezden taşraya aktarılmakta ve böylelikle de merkezdeki iş yoğunluğunun azaltılması sağlanmaktadır.

Pazar Türü Yönetim Araçlarına Genişlik Kazandırılması
'Pazar türü araçlarla' 'pazarlanabilme konusu olamayan kamu yönetimi araçları' arasındaki temel farklılaşma ölçütleri piyasada rekabet gücüne sahip olabilme, fiyatlandırılabilme, arz ve talebe konu olabilme ve parasal teşviklerle yönlendirilebilme olanaklarıdır. Günümüzde pek çok ülkede yukarıda sayılan özelliklerden birine sahip olabilen çeşitli kamu hizmetleri pazar türü yöntemlerle kamuya sunulmaya çalışılmaktadır.

Bunların başında da 'kupon' yöntemi gelmektedir. ABD'de "mavi kupon" olarak bilinen ve dar gelirlilere verilen gıda kuponları ile önemli bir toplumsal dayanışma hizmeti verilmektedir. Birçok ülkede kişilere ya da ailelere aylık ya da yıllık sağlık kuponları dağıtılmakta ve bireyler bu kuponlarla diledikleri yerlerden hizmet satın alabilmektedirler.

Bir başka yöntem 'kullanıcı harçları' sistemidir. Bu sistemde kullanıcılar kullandıkları hizmetlerin karşılığını 'maliyetin geri dönüşü ilkesi' çerçevesinde ilgili kamu yönetimine ödemektedir. Bu yöntem çeşitli gelir grupları arasında gelir aktarımı anlamına gelen 'çapraz-sübvansiyon' amacıyla da kullanılabilmektedir.

Dikkat çekici bir başka yöntem de 'mülkiyet hakkı' kavramında meydana gelen değişikliklerdir. "Kabarcık kuramı" olarak bilinen bir yaklaşımla kentlerin hava kalitesinin kirlenmelere karşı korunması olanakları geliştirilmekte ve kirleticilere kirletme hakkı ya da kotaları satılabilmektedir. "Pazarlanabilir kirletme kotaları" yoluyla çevresel kalitenin etkili bir şekilde korunabileceği anlaşılmaktadır.

Bu örneklerin sayısını çok fazla ölçüde artırabilmek olanaklı olmakla birlikte bu incelemenin amacının yalnızca pazar türü ı kamu yönetimi araçlarını ele almak olmaması nedeniyle buraya kadar verilen bilgilerle yetinilmek istenmektedir.

Yukarıda verilen örneklerde görüldüğü üzere liberal ekonomik düzene sahip ülkelerde piyasa mekanizmalarından daha çok yararlanabilmek olanaklı görülmektedir. Kamu yönetimi disiplininin bundan sonraki gelişme çizgisini belirleyecek yaklaşımlardan biri de pazar türü kamu yönetimi araçlarının gelişme ve yaygınlık kazanma eğilimi olacaktır.

Akçalı Yönetimin Geliştirilmesi

Kamu yönetimlerinde akçalı yönetimin geliştirilmesi ve iyileştirilmesine ilişkin sorunsalı ortaya koyan ve açıklayan kilit terimler 'yönetim muhasebesi', 'maliyet merkezleri', 'akçalı başarım', 'maliyetin geri dönüşü', 'kar-zarar hesapları', 'yarar etkenlik oranı', 'yarar-maliyet oranı', 'nakit akış kestirimleri', 'akçalı durum raporlama ve belgeleme düzenleri' ve 'akçalı denetim sistemleri'dir. Biraz önce de belirtildiği üzere, inceleme konusunun başka bir alanda yoğunlaşması nedeniyle burada yalnızca bu önemli ve gelişmekte olan kavramlara işaret edilmekle yetinilmiştir.

Günümüzde İzlanda, Avusturya, Avustralya, Yeni Zelanda ve İngiltere gibi ülkelerde bu yolda önemli çalışmalar yapılmaktadır. Böylelikle de muhasebe ve bilânço sistemleri ile akçalı çözümleme tekniklerinin kamu yönetimi disiplini içine daha etkili bir biçimde sokulması amaçlanmaktadır. Elde edilen sonuçlar ise oldukça cesaret verici ve özendirici nitelikte görülmektedir. Önümüzdeki yüzyılın kamu yönetimi bu kavramları geliştirebildiği ölçüde verimli ve etkili olabilme şanslarını artıracaktır.

Personel ve Ücret Yönetimi

Kamu yönetimini yeniden düzenleme konusu yapmak isteyen ülkelerin hemen hepsinde personel yönetiminin iyileştirilmesi önemli bir yer tutmaktadır. Bu ülkelerde kamu personelinin yönetimi ile ilgili işlevlerin pek çoğunda yeniden düzenleme ve geliştirme çalışmaları yapılmaktadır.

Ancak, çoğu genellikle bilinen kavramlardan oluşan iyileştirme çalışmalarının özellik taşıyan bir alanı diğerlerinden daha fazla dikkat çekmektedir. Söz konusu alan 'başarıma koşut ücret sistemi' oluşturulmasını öngörmekte ve personel ücretlerinin işte elde edilen başarım ve verime göre farklılaştırılarak ödenmesini amaçlamaktadır. Böylelikle az çalışanlarla çok çalışanların aynı ücrete sahip olmasının önüne geçilmek istenmekte ve hizmette verimliliğin ve üretkenliğin yükseltilmesine çalışılmaktadır.

Yasal Düzenlemelerin Sadeleştirilmesi ve Azaltılması

Kamu yönetimini geliştirme kararlılığı içinde olan ülkelerde yönetsel düzenlemelerin odak noktasının 'kural'lardan 'rol'lere doğru bir geçişme göstermekte olduğu anlamına gelen ve yasal düzenleme etkenliğini gerçekleştirmeyi amaçlayan düzeltim çalışmaları yapılmaktadır. Eşitlik ve şeffaflık ilkelerini güvence altına almaya çalışan bu düzeltim çalışmaları çerçevesinde yasal düzenlemelerin sayısını azaltarak ve sadeleştirerek uygulamada etkenlik ve bükülgenlik sağlanmak istenmektedir. Yöneticinin elini kolunu bağlayan ve bazı yöneticiler için de yazılı kurallar arkasına sığınarak iş yapmamaya gerekçe hazırlayan klasik yönetsel düzenlemeler yerine yöneticinin takdir hakkını daha geniş ve kolay kullanabileceği bir çalışma ortamının yaratılması bu tür düzenlemelerin temel konusunu oluşturmaktadır.

Duyarlılık Yönetimi

Uluslararası Ölçünler Örgütü (ISO) tarafından geliştirilen Uluslararası Yönetim Ölçünü'nü (ISO 9000 serisi) esas alan Toplam Kalite Yönetimi' (TKY) yaklaşımının kamu yönetimi üzerindeki ilk ve doğrudan etkisi yurttaşların kamu birimlerinden hizmet satın almaya çalışan "müşteri" gibi algılanmaları olmuştur. TKY'de temel ilkeler olan 'sıfır ya da en az hata' ve 'müşterinin azami tatmini' ilkeleri kamu yönetiminde gerekli yansımayı bulmuş ve kamu yönetiminin toplumdaki görümünü düzeltmek isteyen ülkelerde hizmet talep edenleri "tebaa" olmaktan çok bir "müşteri" olarak gören ve tüm olanaklarını müşterinin tatmini için harcamayı amaçlayan yönetim tipolojileri ortaya çıkmaya başlamıştır. Bu çerçevede yurttaşlar işsizlik sigortası alan, tüketici olan, hem tüketici hem üretici olan, vergi ödeyen ya da çeşitli yasal düzenlemelerle davranışları denetlenen bir kimse, yani bir hizmet müşterisi, olarak ortaya çıkmaktadır. Söz konusu edilen TKY yaklaşımı bu gibi kimselere sunulan hizmetin kalitesinin yükseltilmesini gerekli kılmaktadır. Müşteri tatminini yükseltecek dört temel ölçüt ise şeffaflık, yönetim ve karar alma sürecine katılma, müşteri isteklerinin tatmini ve bilgiye/yöneticiye kolay ulaşılabilirlik olarak saptanmaktadır. Bu yaklaşım yönetimde "başarım" kavramının başat bir endişe olarak görülmesine yol açmaktadır.

Bu yaklaşım çerçevesinde "müşteri" kamu hizmet birimleri tarafından sunulan hizmetlerde hizmetin kalitesini güvence altına alan temel unsurlar olan kabul edilebilirlik, seçenekler arasında seçme ve tercih yapabilme, hizmet hakkında bilgi edinebilme, hizmeti zamanında elde edebilme, hizmette sürekliliğin sağlanması ve hizmette doğruluk ve güvenlik unsurlarının gerçekleştirilmesini istemektedir. Kuşkusuz bu unsurlara eklenmesi gereken öteki temel unsurlar ise basitlik ve kolaylık olmalıdır.

Hemen belirtilmelidir ki müşterinin ya da yurttaşların hizmetlere karşı duyduğu yakınmalarını etkili bir şekilde ele alan ve yakınmaları etkili bir şekilde ortadan kaldıran inceleme, çözümleme ve yanıtlama sürecinin varlığı da 'duyarlılık yönetiminin' önkoşulları olarak kabul edilmelidir.

Bilişim Teknolojisi

Veri otomasyonu ve elektronik iletişimde teknik ve örgütlenme açısından elde edilen büyük ilerlemeler bilişim teknolojisi ile kamu yönetimi arasında daha sıkı bir işbirliği yapılmasını zorunlu kılmaktadır. Yönetimde hızı, çabukluğu ve ekonomikliği ve böylelikle maliyet etkenliğini sağlayacak en önemli etmen olan bilişim teknolojisi kamu yönetiminde yapısal ve köktenci değişiklikler yapılması konusunda önemli olanaklar sunmaktadır. Hemen belirtilmelidir ki ülkemizde pazarlanabilir ya da rekabete açık kamu hizmeti alanlarında bu yolda önemli ilerlemeler gözlemlenmektedir. Türkiye'deki bankacılık sistemi bu yolda önemli başarılar elde etmiştir. Ancak, bankacılık dışında kalan tüm kamu yönetiminde bu yolda daha fazla çaba harcanmasına gereksinim duyulmaktadır. Yazışma kurallarını ve yurttaşlarla ilişkileri yakından etkileyecek bu gelişme aynı zamanda hizmetin daha az personelle ve daha kısa zamanda sunulması anlamına da gelmektedir.

Başarım Yönetimi

Başarım yönetimi yönetim biliminin geliştirdiği yeni yaklaşımlardandır. Kavram öncelikle başarı göstergelerinin ya da ölçütlerinin saptanması ilkesine dayalıdır. Her hizmet için başarının ya da amacın gerçekleştirdiğini gösteren somut ve ölçülebilir hedefler saptamak olanaklıdır. Başarı hedefleri saptandıktan sonra hizmet girdileri bu hedefe yönelik olarak örgütlendirilecek ve çalıştırılacaktır. Çalışmadan elde edilen sonuçlar yönetim bilgi sistemleri aracılığıyla ölçülecek ve elde edilen sonuçlar önceden belirlenen hedeflerle birlikte değerlendirilecektir. Bu değerlendirme sonucunda çalışmanın başarılı ve başarısız yanları saptanacak, gerekli düzeltme önlemleri alınacak ve çalışma döngüsü yeniden başlayacaktır. Yukarıda çok kısa olarak özetlenen bu yönetim anlayışına 'hedefe yönelik yönetim' ve 'başarım yönetimi' denilmektedir. Kuşkusuz bu yaklaşım örgütsel yapının yeniden oluşturulmasını, yönetim düzen ve düzenekleri ile teknik ve yönetsel süreçlerin yeniden planlanmasını kaçınılmaz kılmaktadır. Örgütsel gelişme ya da süreç ağırlıklı örgütsel gelişme teknikleri bu bağlamda kamu yönetimine ve kamu yöneticilerine önemli olanaklar sunmaktadır.

Sorumluluk Yönetimi

Kamu yönetiminde yapılabilecek önemli iyileştirmelerden birini de sorumluluk yönetimi anlayışının kavranması uygulama alanına konulması ve kurumsallaştırılması oluşturmaktadır.

Kamu yönetiminde sorumluluk kavramı çeşitli açılardan tanımlanabilmektedir. Genel anlamda sorumluluk seçilmişlerin seçmenlere karşı sorumluluğu anlamına gelmekte ve sorumluluğun ortaya çıkma noktası da seçim sandığı olarak görülmektedir.

Bunun yanında ekonomik ve akçalı anlamda sorumluluk ile ceza sorumluluğundan söz edebilmek de olanaklıdır.

Ancak, yönetsel anlamda sorumluluk, her türlü disiplin ve ceza soruşturması endişesini bir yana bırakarak, bir işin ya da hizmetin yapılmasından kimlerin sorumlu olduğunun açıklıkla belirlenmesi, örgütlenmenin buna göre yapılması ve ortaya çıkan sonuçtan sorumlu olanların belirlenmeleri anlamına gelmektedir. Sorumluluk yalnızca bireysel açıdan değil birimsel açıdan da anlam ifade etmektedir. Bu bağlamda işin yeniden örgütlenmesi, sürecin yeniden planlanması ve sistemin alt bileşenlerinin başarımından kimin ya da hangi birimlerin sorumlu olduğunun görev tanımları ya da birim yönetmelikleri yöntemi ile belirlenmesi ve el kitapları yolu ile ilgililere duyurulması gerekmektedir. Bu yaklaşım kamu yönetiminde bir düzeltim değil bir devrim olarak görülmek gerekir.

Sonuç Yönetimi

Sonuç yönetimi bir kamu yönetimi biriminin üç temel odak noktası üzerinde yoğunlaşması anlamına gelmektedir. Bu üç nokta verimlilik, etkililik ve kalite odaklarıdır. Odaklaşmanın sonucu ise hizmet girdilerinin (insan, para, malzeme, makine) bu çerçevede örgütlenmesi ve bütçe sistemi ile muhasebe sisteminin bu odakların çalışmalardan elde edilecek başarımı sergileyecek şekilde yeniden düzenlenmesidir.

Daha önce sözü edilen 'maliyet merkezleri' kavramına ve özel firmalar tarafından uygulanan bütçe, muhasebe ve raporlama düzenlerine yakınlık gösteren bu yaklaşım kendisine esas olarak elde edilmesi gereken hizmet sonuçlarını almakta ve beklenen sonuçlara göre kurumsal yapının (örgüt, yönetim biçimi, süreçler ve kaynak planlaması) yeniden düzenlenmesini öngörmektedir.

Sonuç yönetimi kavramının giderek pek çok ülkede daha fazla uygulama genişliği kazanması önümüzdeki yüzyılda beklenmesi gereken bir başka önemli gelişme olmalıdır.

Yönetsel ve Teknik Süreçlerin İyileştirilmesi

Kamu yönetimi esas itibariyle 'süreç'lerden oluşur. Kamu yönetimi birimleri de kendilerine görev olarak verilen süreçlerin yerine getirilmesi amacıyla kurulur. Ancak, böyle olmakla birlikte, çoğu kez bu süreçlerin önemli bir bölümü rasgele, plansız ve bilinçsiz bir şekilde gerçekleştirilmeye çalışılır. Bu durumun doğal sonucu da israf, pahalılık ve kıt kaynakların ussal olmayan kullanımıdır. İşin mevcut yapılma şeklinin en iyi çalışma şekli olmayabileceği yolunda küçük bir endişe ya da yürürlükte olan süreçten daha etkili, ekonomik ve verimli sonuç üretebilecek bir başka sürecin geliştirilebileceği yolundaki kesin bir inanç yönetimde ve yöneticilerde mevcut süreçlerin yeniden ele alınması, yeniden planlanması ve yeni şekli ile uygulama alanına konulması yolunda gerekli iradeyi yaratacaktır.

Kamu yönetimlerinde kamusal iş ve hizmetlerin yerine getirilme süreçlerinde yapılacak iyileştirmeler hizmette kalite, verimlilik, ekonomiklik ve etkililiğin gerçekleştirilmesi yönünden büyük açılımlar yapabilecek gizil güce sahip görünmektedir.

Kamu Yönetimi Ölçünleri

TKY yaklaşımının ve bu yaklaşıma dayalı Uluslararası Yönetim Ölçünü'nün kamu yönetimleri üzerindeki gözle görülebilen ön etkilerinden biri de kamu hizmetlerinin ölçünleştirilmesi ve geliştirilen ölçünlerin yürürlüğe konmasıdır. 1991 yılında İngiltere'de "Yurttaşlar Şartı", 1992 yılında Belçika'da "Kamu Hizmeti Kullanıcılar Şartı", Kanada'da "Hizmet Ölçünleri Girişimi", Fransa'da "Kamu Hizmeti Şartı" ve İspanya'da "Kalite Gözlemevi" ve 1993 yılında Portekiz'de "Kamu Hizmetleri Kalite Şartı" olarak yürürlüğe giren bu ölçünler kamu yönetimlerinin ve yöneticilerinin dikkatlerini başarım ya da sonuç üzerinde yoğunlaştırmaları yolundaki çabalara katkıda bulunmaktadır. Bu bağlamda pek çok ülkede bireysel bazı kamu hizmetleri ile ilgili ölçünler geliştirilmeye başlanmıştır. Örneğin, ABD vize işlemleri için, Avustralya, Danimarka, Finlandiya, Norveç ve İsveç gibi ülkeler posta hizmetlerinin yönetiminden hastane yönetimine kadar değişebilen çeşitli alanlarda bu tür ölçünler geliştirmiş bulunmaktadır.

Bu çerçevede ortaya çıkan ve oldukça dikkat çeken bir başka ölçün de, yine Uluslararası Ölçünler Örgütü tarafından geliştirilen, "Uluslararası Çevre Yönetimi Ölçünü"dür. 1992 yılında Rio de Janerio’da yapılan "Birleşmiş Milletler Çevre ve Kalkınma Konferansı"nın bir sonucu olan ve ISO 14000 olarak kodlandırılan bu ölçüt çevre yönetiminde 'emret-yaptır' yaklaşımından 'özendir-yaptır' yaklaşımına geçme çabalarının bir ifadesi olarak geliştirilmiştir. Böylelikle çevresel değerlerin korunmasının önemine inanan ve bu yolda çaba göstermek isteyen özel sektör kuruluşlarının çalışmaları yönlendirilmek istenmektedir. Konunun kamu yönetimi açısından önemi ise çevreyi koruma ve geliştirme sorumluluğuna sahip kamu yönetimi birimlerinin soruna çok daha farklı bir yönetsel açıdan yaklaşmaya başlamalarıdır.

Bu tür ölçünsel yaklaşımların sonucu olarak, kamu yönetiminde eşitlik ve yasallık ilkeleri çerçevesinde, kamu hizmetlerinin zamanında ve yurttaşların beğenisini sağlayacak ya da toplumsal ve çevresel değerlerin korunmasını güvence altına alacak şekilde topluma sunulması amaçlanmaktadır.

Denetim Anlayışının Değişmesi
Kamu yönetimindeki gelişmelerin yol açacağı temel değişimlerden biri de 'denetim' alanında gerçekleşmek durumundadır. Bugüne kadar yasallığı ve hukuksallığı kendisine esas alan klasik denetim işlevi ortaya çıkan toplumsal ve ekonomik gelişmelerin sonucu olarak benimsenmesi ve uygulanması gereken 'başarım denetimi' anlayışına dönüşmek zorunda kalmaktadır. Şayet yönetimin felsefesi klasik kurallara, hukuksallığa, yetki ve görev paylaşımı ilkelerine dayalı bir anlayıştan verimlilik ve kalitenin egemen olacağı bir yaklaşıma dönüşmekte ise yönetimin amaç ve hedeflerinin ilgili birimlerce yerine getirilip getirilmediğini ölçmeye çalışan denetim işlevi de başarımın ne şekilde gerçekleştiğini araştırma ve incelemeye yönelik kılınmalıdır. Bu kuşkusuz bir anlamda 'yerindelik denetimi' anlamına gelebilir. Ancak, gerçekte, söz konusu yerindelik kavramı yönetimin alt birimlerinin önceden ve yetkili birimler tarafından saptanmış olan örgütsel hedefler çerçevesinde iş görüp görmediklerinin irdelenmesi anlamına gelecektir.

Avrupa Birliği'ne Giriş ve Etkileri

Türk kamu yönetimini gelecek yüzyılda önemli ölçüde etkileyecek temel unsurlardan bir başkası da Avrupa Birliği'ne tam üyelik olacaktır. Artık, açıklıkla bilinmektedir ki AB ile bütünleşme yalnızca ortak bir ekonomik pazar içinde yer almak ve işbirliğinde bulunmak anlamına gelmemektedir. AB ile bütünleşme, ekonomik bütünleşme yanında hukuksal bütünleşmeyi de gerekli kılmaktadır. Zira, üye ülkeler bu çerçevede kendi egemenlikleri dışında bir üst egemenliğin varlığını kabul etmekte ve üst egemenliğin yasaları üye ülkelerde de geçerli olmaktadır. Bu durum, Türkiye'nin AB tam üyeliğine kabul edilmesi durumunda kamu yönetiminin esaslı ölçüde değişmesi anlamına gelecektir. Örneğin, yerel yönetimler alanında 'yerel uygunluk' ilkesi temel belirleyici etmen olacaktır. Bu ve buna benzer ilişkiler Türk kamu yönetiminin gelecek yüzyıl içindeki değişiminin niteliğini, içeriğini ve kapsamını belirleyecektir.

Erdemlilik Yönetiminin Yeniden Oluşturulması ve Kamu Yönetiminde Yozlaşmanın Önlenmesi

Yukarıda belirtilen AB ile bütünleşme girişiminin temel etkisi Türkiye'de erdemlilik yönetiminin yeniden oluşturulması ve bürokraside yozlaşmanın önlenmesi konusunda görülecektir. Nitekim İtalya'da 'temiz eller' yaklaşımı büyük çapta bu tür bir zorunluluğun etkisi ile gerçekleştirilebilmiştir.

Açıklıkla kabul edilmelidir ki ülkemizde erdemlilik yönetiminin temel unsurları olan yeterlilik, yeteneklilik, , kıdem ve etik gibi temel kavramlar önemli bir aşınıma uğramış, belki de çökmüş ve sonuçta da Devlet yönetiminde önemli ölçüde yozlaşmalar ortaya çıkmıştır.

Dünya'nın tüm ülkelerinde bürokrasiyi ayakta tuttuğuna inanılan üç önemli E'ye (etkililik, etkenlik ve ekonomiklik) artık dördüncü bir E, yani etik, de eklenmektedir. Türkiye'de ise 'ganimetin paylaşılması' olarak adlandırılan "spoils system"in parti, ideoloji ve çıkar sadakatine dayalı tüm unsurları erdemlilik yönetiminin yukarıda belirtilen 'dört E' ilkesinin yerini almış görünmektedir.

Tüm dünya ülkeleri için geçerli olmakla birlikte özellikle Türkiye'de kamu hizmetinde ekonominin ve kalitenin sağlanmasının her şeyden önce bu temel ve başat eksikliğin giderilmesine ve erdemlilik yönetiminin ülkede yeniden oluşturulmasına ve Devlette yozlaşmanın önlenmesine bağlı olduğu anlaşılmaktadır. Bu değişim gerçekleştirilemediği takdirde 21 inci yüzyılda Türk kamu yönetiminde hiç bir şey değişmemiş olacaktır.

21 İNCİ YÜZYILDA KAMU YÖNETİMİNDE TEMEL ANLAYIŞ VE YAKLAŞIM DEĞİŞİKLİĞİ: "ADMINISTRATION"DAN "MANAGEMENT"A

Buraya kadar yapılan irdelemeler temel bir gelişim çizgisini açıklıkla ortaya koymuş olmalıdır: kamu yönetimi anlayışı günümüzde önemli bir değişim göstermeye başlamıştır ve önümüzdeki yüzyılda bu değişim çok daha net bir görünüm alacaktır. Kamu yönetimindeki değişimi özetleyecek en kısa ifade ise "administration" anlayışına dayalı bir yönetim biçiminden "management" anlayışına dayalı bir yönetim biçimine geçilmekte olduğudur.

"Administration" ile "management" kavramları arasındaki farklılaşmayı ifade edebilmek, kuşkusuz, bazı güçlüklerle doludur. Özellikle, Türkçede her iki kavramın da aynı kelime ile, yani yönetim kelimesi ile, anlamlandırılması sorunu daha da karmaşık bir konuma getirmektedir. Bu nedenle söz konusu iki yaklaşım arasında farklılaşmayı sağlayan noktaların belirlenmesi gerekmektedir. Böylelikle iki kavram ile nelerin anlatılmak istendiği daha kolay bir şekilde ortaya konabilecektir.

Günümüzde başlayan ve yakın bir gelecekte küresel kamu yönetimi kuramlarının, yazınının ve uygulamasının esasını oluşturacak olan kavramların daha etkili bir şekilde tanıtılabilmesi için böyle bir sınıflandırma çalışması yararlı olacaktır.

Aşağıda Çizelge 1'de bu yolda yapılan bir denemenin sonuçları ortaya konulmaktadır.

ÇİZELGE 1
KAMU YÖNETİMİNDE "ADMINISTRATION" VE "MANAGEMENT" YAKLAŞIMLARI ARASINDAKİ TEMEL FARKLILAŞMA KONULARI VE ORTAK PAYDALAR
FARKLILAŞMA KONULARI
ADMINISTRATION
MANAGEMENT
Statüye ilişkin sorunlar
Etkenlik, verimlilik, ekonomiklik, kalite karlılığa ilişkin sorunlar
Yasal düzenlemelerle kural ve normların ayrıntılı olarak düzenlenmesi
Yasal düzenlemelerin sayıca azaltılması ve sadeleştirilmesi
Yetki, yetki gaspı ve geçişmesi ile ilgili endişeler
Amaç ve hedeflerin gerçekleştirilmesi ile ilgili endişeler
Kurallar
Roller, kamu hizmeti ölçünleri
Muhafazakârlık
Değişim
Kamu otoritesine saygı
Yurttaşın müşteri olarak görülmesi, yurttaş gereksinimlerine duyarlılık
Yurttaş, tebaa
Müşteri, vergi veren kamu hizmetinin maliyetini üstlenen kişi / toplumsal kesim
Emir-komuta
Karar almaya ve yönetime katılma
Durağanlık
Devingenlik
Merkezden yönetim
Yerel uygunluk, yerinden yönetim, yetki genişliği
Denetim: yasallık, hukuksallık
Yol göstericilik, paranın ve meşruluk değer karşılığı, başarım denetimi
Karar alma: X ve Y kuramları
Karar alma: "Incrementalism"
Eşit ücret
Başarıma dayalı ücret
Klasik Devlet muhasebesi ve bütçe sistemi
PPBS, yönetim muhasebesi, maliyet merkezleri, maliyet etkenliği maliyet-yarar oranı, nakit akış kestirimi, maliyetin geri dönüşü
Genel yönetim alışkanlıkları
Proje yönetimi
Kamu sektörünün kesin egemenliği
Özel sektörden daha fazla yararlanma çabası
Kamunun tekelciliği
Rekabet, piyasa-türü yönetim araçları
Klasik mülkiyet kavramı
Mülkiyet kavramının yeniden algılanması
PODSCORB, zaman ve eylem araştırması,
Başarım yönetimi, insan ilişkileri sonuç yönetimi, duyarlılık yönetimi, sorumluluk yönetimi, toplam kalite yönetimi
ORTAK PAYDALAR
Erdemlilik yönetimi
Yeterlilik: ehliyet ve liyakat
Yeteneklilik
Hukuka bağlılık


Yukarıda verilen çizelgede de belirtilmeye çalışıldığı üzere “administration”da kamu yönetimlerinin statülerine ilişkin sorunlar temel odak noktaları olurken “management” yaklaşımında hizmette etkenlik, verimlilik, ekonomiklik, kalite ve hatta karlılığa ilişkin sorunlar temel odak noktalarını oluşturmaktadır.
“Administration”da yasal düzenlemelerle yönetsel norm ve kuralları ayrıntıları ile belirlemek esas hedef olarak kabul edilirken “management”da yasal düzenlemelerin sayıca azaltılması ve sadeleştirilmesi ön plana çıkarılmaktadır.
“Administration” yaklaşımında kamu yönetimi birimlerinin ve yöneticilerinin yetkileri, birimler ve bireyler arasında yetki geçişmesi ve gaspı gibi sorunlar ağırlık taşır ve çözümlenmeye çalışılırken “management” yaklaşımında örgütsel amaç ve hedeflerin belirlenmesi ve gerçekleştirilmesine ilişkin endişeler ön plana çıkmaktadır.
"Administration" yaklaşımında, bu bağlamda, kuralların belirlenmesi ve uygulanması başat bir yönetim aracı olarak ortaya çıkarken, "management" yaklaşımında birimlerin ve bireylerin hedeflerinin gerçekleştirilmesi yolundaki rolleri ve 'kamu hizmeti ölçünleri' başat yönetim araçları olarak görülmektedir.

"Administration" yaklaşımı mevcut kurumsal yapıların ve ilişkilerin bozulmadan korunmasına ağırlık verirken ve tutucu bir yaklaşım esas alınırken "management" yaklaşımı değişimi esas alan anlayış olarak ortaya çıkmaktadır. Değişim süreci ise örgütsel yapıyı, örgütsel davranış normlarını ve kuralları kapsamaktadır.

"Administration" yaklaşımında kamu otoritesine karşı yurttaşların mutlak saygısını beklemek ve gerçekleştirmek bir temel unsur olarak kabul edilirken "management" yaklaşımında yurttaşlar bir müşteri olarak algılanmakta ve müşterilerin hizmet beklentilerini gerçekleştirecek duyarlılık yönetimi ön plana çıkmaktadır.

"Administration" yaklaşımı emir ve komuta zincirinin sağlam ve etkili bir şekilde korunmasını amaçlarken "management" yaklaşımı yönetilenlerin ya da çalışanların örgütlerde karar alma sürecine katılma olanaklarının geliştirilmesine öncelik vermektedir.

"Administration" yaklaşımı, esas itibariyle, merkezden yönetim ilkesine dayalıdır. "Management" yaklaşımı merkezdeki yoğunluğun yerel yönetimlere ya da özeğin taşradaki birimlerine aktarılmasından yanadır. Bu bağlamda yerinden yönetim ve yetki genişliği ilkelerini desteklemekte ve yerel uygunluk ilkesine bağlı kalmaktadır.
"Administration" yaklaşımında denetim hukuksallığı ve yasallığı araştırırken "management" yaklaşımında denetim nitelik değiştirmekte ve yol göstericilik niteliği ağır basan ancak paranın değer karşılığını ve yönetimin başarım ölçütlerinin gerçekleştirilip gerçekleştirilmediğini araştıran başarım denetimi şekline dönüşmektedir.

"Administration" yaklaşımı, yukarıda belirlenmeye çalışılan çizgileriyle, durağan bir yapıyı arzularken "management" yaklaşımı devingen ve hedeflerin daha iyi gerçekleştirilmesi yolunda kendisini sürekli yenileyen ya da yenilemeye çalışan bir yapı olarak ortaya çıkmaktadır.

"Administration" yaklaşımında çalışanların statü ve dereceleri ücretlerinin belirlenmesinde esas alınırken "management" yaklaşımı başarıma dayalı ücret politikasını öngörmekte ve daha fazla üretken ve verimli olan personel ile olmayanlar arasında farklılaşma getirmek istemektedir.

“Administration" yaklaşımında Devlet harcamalarının yapılması, kayıtlarının tutulması ve bütçelendirilmesi 'meşruluk' ölçütünün yerine getirilmiş olmasından ibarettir. Amacı da Devlet kaynaklarının kullanımda meşruluğu güvence altına almaktır. "Management" yaklaşımında ise yönetim muhasebesi, maliyet merkezleri, maliyet etkenliği, yarar-maliyet oranı, nakit akış kestirimleri, birim hizmet maliyeti, maliyetin geri dönüşü, program planlama ve bütçeleme sistemi gibi yöntemlerle birim hizmet maliyetinin kabul edilebilir bir düzeyde olması ve muhasebe sisteminin yönetimde karar almayı kolaylaştıran ve ussallaştıran bir nitelik kazanması öngörülmektedir. Bu yaklaşımda amaç verimlilik ve etkililiğe katkıda bulunabilen bir muhasebe ve bütçe sisteminin oluşturulmasıdır.

"Administration" yaklaşımında kamu yönetimi kendisine verilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesi amacına yönelik klasik yönetim alışkanlıklarına dayalı oluşurken "management" yaklaşımında hedefleri somutlaştırılmış, çerçevesi kesinleştirilmiş ve olanakları belirlenmiş proje yönetimi anlayışı ağırlık kazanmaktadır.

"Administration" yaklaşımında egemen karar alma kuramı olan X ve Y kuramları, yani her şeyi önceden öngörmek ve belirgin ölçüt ve ilkelere bağlamak anlayışı, "management" yaklaşımında yerini aşamalı bir karar alma biçimine bırakmakta ve ortaya çıkan yeni koşul ve durumlara uygun nitelikte ve belki de anlık kararlar almaya yönelik bir özellik kazanmaktadır.

Bütün bunların sonucu olarak, "administration" yaklaşımında tüm kamu hizmetlerinin üreticisi ve sunucusu olan kamu sektörü tekelci bir nitelik kazanarak ortaya çıkarken "management" yaklaşımında özel sektör olanaklarından daha fazla yararlanmak, özel sektörün kar güdüsünü kamu yönetimi süreçleri içine aktarmak ve piyasa türü yönetim araçları ile "müşterileri" kamu hizmeti sunanlar arasında seçim ve tercih yapma olanağına kavuşturmak istekleri ön plana çıkmaktadır. Bu bağlamda, "administration" yaklaşımı tekelci nitelikli ve geniş kapsamlı bir kamu sektörünün yaratılmasını öngörürken "management" yaklaşımı rekabete dayalı ve dar kapsamlı bir kamu yönetimini gerçekleştirmeyi amaçlamaktadır.

"Administration" yaklaşımında klasik mülkiyet kavramı egemen iken "management" yaklaşımında mülkiyet kavramı nitelik değiştirmekte ve değişen mülkiyet anlayışından yararlanılarak kamu yönetimi için yeni yönetsel araçlar yaratmak istenilmektedir. Örneğin, ortak mallar ya da serbest mallar olarak bilinen ve fiyatı ödenmeksizin herkes tarafından özgürce kullanılabilen mallar üzerindeki denetim geliştirilmekte ve dışsal ekonomik olumsuz etkiler şeklinde ortaya çıkan çevresel kirlenmelerin önlenmesi için pazarlanabilir kirletici kotaları gibi yeni yönetim araçları yaratılmaktadır. Aynı şekilde, dışsal olumsuz ekonomik etkilerin firmaların ekonomik bünyesi içine alınması için çevre kirliliği vergileri ya da harçları getirilmekte veya nadas ve yer değiştirme tazminatı gibi beklenmeyen ya da kamu tarafından yol açılan gelir kayıplarını gideren ve 'giderim' adı altında kamu tarafından özel girişimlere ödenen 'negatif rüşvet'lerle çevresel değerler korunmaya çalışılmaktadır.

Bütün bunların sonucu olarak "administration” bağlamındaki kamu yönetimi kendisini "PODSCORB", zaman ve eylem araştırmaları ve insan ilişkileri yaklaşımları ile sıkışık bir çerçeve içinde bulurken "management" yaklaşımının ağırlık kazandığı ortamlarda yönetsel yetkinlik ve etkenlik, başarım yönetimi (başarım ölçütleri/göstergeleri, başarım izlenmesi ve başarımın değerlendirilmesi), sorumluluk yönetimi (siyasal ve ekonomik nitelikten çok yönetsel anlamda), duyarlılık yönetimi (şeffaflık, yurttaş yakınmalarına etkili yanıt verme süreçleri, kamu hizmeti ölçünleri), sonuç yönetimi (kalite, verimlilik ve etkenlik) ve toplam kalite yönetimi gibi yaklaşımlarla kamu yönetimleri güçlendirilmekte, zenginleştirilmekte ve daha etkili bir konuma getirilmektedir.

Dünya'nın pek çok ülkesinde yaşanmakta olan ve yukarıda temel özellikleriyle açıklanmaya çalışılan bu gelişmeler kamu yönetiminde temel bir değişim eğilimini göstermektedir. Bu çizgide kamu yönetimi "administration" yaklaşımından "management" yaklaşımına geçiş yapmakta ve "public administration" "public management" şekline dönüşmektedir.

21 inci yüzyılın kamu yönetimi bu nitelikte bir kamu yönetimi olacaktır. Ancak, hemen belirtmek gerekir ki, gerek "administration" yaklaşımında ve gerekse "management' yaklaşımında bazı temel kavramlar ortak bir paydayı oluşturmaktadır. Bu ortak paydalar kamu yönetiminin bir erdemlilik yönetimi olması, yeterlilik ve yeteneklilik ilkelerine dayalı olması ve hukukun üstünlüğünün benimsenmesidir.

Önümüzdeki yüzyılda yukarıda sayılan ortak paydalara uyum sağlayamayan kamu yönetimleri ister "administration" ve isterse "management" yaklaşımında olsun büro-patolojilerin ve yönetim kirliliğinin egemen olduğu yozlaşmış Devlet yapıları olarak ortaya çıkacaktır.

Buraya kadar yapılan açıklamalardan yola çıkarak kamu yönetiminde "administration" kavramı ile "management" kavramı arasındaki temel farklılaşmaya işaret eden unsurları belirleyen ve ortaya koyan bazı tanımlamalar yapmak yararlı olacaktır.

Bize göre, kamu yönetimi, "administration" yaklaşımı bağlamında, Devlet örgütlenmesinin kamu işlerinin ve hizmetlerinin görülmesinden sorumlu bölümlerinin kuruluş, görev, yetki ve sorumlulukları ile ilgili düzenlemeleri kendisine esas alan yaklaşım ve anlayış biçimidir.

"Management" anlamında kamu yönetimi ise "administration" bağlamındaki tanımda yer alan birimlerin ve sorumlu yöneticilerin işleyiş, çalışma ve davranışlarına ilişkin temel özellikleri kendisine esas alan bir yaklaşım ve anlayış biçimidir.

Yukarıda açıklandığı üzere, iki yaklaşımdan birincisi yapı, işlev, yetki ve sorumlulukları kendisine esas alırken ikincisi bu yapının benimsediği yönetişim biçiminin algılanma koşulları ve uygulama özellikleri ile ilgili bulunmaktadır.



SONUÇ

21 inci yüzyıl değişik nitelikte bir kamu yönetimine sahip olacaktır. Ancak, ne var ki, bu değişiklik kamu yönetimi disiplinin kendi öz geçmişinden kopuk olmayacak, aksine olarak, kamu yönetimi disiplininin yaklaşık yüz yıla ulaşan gelişim sürecinde gerçekleştirmiş ve geliştirmiş olduğu kuram, kavram, ilke ve anlayışlara dayalı olacaktır.

Dünya'mızı ilgilendiren ve şekillendiren toplumsal ve ekonomik koşullar, doğal olarak, kamu yönetiminin alacağı biçimi ve sahip olacağı içeriği de belirleyecektir. Kamu yönetimi kuramcılarına düşen ödev küresel ve ülkesel düzeyde toplumsal ve ekonomik koşullarda meydana gelen değişimleri izlemek, algılamak ve bunlara uygun düşecek çözüm önerileri geliştirmektir.

Günümüzde küresel çapta yürütülmekte olan kamu yönetimi düzeltim ve geliştirme çalışmalarında aranan gerçek de esas itibariyle budur.

Özcesi, kamu yönetimi artık kaynakların kıt olduğunu ve buna karşılık kamudan hizmet ve ekonomik olanak bekleyenlerin sayısının giderek daha büyük bir hızda arttığı gerçeğini görmek zorundadır. Bu gerçek görülebildiği takdirde sorunlara isabetli, doğru ve gerçekçi çözüm süreçleri üretilebilecektir.

Günümüz Dünya'sında kaynaklar giderek azalmakta ancak buna karşılık kaynakları aralarında bölüştürecek insanları sayısı hızla artmaktadır. Paylaşımdaki adaletsizlik ve eşitsizlik kamu yönetimlerinin birer erdemlilik yönetimi olmasını yakından tehdit eden bir konuma erişmişlerdir.

21 inci yüzyıl kamu yönetiminin çözmek durumunda kalacağı temel sorunsal budur. Belirtilen niteliği açısından kamu yönetimindeki bunalım ekonomik, toplumsal ve siyasal nitelikli bunalımlardan daha fazla önem taşımaktadır. Zira, kamu yönetimindeki sorunlara etkili çözümler getirebilmek ekonomik, toplumsal ve siyasal bunalımların da önemli ölçüde çözümlenmesi anlamına gelecektir.

Açıklıkla belirtilmelidir ki, söz konusu temel sorunu etkili bir şekilde giderecek çözüm yolları kuramsal düzeyde geliştirilmiş ve bazı ülkelerde de uygulama alanına konulmuş bulunmaktadır. Uygulamalarda elde edilen sonuçların da olumlu olduğu görülmektedir.

21 inci yüzyılda kamu yönetiminin "nasıl" olacağını belirleyen temel özellikler şimdiden bellidir ve bunlar yukarıda özetlenmiştir. Önemli ve zor olan konu bilinen çözüm yollarının uygulanabilmesi ve uygulamaların zaman içinde kalıcılığı olan bir biçimde kurumsallaştırılabilmesidir. Kamu yönetiminde "administration" yaklaşımından "management" yaklaşımına başarı ile geçebilen ve bu geçişi kurumsallaştırabilen toplumlar 21 inci yüzyılın önde gelen toplumları olacaktır.
KAYNAKÇA
Yaşamış, Firuz Demir Doç. Dr., "Belediye Yönetimi", Ankara, 1996, s. 492.

OECD, "Administration as Service, The Public as Client", Paris, 1987, pp. 136.

OECD, "Governance in Transition: Public Management Reforms in OECD Countries, Paris, 1995, pp. 171.

OECD, "Responsive Government: Service Quality Initiatives", Paris, 1996, pp. 297.

Başbakanlık, İdareyi Geliştirme Başkanlığı, "2001 Hedefleri Doğrultusunda 21. Yüzyıla Girerken Kamu Yönetiminin Geliştirilmesi ve Bazı Ülkelerdeki Uygulamalar", Mayıs 1994, Ankara, s. 274.

Caiden, Gerald E., "Administrative Reform", Aldine, Chicago, USA, 1969, pp. xv + 239.

DPT, "Kamu Yönetiminin İyileştirilmesi", Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Ankara, 1994, s.45.

DPT, "Mahalli Hizmetlerin Yerinden Karşılanması", VI. Beş Yıllık Kalkınma Planı Özel İhtisas Komisyonu Raporu, 1991, Ankara, s. 145.
Drucker, Peter F., "Yeni Gerçekler", Çev. Birtane Karanakçı, 4. Baskı, 194, Türkiye İş Bankası Yayını, Ankara, s vi+270.
Drucker, Peter F., "Gelecek İçin Yönetim: 1990'lar ve Sonrası", Çev. Fikret Üçcan, İş Bankası Yayınları, Nisan 1995, s. 378.
Drucker, Peter F., "Yönetim: Görevleri, Sorumlulukları, Uygulamaları", Çev. Fatoş Dilber, ODTÜ, 1994, s. 528.
Gore, Al, "Kırtasiyeden Sonuçlara: Daha İyi İşleyen ve Daha Az Masraflı Bir Devlet Yaratmak", Eylül 1993, s. 414.
Gore, Al, "The Best Kept Secrets in Government", Random House, 1996, p.137.
TÜSİAD, "Yerel Yönetimler: Sorunlar ve Çözümleri", Mayıs 1992, İstanbul, pp. 81.
TÜSİAD, "21. Yüzyıl İçin Yeni Bir Devlet Modeline Doğru: Optimal Devlet", Şubat 1995, İstanbul, s. 166.
Çoker, Ziya, "Merkezden Yönetim, İl Sistemi ve Yerel Yönetim Reformu", Yeni Türkiye Dergisi, sayı 4, Mayıs-Haziran 1995, s. 174-189.
Geray, Cevat, "Yerel Demokrasi, Özerklik ve Halk Katılımı", Yeni Türkiye Dergisi, sayı 4, Mayıs-Haziran 1995, s. 72-75.
Keleş, Ruşen, "Yerel Demokrasinin Neresindeyiz?", Yeni Türkiye Dergisi, sayı 4, Mayıs-Haziran 1995, s. 66-71.
Teziç, Erdoğan, "Sorun Siyasi Rejim Yapılanması mı?", Yeni Türkiye Dergisi, sayı 4, Mayıs-Haziran 1995, s. 7-12.
Tutum, Cahit, "Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma", Yeni Türkiye Dergisi, sayı 4, Mayıs-Haziran 1995, s. 133-145.
Yaşamış, Firuz Demir, "Hızlı Kentleşmenin Sonuçları ve Belediyelerin Kurumsal Örgütsel ve Yönetimsel Olanakları", Amme İdaresi Dergisi, cilt 24, sayı 3, Eylül 1991, s. 163-188.
Yaşamış, Firuz Demir, "Belediye Reformu", Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, cilt 2, sayı 2, Mart 1993, s. 11-24.
Yaşamış, Firuz Demir, "Belediyelerin Temel Gereksinimi: Örgütsel ve Yönetsel Yeniden Yapılanma", Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, cilt 1, sayı 5, Eylül 1992, s. 17-35.
Yaşamış, Firuz Demir, "Bölge Valiliği ve Bölge Planlaması Kavramlarının Tanıtılması Üzerine Bir Çalışma", Türk İdare Dergisi, yıl 50, sayı 360, Şubat 1979, s.1-15.
Yaşamış, Firuz Demir, "Cumhuriyetin 70. yılında Türkiye'nin Kurumsal Sorunları", Türk İdare Dergisi, yıl 65, sayı 401, Aralık 1993, s.87-126.
Yaşamış, Firuz Demir, "Çukurova Projesi Deneyimleri Işığında Belediyelerde Reorganizasyon ve Örgütsel Gelişme", Türk İdare Dergisi, yıl 60, sayı 378, Mart 1988, s. 435-446.
Yaşamış, Firuz Demir, "Büyük Şehir Sorunsalı", Amme İdaresi Dergisi, Mart 1995, Cilt 28, Sayı 1, Ankara, s. 93-111.
Yaşamış, Firuz Demir, "Üçüncü Bin Yılın Yönetim Teknolojisine İlişkin Gereksinimleri ve Türk Belediyeleri", Yeni Türkiye Dergisi, sayı 4, Mayıs-Haziran 1995, s. 427-454.
Yaşamış, Firuz Demir, ""Oklokrasi" ya da Devletin ve Demokrasinin Yozlaşması", Yeni Türkiye Dergisi.
OECD, "Trends in Public Sector Pay in OECD Countries", 1995, s. 165.
OECD, Occasional Papers, 1994, No 3, "Performance Management in Government: Performance and Results-Oriented Management", Paris, 1994, s. 92.
Wood Robert ve Verena Marshall, OECD, Occasional Papers, "Performance Appraisal: Practice, Problems and Issues", Paris 1993, s. 36.
OECD, "Ethics in the Public Service: Current Issues and Practice", 1996, Paris, s. 59.
Ministry of Finance, Finland, Public Management Department, "Public Management Reform Policies", 1994, s. 31.

STATE REFORM IN TURKEY

State Reform in Turkey:
Reasons, Needs and Strategies


Dr. Firuz D. Yasamis
Associate Professor
School of Arts and Social Sciences
Sabanci University
Turkey







ABSTRACT
The state structure in Turkey including all its branches of government (executive, legislative and judicial) at both the national and local levels has shown to be ineffective, and even irrelevant, to the ingrained demographic, social, economic and political exigencies of the country. One of the main reasons behind this is the collapse of public finance. Conventional rhetoric limiting solutions to administrative reform fails to provide a sufficiently broad enough context within which public sector reform in Turkey can be discussed. Turkey’s determination to become a full member of the EU also necessitates a comprehensive and radical overhaul of the Turkish public sector with respect to efficiency and productivity. Five main strategies are proposed to assist Turkey in overcoming its state governance predicament: initiating and carrying out a state-wide reform by employing modern principles of public management; understanding and solving the problem of internal and external debts; enhancing the conditions of governance, reintroducing and strengthening the principle of meritocracy in public sector; and cooperating more with the EU.
Given the present social, economic and political conditions of the world, the term “public administration reform” is conceptually inadequate to delineate the extent of the problems faced by public sector organizations in their attempt to meet the need for more productive, effective and efficient utilization of scarce public resources. As indicated by the World Bank Report and others (see World Bank 2000, Christensen 2001), reforming public institutions requires comprehensive and integrated efforts rather than dealing with the crucial issues on piece-meal basis. This is especially valid for developing countries, where the task of poverty eradication is of paramount importance, while the sources available to do so are rather limited. This combination thus creates an enormous burden on the establishment of corruption-free and merit-based governance in these societies. A recent World Bank Report (1997) supports this view: “Around the World, the state is in the spotlight. Far-reaching developments in the global economy have us re-visiting basic questions about government: what its role should be, what it can and can not do, and how best to do it.” The OECD is of the same opinion (OECD 1999, 2000). Moreover, the World Bank public finance reform programs have the same goal all over the world.
With respect to state governance reform, priority should be on solving public finance problems through comprehensive and coordinated efforts. While perhaps more evident in those countries in transition from a collective economy and central planning system to a market economy and for the developing countries, the more prosperous northern countries of our globe are not immune from having to make similar considerations with respect to the use of limited public revenue (Gore 1996, World Bank 1997, 2000). However, as measured by Transparency International (TI), governance, many societies fall short of this expectation [something is missing in this sentence- I don’t understand it]. The main reason for this is effectively explained in a World Bank Report (2000): “In countries where institutions are weak, policymaking and resource allocation typically proceed in nontransparent ways, with decisions generally skewed in favor of those who are well connected to centers of power.” As Caiden (1969) and the World Bank (1997, 2000) and several OECD reports have pointed out in this context, while the executive functions of public administration have conventionally been the main concern of reform efforts, it is necessary to embrace both the legislative and judicial functions as well.

The Main Reason for State Reform in Turkey: Shortage of Public Resources
The conditions described above also apply to Turkey, which is a very good example of a country where a comprehensive overhaul of public administration is necessary. All components of state governance, ranging from the executive, legislative and judicial components, to the administration of the national economy are to be considered together. Presently, the most serious problem Turkey has is the critical shortages and bottlenecks encountered in public finance. The charts given below indicate the conditions of public finance in Turkey. (1)
INSERT CHART 1 HERE
As indicated in the Chart 1, in 1980 the revenues of the state were almost equal to those of spending. However, 21 years later, mainly due to the economic, financial and social policies applied between 1984-1992, the situation is now very different. The ambitious developmental projects, expensive infrastructural investments and social policies have created considerable burden on the public finance. Internal and external debts have been used to finance domestic consumption and public employee salaries. As a result, both inflation and interest rates have skyrocketed at times to over 150%. This spiral is continuing. However, austerity measures imposed by the IMF and World Bank aimed at setting limits for state expenditures and increasing tax revenues have begun to have an impact. Combined with lowered purchasing power levels, inflation and the interest rates have dropped below 30% [did I get this right???]. At the moment, instead of relative equality, there is a gross discrepancy between the state’s income and its expenditures.
INSERT CHART 2 AND 3 HERE
Charts 2 and 3 above analyze the revenue structure of the state. The revenues have increased during the last 20 years. However, Chart 3 is most strikingly indicative of this structure. As of 1990s, the share of the indirect taxes in the total tax revenues has exceeded the income obtained from the direct taxes. This basically means that there is no further room for increasing the direct taxes on wealth, profit and income. Thus, the only way to increase the tax revenues is to get more taxes from consumption. This also means that the state has reached the upper limits of its extractive ability. Charts 4, 5, 6 and 7 below are reflective of the conditions of state expenditures.
INSERT CHARTS 4, 5, 6 AND 7 HERE
Chart 4 reflects the structure of state expenses. Total expenses have increased four-fold during the last two decades while investments have remained constant. Current expenses have increased almost two-fold. Conspicuously, transfer payments, which consist of interest payments on domestic and external debts and transfers to the State Economic Enterprises (SEEs) and other transfers, have increased almost ten-times. No increase in investments and a limited increase in current expenses indicate that public spending has been severely curtailed, thus causing serious bottlenecks and quality problems in public services and public infrastructures.
Chart 5 illustrates the situation on current expenditures. The increase in current expenses is mainly due to the increase in personnel expenditures especially in the period of 1985-1990. In the mean time, the number of public employees has increased so as to alleviate the pressures on politicians and public administrators for more job opportunities. Since the quality and the quantity of public services is determined by the low financial resources, this result basically indicates the mismanagement of scarce financial resources thus requiring a reform initiative for public personnel policy.
Transfer payments indicated in Chart 6 illustrates the most important features of public finance in Turkey. Transfers to the SEEs are negligible and other transfer payments have slightly increased. However, the most salient development is related to interest payments, which have increased enormously during the last 20 years. Therefore, the main increase in public expenditures is basically due to the interest payments on public debts. Chart 7 shows the composition of the interest payments. The share of the foreign debt interest payments is bearable although increasing while the share of the domestic debt interest makes up the lion’s share of the composition of debt. This means that the state is relying mainly on borrowing from the domestic financial markets to cover domestic debt services – a trend that is upwardly spiraling.

INSERT CHART 8 HERE
In Chart 8, three main parameters are compared: total revenues of the state, the share of transfer expenditures including interest payments and the share of interest payments. In 1980, revenues exceeded transfer payments even as interest payments were negligible. However, in 2001, the volume of transfer payments was greater than the state revenues, a situation essentially caused by interest payments on domestic debts. At the moment, even the share of the interest payments is more than the total state revenues. Therefore, in Turkey, all the state revenues are basically spent on interest payments, thus leaving no opportunity for financing any other public spending except through further borrowing from domestic and external sources. According to the latest budget performance data for 2002, state revenues were insufficient to finance the debt service of domestic and foreign debts, let alone providing for the financing of other public needs. The amount of interest paid for the debts reached 110 percent of budget revenues. In the period January-March 2002, budget revenue increased 42.3 per cent compared to the same period in 2001. This is in contrast to an increase of 159.7 % in budget expenditures. The main increase in the expenditures was caused by the increase in the interest payments. Interest payments increased by 243.9 per cent from 2001 to 2002.
These results lead to two very important questions: “How will the needs of the people and the state be met?” and “What does all said above mean for the Turkish economy, public finance and state governance?”

Impacts of the Main Reason and Other Contributing Factors
The Administration
The conditions and parameters described above could create significant adverse impacts on the state governance in Turkey. The present situation indicates that public finance in Turkey is approaching insolvency. State revenues are inadequate to meet state expenditures. State debt has reached such a critical level that nearly all state revenues go to financing debt services. As a result, state governance needs to take appropriate austerity measures. Possible measures may include a drastic reduction in public expenditures by diminishing the number of civil servants, cutting the services and lowering the quality of services. Moreover, due to an enormous decline in income-generating capacity, public financing is experiencing great difficulties just at a time when the cost of debt service is rapidly increasing as a consequence of the growth in public debt.
The factors contributing to the situation described above are numerous. First, the state has experienced a decline in internal and external borrowing capacity, just as domestic debts have soared, making management of domestic debt increasingly more difficult. While international borrowing is still available, it is a very expensive option. The IMF and the World Bank have launched in Turkey an intervention program that is the most ambitious of its kind in the history of these institutions. As a result, Turkey has become the world leader in terms of money borrowed from international sources. It is not certain yet just how long the IMF and the World Bank will continue to assist Turkey in alleviating the economic predicament brought about by a shortage of hard currency. Therefore, at the moment, additional foreign or domestic borrowing potential of the country appears to be rather limited. What are more positive in recent developments are the decreased rates of inflation and interests. These encouraging developments may alleviate the burden on the public service, but for anytime in the foreseeable future, the paramount problem of eradicating the stock of domestic and international debts promises to remain. It also needs to be pointed out that the state cannot readily increase tax revenues as a means to solve the problem.
This set of circumstances requires that the Turkish State make critical decisions with respect to effective and efficient governance. And it cannot simply expect that tinkering with certain aspects of public administration will be adequate, given the seriousness of the problems it faces. Trends require an overhaul of the entire structure of the state apparatus. Its internal organization, including interdepartmental and intersectoral relations, must be revised. All of this demands a new understanding of what constitutes management and its procedures and principles. In order words, comprehensive public sector reform in Turkey is a must.
Wide-scale corruption is the second factor contributing to poor public sector governance in Turkey. Corruption goes against the very principles of bureaucratic ethics. One of the pillars of the bureaucratic ethics is the notion of meritocracy, which includes the principles of eligibility, competency, career and seniority. Recent researches by Okcesiz (1999) and “Turkish Foundation on Economic and Social Studies” (TESEV) (2001) conducted in this area emphasize the extent to which corruption and bribery have become a wide-scale social, administrative and political problem in all branches of the state machinery. Moreover, the semi-autonomous Council on Banking Affairs has revealed that the cost to the state of the recently bankrupted private banks is almost 43.6 billion US dollars by September 2003, which is nearly one-fifth of total debts of the Country (BDDK 2003:12).
TESEV’s above-mentioned Report (2001) indicates that the Turkish people’s satisfaction with services provided by various public administrations throughout the country, and the faith of people in both the bureaucracy and bureaucrats is low. Furthermore, the dimensions of bribery and corruption have reached widespread proportions, with the number of citizens who think that public officials treat them equitably and who believe that the principle of meritocracy is applied in the case of public hiring is low. The National Security Council believes that corruption poses a serious threat for national security. On October 1st 2003, the President Sezer also voiced similar concerns: “One of the most basic problems of the Country which has to be emphasized strongly and has to be struggled against collectively by all sections is the corruption which results in a wasting of the scarce resources of the nation while favoring private interests of some circles.” Similarly, the OECD has also indicated in various reports that when there is a scarcity of public funds, corruptive forces are likely to play an important role in the distribution of the national income (OECD 1994).
High levels of unemployment and a rapidly increasing population makes employment in the public sector rather attractive despite the very low salaries vis-à-vis the cost of living in the country. Likewise, contracting companies, which are dependent on public work projects, are under great financial pressures due to the diminishing ability of the state to make infrastructure investments. These social and economic dynamics have paved the way for an emerging intermediary class consisting of local and national politicians who work on the basis of commission taking the form of either financial or political rewards (Yasamis 2001). Differing forms of corruption (ranging from bribery to nepotism and basic fraud to tampering with official documents and wire-tapping) can be observed in public transactions, including any kind of governmental compliance management activity.
A natural consequence of this is that the principles of meritocracy have failed to become embedded in the state machinery. Eligibility, for example, is not the main factor considered when making appointments to public posts. Rather, it is political fidelity that determines who gets appointed to well-paid senior-level positions (Tutum 1994). Similarly, competency, even where it is a necessary aspect of a post, is not the sole consideration. On the contrary, the criteria for selection and promotion are the desire to divide and share the “public pie” with “friends.” As was seen in the notorious “Susurluk” (3) scandal, public officials can set up ties with illicit forces and attempt to use the public power of their official duties to get their share of “profits” made on the “black market.” What remains consistent in this nexus are some politicians who have considerable superiority in establishing and maintaining contacts between bureaucrats, entrepreneurs and “mafia-like” illegal organizations.
Another indication of the corruption in the public sector is the newly established decentralized (“distributed public governance” as termed by the OECD) bodies (OECD 2002). These ‘supreme committees’ are relatively autonomous vis-à-vis the central government and therefore the political pressure held over these bodies is intended to be limited. The plethora of recently explored autonomous “supreme councils” in the public administration is basically due to the attempts to break the controlling power of some politicians over public resources and interests.
The economic dimension or economics of the corruption apparently is rather considerable, so much so that it has reached a point where it has begun to adversely affect the national economy. There is, however, no extant report on the economic dimension of the corruption published within Turkey. However, the works of UN ECOSOC and other UN bodies (UN-ODCCP 2001), IMF good governance activities, anticorruption works of the World Bank, OECD and TI (2003) provide some insights on the issue. All agree that it is rather difficult to assess the economic parameters of a secret transaction and therefore an exact description is complicated, if not impossible. However, again all agree that corruption hits hardest the poor but the rich least and also that there is a strong correlation between levels of corruption and lowered economic performance.
The third primary factor contributing to poor public sector governance in Turkey and that therefore demands state reform is institutional. The organizational structure of public administration was essentially shaped during the second half of the 19th century under the Ottoman Empire. These structures are now outmoded, inefficient, ineffective and heavily centralized. Two important studies of TODAIE (2) indicate that since the advent of the Republic, the structure of the central government has evolved and matured only incrementally (1963, 1991). Since the establishment of the Republic, excessive centralization in public service provision has been re-explored and re-institutionalized. The need to utilize scarce public resources in a more productive manner, to establish essential infrastructure and industries, and for capital to make an efficacious contribution to national economic development are the main roots of excessive centralization in Turkey. While excessive centralization remains a problem in Turkey, the original assumptions underlying the need for such centralization are no longer valid or relevant given the contemporary social, political and economic realities of the country. Compared to 80 years ago, the economy has changed dramatically, the standard of living has improved considerably, and well-entrenched social and political transformations have occurred. Hence, the classic concept of “Provider and Protector State” has changed into the concept of “Enabler State.” The conventional and classic role of the state and the considerably large share of it in the public economy are now being questioned. Within this context, there has arisen a perceived need for devolution of public services and authority out of the hands of politicians in the capital toward more control over those services and authority being vested in local governments. The first dynamic is the product of requests made by new democratic elements of society for more public participation. The second, on the other hand, is being made at the behest of circles opposed to the nepotism flourishing in the capital that skews the distribution of scarce public resources to their own political cohorts.
As indicated by Michalski (OECD 2001:7-28) and by Tarschys (OECD 2001:30), public administrators are eager to retain maximum power and authority in their own hands and are reluctant to delegate to lower echelons, even within the same state institution. Consequently, the center becomes burdened with an excessive workload, which produces delays, confusion, ambiguity and frustration amongst the decision-makers, as in the case of Turkey. Red tape, “non-transparent” working conditions and the general lack of trust in the ethical and moral integrity ordinary citizens and employees exhibited by public administrators create conditions whereby recipients and providers of public services alike suffer from excessive centralization. Accordingly, these kinds of trends require a fundamental restructuring of overall public machinery, including the powers, authorities, responsibilities, the legal statutes, and the relations amongst the public bodies in every country regardless the level of development.
The fourth factor that makes overall public sector reform a necessity, as indicated by a report published by the Turkish Association of Industrialists and Businessmen, (TUSIAD 1995), is the ineffective, inefficient and nonproductive management practices that have given rise to expensive and low quality service production in the public sector. The notion that public administration can actually have a scientific basis is generally not well developed in the Turkish public sector. This lack of development can be seen in the way individual public bodies are organized. They tend to be set up in a random manner and do not reflect any scientific theory of organization. Management practices are far from the modern, and contemporary understandings of management. Rather than being even incremental, decision-making is coincidental and biased towards political and economic interest sharing. Planning, either corporate or operational, is not dependable in the public sector. Daily operational planning of work based upon the concept of resource planning is minimal at best in public organizations. An exceptional development in this regard is the computerization occurring in public bodies. The rapidly enlarging computer-aided projects in the public arena do not intimidate managers and employees. Yet, the audit function is merely based upon legitimacy-controlling concerns and such audit concepts as “performance auditing” or “value-for-money” controlling have not yet found its way into the public sector (TODAIE 1991).
The fifth essential factor why reform of the public sector is imperative is the absence of effective financial management, planning and analysis ability in the public sector. It is clear from examining existing budgeting and accounting systems that they are unable to incorporate such essential ingredients of any modern management accounting system and cost/revenue centers. As indicated by the SPO (DPT 2000: 31), the cost (total or unit) of the public service provided usually is not a concern for the public administrators in Turkey. Moreover, revenue-generating activities are mostly disdained.
The last but not least factor contributing to the need for reform concerns the relations between Turkey and the EU. As a candidate country for full membership, Turkey is working hard to meet the Copenhagen criteria for accession and the adoption of the EU’s “acquis communautaire.” One of the Copenhagen criteria for accession is the improvement of public administration and in the public service delivery capacity of the candidate country (EU Commission, 2000).

The Parliament
Similar to the conditions for administration stated above, it is widely accepted that the legislative assembly in Turkey is less effective and efficient vis-à-vis the felt needs of the country (Yasamis 2001, Turan 2000). The Parliament in Turkey has two main tasks: to enact legislation and to supervise the activities of the administration, of which the former is primary. While such legislation seems to be very effective under the present single-party majority government at the moment, it has in the past undergone a series of crises under coalition governments of the past. Inappropriate working procedures and the lack of faith between the parties in power and the opposition result in lengthy and time-consuming legislative activities.
Controlling the executive, the Parliament’s second task, has always been problematic and ineffective. Governing parties generally have the majority in the Parliament, which leads to ineffectiveness in legislative control. This is because having this majority creates an obstacle an adequate functioning of a separation of the powers, and thereby the benefits expected thereof. Moreover, in the past it has been the case that positions taken by certain politicians before their entering Parliament had had a deleterious impact on legislative activities once they became parliamentarians. [The last sentence is really vague – it seems like you have something in mind but you don’t express it. So it leaves the reader wondering what you are talking about]

The Judiciary
The judiciary is also not immune from the liabilities mentioned earlier. The main criticism of the judiciary has to do with the lower level of effectiveness of the principles of State with respect to the Rule of Law and the Supremacy of Law. Moreover, it is also concerned with the distribution justice in the society, reservations over the full realization of the principle of independence of judges, inefficiencies in the management of judicial services, inappropriate institutional setups, complex judicial bureaucracy and excess red-tape, insufficiency of salaries and wide-scale corruption in judiciary (Yasamis 2001, Okcesiz 1999, TESEV 2001). All these point to the need for a radical reform in the judiciary.
[The “poor” judiciary seems like an “after thought” compared to the space you give the administrative and the legislative branches of government! You don’t even give it a REAL “second thought” later in your analysis.]

The Needs to Be Satisfied by State Reform
The factors laid out above create several political and administrative needs that have to be met. These are needs that are perceived by the public to be the main obstacles to effective, efficient and productive state governance in Turkey.
The first and the most important need is for more rational and effective utilization of scarce public resources (TODAIE 1963, 1972, 1991). There are several other factors that make the situation more complex. These factors are called the “holes” in the central government budget. The first big hole is the compensation provided by the central budget for the losses of the SEEs. Almost all of them are operating in the red, with negative balance sheets, with their losses being met by the central government.
The second “hole” is related to the local governments. In Turkey, local revenue base of the local governments is virtually low and the local governments are mainly dependent on the income to be derived from the central government in terms of having a share from the nationally collected taxes, grants-in-aids and compulsory payments of the local governments’ centrally insured international debts from the national budget (TODAIE 1992, TUSIAD 1992).
The third “hole” in the national budget has been created by the social security system of white and blue-collar workers and the self-employed. Since the system is not self-sufficing or self-financing, all social security institutions in Turkey are substantially financed by the central government, which, of course, is another financial burden and source of “leakage” of state revenue.
The collective and cumulative impact of the unfavorable conditions of the public finance and the above described “holes” basically means that resources are extremely limited vis-à-vis the social and economic needs of the people.
The second need to be satisfied is related to public management. The dysfunctional principles, values and assumptions of the “old guard” must be replaced with modern ones that emphasize efficiency, productivity, efficacy as well as accountability and transparency. Peoples right of getting information and participation in public decision making are somehow not satisfactory. Because public policy decisions are not made openly, the public interest may not always be the sole criterion in decision-making. This makes it difficult for public officials to be held accountable to the people who are to be affected by policy decisions. Limiting this access and participation, the public stands to remain isolated from the very institutions of governance whose function it is to serve it (OECD 1987).
Thirdly, public sector reform also necessitates the inculcation of meritocracy in bureaucracy. Accordingly, there needs, for example, to be a comprehensive and unquestionable re-institutionalization of the principles of eligibility, competency and seniority within the civil service career system.
The fourth need is related to the quality of policymaking, policy implementation and even the “politicians” themselves (Yasamis, 1997b). Because of the cynicism and contempt the general public has of what they view as self-serving politicians, even the merits of democracy are questioned by the ordinary man on the street. IMF seems to be having a closer outlook on the issue and therefore trying to insolate the politicians from the day-to-day operations of public administration in their negotiations for the new credit schemes.
The fifth need for public administration reform concerns relations with the EU. The EU’s main principle regarding the overall structuring of services and functions is that of “subsidiarity.” This principle, when translated into the internal public organization of member states, means that public services should be provided at the closest point to the end-users or beneficiaries of these services. Simply, this principle means maximum deconcentration of public responsibilities ordinarily concentrated in the Capital, with maximum decentralization of public services from the central government to the local governments.

Strategies of State Reform
Why reform of the public sector in Turkey is imperative and what promises to be satisfied as a result of a better and more effective functioning of that sector has been laid out above. What is more difficult is determining the strategy to be followed for realizing a meaningful state reform in the country. The strategy, or strategies, to be developed and implemented will also be rather complicated and cumbersome (OECD 1999 and Jenkins 1995).
One possible way to approach public sector reform is decentralization, which aims at devolving many of the public services conventionally provided by the central government to local governments (TUSIAD 1992). In practice, what this means is providing local municipalities with the necessary discretionary powers, as well as financial authority and capacity to be able to efficiently use available resources and seek additional ones in order to make and carry out efficacious policies having a positive and meaningful impact at the local level. Reforming local governments and the “intergovernmental” relations within the Turkish state apparatus is an enormous task that will require concerted effort on the part of both local governments and the central government in the capital. In order for such reform to be carried out, local governments first have to be strengthened and empowered in a number of areas. Strengthening the effectiveness of the financial, organizational, managerial and resource planning capabilities of local government is yet another direction towards which reform of the Turkish state sector can take. Similarly, diminishing the supervisory tutelage of the central government over local governments (Yasamis, 1997c) can contribute to the rise of more confident and robust local administration.
Likewise, delegating such administrative powers and services generally concentrated in the capital as planning available resources, making budget proposals, procurement, hiring new personnel, human resources management and auditing to the field units of the central government can have a positive impact on deconcentrating the public sector and making it more administratively responsive to local needs.

Strategy 1: Reforming state governance
Carrying out state reform is never easy and not always successful (OECD 1995a) since the task requires strong political will and the processes involved are complicated. In Turkey, for instance, such reform can only be attained if it is all encompassing, including all branches of the state simultaneously since all these branches are adversely affected by the same factors. This is especially valid for parliamentarian systems in which the same political parties in power control the executive and the legislative branches of the state. In the case of Turkish judiciary there is a widespread consensus on the necessity of radical shake up in all related circles [this a vague statement – maybe you should add a few brief explanatory examples]. Reforming state governance requires the adoption of new concepts and understanding in three important areas. First, reducing the share of the public sector in the overall economy is an option that can be considered. This has the potential of increasing market competitiveness. Companies in the private sector can be encouraged to provide services ordinarily provided by the state in its monopolistic capacity of provider of public services. What could change using this strategy are the areas in which the state would continue to provide services. These areas mainly include what are considered “essential” public services (TUSIAD 1995, Yasamis 1997a).
Second, a redefinition of the role and status of the central government can be promoted as a consequence of the reduction of its share in the economy and as monopoly provider of public services. Since the establishment of the Turkish Republic in 1923, the central government has assumed the role of promoter of social change and economic development in Turkey. Economically, this mission has included the construction of essential industries and fundamental infrastructure. Socio-politically, it has taken the form of promoting the creation and development of a modern western society. Since then, the private sector has developed, sufficient capital has accumulated, and the technical capabilities of the country have expanded. Therefore, the importance of the role played by the central government as a promoter of social and economic development has diminished. Turning over public sector activities to the private sector is important strategy to be considered over the coming years in Turkey (TUSIAD 1992, 1995, Yasamis 2001). More power, authority and responsibility can be devolved and/or delegated to provincial and district representatives of the central government. Ultimately, much of the power, authority and responsibility currently exercised by the central government can be transferred to local municipalities in the periphery in line with the principle of subsidiarity of the EU (TUSIAD 1992, TODAIE 1992, OECD 1987).
Furthermore, the large-scale influx of the population since the early 1950s into urban areas has created unmanageable conditions (Yasamis 1996) in the urban areas of the country. (Yasamis 1995) The urban population has increased three-fold while the ratio of municipal incomes to GNP has only doubled during the last 50 years. As a result, municipalities in Turkey have begun to succumb to the pressures caused by urbanization (Yasamis 1991, 1992, 1993). Municipalities have suffered the most in such areas as municipal finance, municipal organization, manpower, urban economics, urban engineering, urban planning and urban management. The situation is even more severe in big cities, metropolitan areas and in the Megalopolis of Istanbul (Yasamis 1997d). Therefore, there is evidence to support the claim that municipal reform must make it possible for municipalities and other forms of local administration to become the primary provider of public services throughout the country (TODAIE 1992). However, without the necessary conditions for full discretion of local self-governance, attempts at decentralization may not be successful. In this regard, the future of Turkey lies in the merits and potential of strong municipalities rather than strong “provincial special administrations.”

Strategy 2: Solving the problem of internal and external debt
It is obvious that this strategy requires radical changes in the management of the national economy. Therefore, this strategy also includes economic reform activities that are beyond the scope of this analysis to discuss. However, there are several possible administrative strategies to be followed in this regard as explained below. One effective approach in this regard seems to lie in the sphere of increasing private sector involvement in the provision of public services. Existing SEEs have become unproductive and costly to run. Therefore, one way of increasing their productivity (through curbing down unnecessary work-force and current expenses and adopting realistic pricing systems) thus reducing financial burden upon the national budget would be to privatize them by selling them outright or by transferring the right of operation to private companies when there is no any other way to make these institutions self-sufficing. Privatization attempts in Turkey have been futile and the income derived it is nearly equivalent to the expenditures incurred. However, in the case of the former East Germany, for example, outmoded state enterprises were sold cheaply, with financial subsidies even being provided to the purchasers [but doesn’t this example still show that privatization attempts actually provide a loss to the state rather than a gain? If in East Germany, state enterprises were both sold cheaply AND with subsidies to the purchasers, how does that make it a benefit to the state. I think you would have to mention something like selling the outmoded state enterprises, even with subsidies actually benefited the state because it help “get rid of” institutions that were economic burdens to the state. On the other hand, aren’t some of the state enterprises being sold in Turkey actually “money makers” rather than a burden to the state????]
Another form of privatization in the public sector could be a push towards commercialization and “corporatization” of state-owned and operated enterprises. This would entail their transformation into companies working within the framework of private commercial law. As a result, instead of operation on a not-for-profit basis, they could be free to seek profits and distribute profit shares to shareholder or stockholders. Such a strategy would mean to employ more market-based management tools by the public administration.

Strategy 3: Enhancing the conditions of public management
The experiences of Finland, Australia and New Zealand had shown that modern concepts of public management, when adopted, offer several strategies and techniques that can enhance the performance of the governance function of the state. (OECD 1999, Finland 1994, Marsden, Wood 1993) These concepts mainly include “accountable management,” “management-by-objectives,” “end-management,” “result management” and “performance management” (OECD 1994, 1995a, Frederickson, 1999). Ultimately, what is needed is a revamping of the structure and practices of public administration in the direction of “sustainable (or, continuous) development” (Bank 1992, Kettl 2000, Pollitt 2000). This requires a multi-level revision of the way in which public services are provided. Instead of creating new large-scale public bodies, priority ought to be given to constructing process-oriented organizational development techniques (Pollitt 2000). Organizational assessment, feasibility studies, and legislative impact analyses need to be performed prior to the launching of important reform projects and the seeking of legislative reform in the public sector. Furthermore, the promulgation and implementation of public service standards is an important part of state reform. This could include, for example, “a charter for citizens” that indicates the basic rights of the people vis-à-vis public administrators, and the basic responsibilities of civil servants have respect to those seeking public services. Another might be an “administrative procedures law” that lays down the main principles and procedures of state governance and public administration (OECD 1996a). The auditing concept in the public sector could also be enhanced. The prevailing approach of controlling the legitimacy in public activities should also be strengthened with performance auditing approach thus insuring the re-appraisal of the public resources used (OECD 1995a).

Strategy 4: Reintroducing meritocracy in public sector
“Bureau-pathologies” existing in public administration in Turkey have reached such levels that not only is the provision of essential public services in jeopardy, but also the security and interests of the Country. While Turkey is signatory to a number of international accords whose aims are to prevent corruption and bribery (OECD 1996b) in economic transactions, the necessary internal legislative preparations have not yet been completed for full compliance. An integral component of such legislation is the re-introduction of the principle of merit in hiring, appointment and promotion within the public bureaucracy. This includes as well, such principles as competency, eligibility, career and seniority. Accompanying the principle of merit must be the re-institutionalization of ethics in the public sector (Mosher 1974).

Strategy 5: Cooperating and coordinating with the EU
A final strategy might be the acceleration of cooperation and coordination with the EU to reform and upgrade the service delivery capacity of the public administration. As a candidate for full membership in the EU, Turkey is obliged to upgrade its public administration within the framework of the Copenhagen criteria for enlargement. There currently exists a discord between the European Union’s (EU) understanding of what constitutes contemporary European public administration and what is currently present in Turkey. The major points of disagreement need to be identified, addressed and reconciled so as to ensure that Turkey makes effective progress towards reaching the standards set by the EU.

Conclusion
Reform of the public sector Turkey is needed to insure a proper management of scarce resources and to prevent a decline in the quality of state governance. Effective resource management demands public finance that is based on proven principles. In Turkey, the financial resources available to the state are indeed limited and the future is not anymore promising. Therefore, the ultimate objective for the public administrators should be the maximization of economical, efficient and effective utilization of scarce public resources. Nevertheless, without ridding the system of corruption and reintroducing meritocracy, not only will the provision of public services continue to suffer but also public administration reform will remain futile. Overhauling public administration must be confronted on a number of fronts, including the legislative and judicial branches. State reform in Turkey requires nothing less than a full-scale reformation of its state apparatus.


Notes

1. The data used in the charts is obtained from the Turkish Treasury.
2. “TODAIE” stands for the Public Administration Institute for Turkey and the Middle East.
3. “Susurluk” is an important symbol of corruption in Turkey. A court in Istanbul issued a verdict that some public officials had set up an illegal crime organization to realize their own personal interests by misusing the public power.


References
Caiden, Gerald E 1969 ‘Administrative Reform’ Aldine, Chicago.
Council on Banking Affairs (BDDK) 2003 ‘Progress Report’ Ankara. (Turkish)
Christensen, Tom, Per Logreid. 2001 ‘Administrative Reform Policy: the Challenges of Turning Symbols into Practice,’ Paper presented at the Sixth National Public Management Research Conference, School of Public and Environmental Affairs, Indiana University, Bloomington.
State Planning Organization (DPT) 2000 ‘Report of the ad hoc Experts Commission on Restructuring Public Fiscal Management and Fiscal Transparency in Turkey,’ Ankara. (Turkish).
European Union Commission 2000 ‘Regular Report From the Commission on Turkey’s Progress Towards Accession’, Brussels.
Finland Ministry of Finance Public Management Department 1994 ‘Public Management Reform Policies’ Helsinki.
Frederickson, George H 1999 ‘Introduction’, in Frederickson George H, Jocelyn M. Johnston eds 1999 Public Management Reform and Innovation: Research, Theory and Application, University of Alabama Press, Alabama.
Gore, Al 1996 ‘The Best Kept Secrets in Government,’ Random House, New York.
Jenkins, Kate, William Plowden 1995 ‘Keeping Control: The Management of Public Sector Reform Programmes,’ The British Council, London.
Kettl, Donald F 2000 ‘The Global Public Management Reform: A Report on the Transformation of Governance,’ Brookings Institute Press, Washington DC.
Marsden John, Jacob Marsden eds 1998 ‘Reforming Public Enterprises - Case Studies: Australia’, OECD, .
Michalski, Wolfgang, Riel Miller, Barrie Stevens 2001, ‘Governance in the 21st Century: Power in the Global Knowledge, Economy and Society’ in ‘Governance in the 21st Century’, OECD, Paris.
OECD 1994 ‘Performance Management in Government: Performance and Results-Oriented Management.’ Occasional Papers: 3, OECD, Paris.
OECD 1995a ‘Governance in Transition: Public Management Reforms in OECD Countries’, OECD, Paris.
OECD 1996a ‘Responsive Government: Service Quality Initiatives’ Paris, OECD.
OECD 1996b ‘Ethics in the Public Service: Current Issues and Practice’, OECD, Paris.
OECD 1999 ‘Synthesis of Reform Experiences in Nine OECD Countries: Change Management’ PUMA/SGF: (99) 2, OECD, Paris.
OECD 2000 ‘Government of the Future: Getting from Here to There’ OECD, Paris.
OECD 2001 ‘Governance in the 21st Century’, OECD, Paris.
OECD 2002 ‘Distributed Public Governance’, OECD, Paris.
Okcesiz, Hayrettin Prof. Dr. 1999 ‘Corruption in the Judiciary,’ Istanbul Bar Press, (Turkish)
Pollitt, Christopher, Geert Bouckaert, 2000 ‘Public Management Reform: A Comparative Analysis,’ Oxford University Press, London.
TESEV ‘From Point of the Households The Reasons and the Proposals for Prevention of Corruption in Turkey,’ Istanbul. (Turkish).
TODAIE 1963 ‘Organization, Establishment and Duties of the Central Government’, Ankara. (Turkish)
TODAIE 1972 ‘Re-structuring Administration: Principles and Proposals’, Ankara. (Turkish)
TODAIE 1991 ‘Public Administration Research: The General Report’, Ankara. (Turkish)
TODAIE 1992 ‘Public Administration Report: Local Governments’, Ankara. (Turkish)
Tarschys, Daniel. 2001. ‘Wealth, Values, Institutions: Trends in Government and Governance,’ in Governance in the 21st Century, OECD, Paris.
Transparency International 2003 ‘Global Corruption Report 2003’, Berlin.
Turan, Ilter Prof. Dr., (2000) The Effectiveness of the Parliaments and the Turkish Grand National Assembly, in The Effectiveness of the Turkish National Assembly, TESEV, Istanbul, (Turkish)
TUSIAD (Turkish Association of Industrialists and Businessmen) 1995 ‘Optimal State: Restructuring and Down Sizing the Public Economy and Administration,’ TUSIAD, Istanbul. (Turkish)
Tutum, Cahit. 1994. ‘Re-structuring Public Administration,’ TESAV (Turkish Foundation of Economic and Social Researches) Istanbul. (Turkish)
UN ODCCP. 2001. ‘Judicial Corruption in Developing Countries: Its Causes and Economic Consequences,’ UNODCCP, Vienna.
Wood Robert, Verena Marshall 1993 ‘Performance Appraisal: Practice, Problems and Issues,’ OECD Occasional Papers, OECD, Paris.
World Bank 1997 ‘World Development Report 1997: The State in a Changing World’, World Bank, Washington DC.
World Bank 2000 ‘Reforming Public Institutions and Strengthening Governance: A World Bank Strategy,’ Washington DC.
Yasamis, Firuz D 1993 ‘Municipal Reform’ in Contemporary Local Governments Review 2 (2); 11-24, TODAIE, Ankara. (Turkish)
Yasamis, Firuz D 1997a ‘New Developments in the Theory and Practice of Public Administration: From Administration to Management’ in Turkish Administrative Review, 417; 1-28, TODAIE, Ankara. (Turkish)
Yasamis, Firuz D 1997b ‘Ochlocracy or Degeneration of the State and Democracy’ in New Turkey Review 3 (13); 123-131, Ankara. (Turkish)
Yasamis, Firuz D. 1997c ‘Legal Control and Auditing of Local Authorities’ Action in Turkey’ in Turkish Public Administration Annual, Vol. 22-23; 71-94, TODAIE, Ankara.
Yasamis, Firuz D 1997d ‘Institutional Problems Related to the Governance of Istanbul and Solution Proposals’ in Turkish Administrative Review 411; 71-92, The Ministry of Interior, Ankara. (Turkish)
Yasamis, Firuz D 2001 ‘Restructuring the State and Democracy in Turkey’, Istanbul. (Turkish)
Total word count: 7213

Words indicating where the charts to be inserted: 22

Net word count: 7191

Title: 23
Abstract: 168

Text without title, abstract and charts: 7000.


CHARTS TO BE INSERTED